公共政策的思维范式:中国领域的实践_理性选择理论论文

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目前来说,学界对公共政策的概念性界定呈现逐步融合趋势,典型或者说主流的概念界定主要有以下几种。戴维·伊斯顿强调,公共政策是对一个社会进行权威性价值分配,包含着一系列分配价值的决定和行动。拉雷·N.格斯顿认为,公共政策是由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。在多数情况下,这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互作用而产生,最后由合法当局为回应政府外部和内部的人的压力,被迫重新做出合理的决定。这一判断说明,公共政策活动不是一种孤立的活动形态,而是社会生活各种活动的集中表现和回应。托马斯·戴伊认为凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策,公共政策研究政府所做为何,为何政府要做,所做的有何不同。詹姆斯·安德森认为公共政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事物而采取的。盖·彼得斯认为公共政策是政府活动的总和,无论这些活动是直接的还是通过其代理人进行的,只要这些活动对公民的生活产生了影响。尽管这些界定角度各异、见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求。无论公共政策是一种“政治分配”、“政治行为”、“政治过程”、“政治关系”,抑或是一种“政治规范”,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以“公共利益”的诉求为旨归。

从学理意义上说,公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。它基于这样一种思想,即公共利益应该最终提高大家福利而不是几个人的福利。现代政策科学中之所以以公共利益为导向,根本原因是:“公共利益这一概念有助于我们评估和理解政策过程。这个概念基于社会的价值,它帮助我们回答了这个问题:既定政策的目标是否值得实现。很多研究公共政策的学者仍觉得这个概念不足以在实际上判断公共政策的价值,因为这一术语还不能进行准确测量。尽管如此,政策目标如充分的国防力量,世界和平,降低或消除通货膨胀,清新的空气和清洁的水源,以及类似的目标似乎反映了公共利益。因而,公共利益包含某种程度的善行,并且有助于我们对政府的政策做出判断”。公共利益中不同的公共偏好,长期与短期的考量,整体与局部的权衡产生不同的公共利益诉求,规导着不同公共政策制定输出,而公共政策对公共利益的回应则形成两者之间一系列复杂的互动,这一互动既包括执政党、政府以及公共社会的利益表达、博弈、谈判、妥协等,还伴随着不同行为主体之间认知特点和价值取向的碰撞与整合。同时这一互动过程既可能在理性说服的基础上展开,也有可能建立在利益呼唤乃至威权压制的基础上。

公共政策制定活动具有鲜明的时代特质,它反映了一国特定时期的政治生态,代表了这一时期治理过程的运行逻辑,也充分体现着执政党、政府以及多元社会主体在政策过程中的利益关系、认知特点和行动方式,因此必须将其置于具体的历史场景下才能进行科学的分析。公共政策创建又是在一国特定体制环境下具体展开的。如果说分析具体历史场景是把握公共政策制定的外在构成要件,那么对公共政策生成的体制环境分析则是把握其内在逻辑。在对公共政策制定的体制环境分析中,我们不难发现公共政策的思维范式是在既定体制环境下由主导性行动团体在公共政策制定时进行核心资源要素的选择而推演呈现的。不同主导性行动团体基于差异性的核心资源要素选择,自然形成不同类型的公共政策思维范式。下图对此进行了说明。

从中国的场域来看,建国初期,作为当之无愧的主导性行动团体——执政党既有相对稳定的结构要素,又有增量变化的“物化”要素,因此“撇开社会经济、自然条件等宏观环境因素的影响,政策主体的影响力决定了政策议程创建过程中的政策主体对决策的态度和策略的选择”,而执政党的主体影响力则来自于其核心资源要素——政治权威。活跃于执政党结构实体中掌握着各类“物化”要素的权力精英的认知特点、价值取向和行动方式,则是对“政治权威”的多元的时代性“解读”。在此框架下,执政党(主要是政治权力精英)会基于这种“解读”对社会问题进行体察和认定,进而推进这一思维范式的公共政策制定,并不断强化和维护这一既定结构。建国初期的客观形势决定了这一时期的公共政策只能是一种“伟人指点江山”的范式,结合实际的创建过程,我们将其概括为:执政党及其权力精英主导下的,以体制内输入为主要特征的形成模式。回顾这一阶段的历程可以发现,政治权力精英从社会发展的全局主导着国家发展的方向和路径选择。从运行过程来看,公共政策制定主要是由来自执政党内的政治权威根据特定社会问题在执政党已确立的路线、方针、政策所形成的社会发展格局中的优先序列,基于具体的情势需要推进公共政策的制定。在这种体制环境之下,政策制定类型主要表现为内在创始型,特别是涉及社会转型中的重大战略选择和制度变迁方面的政策制定,其创建大都是以政策权威人物为代表的执政党主导的。这是一种“关门式”的创建模式,从其运行轨迹来看主要表现为执政党主动地体察和认定社会问题,在不经过与公民社会互动的情况下直接推进公共政策的制定。因为在此种体制环境下,社会分化程度不高,公民社会的整体发育水平低,国家力量远强于社会力量,加之政治运行过程的相对封闭性,因而公民社会行为者的参与意愿及影响能力都比较弱,所以在公共政策制定过程中很少经过公众议程这一阶段。特别是一些处于社会发展宏观层面的战略性问题,其公共政策的思维范式往往是靠执政党内的权力精英根据其价值取向进行相关问题的体察和确认,进而提出政策意向,形成正式议程,这是此类公共政策创建的一般逻辑。而当时新中国成立后,核心权力层及权力精英对于社会主义和共产主义的价值追求以及社会主义事业的发展的迫切希望,在面对“一穷二白”现实社会问题前,抽象型思维范式下内在创始型公共政策大行其道。所谓抽象型思维范式,是指公共政策制定中立足于伟大的理想和崇高的理念,并由此确立结果实现路径的政策思维方式。在这种公共政策的思维范式中先在地内在设定了一个颠扑不破的价值追求——社会主义和共产主义。一切公共政策都围绕着社会主义和共产主义这一价值目标而制定。新中国成立后,有计划地推进社会主义建设的发展战略实际上正是抽象型公共政策思维范式的反映。

作为最具潜力的主导性行动团体——公民社会具有很强的动态生长性,是推动人类治道变革最活跃的诱因。随着改革开放的启动与深入,社会公众的权利意识与维权参与意识开始增强,公民社会开始苏醒并加速发育,普通公众表现出积极影响公共政策制定的意愿,在制度化对接渠道日益完善,技术手段日益丰富的条件下,这种意愿往往可以转化为相对较强的介入能力。伊斯顿的政策系统论认为,政策系统的运行是政策需求不断地输入、转换、输出的过程,政策环境把各种要求和支持传导给政策主体从而输入政治体系。要求是指公民社会为了满足自己的公共需求而向政府提出采取行动的主张,要求的本质就是“公共问题”政策化,是个人和团体对社会资源占有、分配的建议和愿望。本就薄弱的国民经济难以经受“文革”十年浩劫,变得脆弱不堪,广大公众对于物质财富的增加和生活水平提高的公共需求形成对政策系统的强势输入,而当时执政党在完成政策环境转换时也有其本身增加“合法性”的现实需求。因此,当时公共政策创建过程呈现出鲜明的经济理性特征。从政策制定的形成过程来看,随着公民社会力量的不断成长和对政策过程介入能力的提升,正式的政策制定是在考虑体制外行为者呼声和利益(特别是经济利益)的基础上形成的,同时其形成的程序合法性也开始被关注。从其运行过程来看,此类公共政策制定由体制内的政治权威人物在内部形成一致性的改革经济发展意向的基础上,凭借其影响力和号召力以改革先行者的身份顺应社会公众改变当前客观情境的意愿和要求,基于某一改革理论或已有经验,对当前面临的某一个(或一系列)社会问题提出相对明确的解决思路,然后进行预测性发动。在具体型思维范式下,执政党内的改革力量会制定一系列公共政策来借助正式机构的各种资源(如组织、宣传、意识形态等),因势利导地满足公共需求,从而影响其价值偏好,以唤起他们对于政治权威的改革立场的认同和改革思路的支持,在全社会形成相一致的政策共识,从而促成社会经济的突飞猛进。所谓具体型思维范式,是指公共政策制定长期以现实的社会问题为导向的思维方式。这种公共政策思维范式着眼于社会现实需求,立足于解决社会问题。问题在这种思维范式中处于第一性的位置。改革开放后,以经济建设为中心的发展战略的确立及其推进实际上就是具体型公共政策范式的表现。

内外融合生成是指在执政党与公民社会两大要素系统之间客观存在着的“粘连地带”,它既反映国家与社会的关系,也体现出公共政策制定中行为者之间的利益分化程度以及合作互动水平,因而可以被视作衡量融合发育水平的标尺。概括地看,内外融合生成对公共政策制定过程的影响就在于它为体制内外的行为者在政策议程创建过程中进行表达、辩论和协商提供一个“公共场域”,以实现体制内外诸要素的有机结合。其实,内外融合生成的过程也正是多元理性之间彼此碰撞和融合的过程,因此,在此种范式下政策制定的过程同时也是多元价值论辩、协商和形成共识的过程。随着善治理念的导入和协商民主的勃兴,政策制定的开放程度日益提高,体制内与体制外行为者的互动合作成为常态,政策制定不再是单线运行,而越来越成为多元行为主体在“公共能量场”中进行自由协商和多重博弈的过程。社会转型的深度推进使各领域间精英流动的速度加快、合作程度增强,传统的由政治精英和经济精英垄断形成的相对封闭的精英结构正在被打破,体现公共理性和社会理性的知识精英群体在政策议程创建中的力量日渐彰显。随着精英“融合”趋势的加强,政策制定的内容和创建过程在多元理性的交互作用下,更加趋向科学与合理。与之前单一的经济理性引导不同,在此种范式下经济理性取得逐步淡化,相反,公共理性和社会理性日益张扬,公共政策聚集的场域也呈现从经济领域向政治领域与社会领域的过渡。随着内外融合的相得益彰,随着多元理性下协商与博弈,而特别在落实科学发展观与建设和谐社会等主流话语对社会发展的时代建构下,随着执政党执政理念的更新、政府治理模式的变革、政策价值取向的重塑以及公众参与手段的增多,社会的发展模式和公共政策的形成范式进入具象型思维范式阶段。所谓具象型思维范式,是一种具体抽象化和抽象具体化的思维范式,是指公共政策制定中注重社会发展现实及社会发展理念的结合,以抽象的价值理念为指导引导社会问题的系统处理或者以统筹、系统的思维方式反思、应对现实具体问题的思维方式。这一时代情境的转换必然会带来公共政策领域内的一系列变化。

新中国建立60年是一个社会深度转型的历史过程,作为推动和见证这一巨变的公共政策领域也必然会在不同阶段的时间光轴上折射出不同的色彩,选择公共政策思维范式的演变轨迹进行分析就是希望可以窥豹一斑,描绘出新中国当代公共政策发展的一般特点。基于对60年间社会发展阶段的分析,我们将公共政策制定思维范式依次对应概括为:抽象型思维范式、具体型思维范式和具象型思维范式。这三种范式各有其独立的发展阶段,并呈现出依次演进的发展走势。

1.抽象型思维范式

1949年,中国共产党领导全国人民成立新中国后,历史使命发生了转变:由推翻三座大山、反帝反封建到建设社会主义新中国。中国共产党在革命战争时期对社会理想的宣扬在人们心目中描绘了一幅社会主义社会生产力高度发达、人民生活美满的美好蓝图。新中国的建立要求中国共产党由革命党转变为执政党,带领人民共同建设美好的社会主义。以毛泽东为代表的中国共产党人对此有高度的自觉。正因为此,社会主义改造开始了,1953年第一个五年计划也开始了。但在这一新旧社会转变的历史时期,由于战争及其破坏仍记忆犹新,新中国一穷二白的认知因而构成了这一时期我国公共政策制定的逻辑起点。但社会主义改造和五年计划出人意料的成就,一方面使得中国共产党人树立起了建设好社会主义的强大信心,另一方面也使得以毛泽东同志为首的部分领导人确信人的主观能动性可以在建设社会主义的过程中发挥更大、更积极的作用。尽管毛泽东同志在战略的高度上仍注重对现实问题的关注,但宏大的社会主义乃至共产主义的理想却逐渐上升至更为重要的地位。复杂的国际形势更是强化了毛泽东同志对国内政治和经济的不当认识。尽管发达的社会主义需要高度发展的生产力及其与之相适应的先进生产关系,但生产力的发展却并非一蹴而就(“大炼钢铁”的失败即其一例),在那种紧张的国际国内局势下,转而通过寻求生产关系的变革来提升社会主义的发展层次就可视为当然之举。而且生产关系对生产力的反作用也会推动生产力的发展。这种寄期望于社会主义建设来抗衡资本主义及解决国内路线斗争矛盾的需要提升了社会主义事业加快发展的紧迫性。正是在这种“逆向”思维方式的引导下,改革生产关系和所有制,实质上也就是改造人的精神和思想(“灵魂深处闹革命”、“狠斗私字一闪念”等主流话语),改造人与人之间的社会关系(“抓革命,促生产”)就成为当时公共政策制定的现实逻辑起点,尽管这种生产关系的人为设定超越了当时的历史阶段。文化大革命的发动及发展正是其必然结果。

可见,抽象型公共政策思维范式着眼于伟大理念的实现,自觉地从抽象的理念和概念化的目标出发“逆向”设计政策,其间,政策的目标模式和政策方案往往从属于宏大理想,由此往往造成重大公共政策超前于生产力的发展水平和社会发展阶段。

2.具体型思维范式

“文化大革命”对国民经济和社会秩序的破坏证明了从生产关系和意识形态角度建设社会主义发展方式的失败,这不仅极大地警醒了中国共产党领导人,也推动了抽象型公共政策思维范式向具体型公共政策思维范式的转变。从生产关系向生产力、意识形态向经济基础的回归,实际上就使得公共政策以发展生产力为导向,具体来说就是经济发展。经济社会的发展是需要充分激励的,计划经济从根本上缺乏这种激励机制。小岗村的土地承包尝试不仅突破了人民公社制度,带来了农村生产力的突飞猛进,而且也为以邓小平同志为核心的中共中央领导集体提供了改革发展的思路。中共中央处理这一尝试的方式——对土地承包的认可和制度化设计与推广——奠定了其较长一段时间内公共政策制定的思维方式。尝试——认可——制度化——推广,成为其典型模式。显然,这种尝试往往是社会矛盾协调发展的一种现实选择,是一种社会自发演进的产物。它直接与现实社会矛盾和问题关联,存在明显的局部性和阶段性特征。如我们在不同时期提出的“不管白猫黑猫,逮着老鼠就是好猫”、“摸着石头过河”、“发展是硬道理”、“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治”,“两手抓两手都要硬”、“政治体制改革不推行,经济体制改革也搞不下去”,“稳定压倒一切”等论述。每一种提法实际上都对应着特定的社会历史发展矛盾。如1989年提出的“稳定压倒一切”就是针对当时出现的自由化思潮。毋庸置疑,类似的这种提法与转型期中国的国情是相适应的,对于许多重大问题的解决来说是卓有成效的,也因而带来了改革开放举世瞩目的伟大成就与辉煌业绩,但从长远的社会发展看,各种提法之间有时却缺乏整体性的内在关联,甚至存在着“头痛医头、脚痛医脚”的不足,由此导致系统的矛盾协调和社会发展的可持续动力机制缺乏。从学理上看,这种公共政策范式类似于林德布罗姆的渐进决策模式,其利弊共存。需要说明的是,这种公共政策范式在上世纪90年代仍然得到了延续与合乎逻辑的发展。国有企业改革、住房体制改革、教育产业化改革等等就是这种范式的典型。在这些领域的改革中,往往缺乏非常明晰化的未来发展蓝图,更重要的是缺乏对这些改革与社会主义本质之间内在关联的明确表述。虽颇收一时之效,但往往不断引发新的社会矛盾与问题。

可见,具体型公共政策范式从现实问题出发,关注社会发展各个领域的矛盾,力图以各个击破的方式推进社会改革与发展。其逻辑起点在于具体化的社会问题。

3.具象型思维范式

这种思维范式的转变具有深刻的社会历史背景。其一,虽然具体型公共政策的思维范式扭转了抽象型思维范式的弊病,但“头痛医头、脚痛医脚”的问题解决方式带来的往往是改革的收益掩盖而不是解决问题,零碎的改革推进方式带来的是问题的集中爆发,因而,公共政策思维范式超越于现实问题的需求成为中国改革进一步深入的必要条件。其二,与问题相伴随的是对中国特色社会主义的现实认知和深刻反思。如在“发展是硬道理”理念指导下发展出的对GDP的狂热追求所造成的后果严重损害了人与自然的平衡;在“一部分人先富起来,以先富带动后富,最终实现共同富裕”理念指导下自然促成的以经济差别激励社会发展所带来的贫富差距则造成了社会严重的非均衡状态(邓小平尽管对此早有洞察,但相应的政策调整迟迟不到位)。而这一切显然是与人们长期所认知的社会主义相背离,社会不公与不平等等反而成为社会主义社会发展的现实。

正是在这样的背景和现实需求下,公共政策思维范式的转变势在必行,否则,改革难以为继,更难以取得相应成就。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体履新后,基于对社会现实的充分调研和深入反思,提出了一系列战略性指导思想,科学发展观与和谐社会理念就是其集中概括。与科学发展观相对立的实际上是不科学的发展观,首先就是唯GDP是论的错误发展观,但不仅限于此,它还包含了全面、协调及可持续的发展观念和要求。和谐社会针对的则是中国社会矛盾丛生的发展现实,力求以和谐的理念来处理及引导社会矛盾协调机制的建立与运转。

具象型公共政策思维范式不仅仅立足于现实问题提出抽象的理念,而且以高度概括的理念来统领和指导现实的政策制定与改革发展。一方面,科学发展观与和谐社会理念的确立并没有脱离传统的价值导向,而是强调了继续走中国特色社会主义道路的伟大决心,特别是建构和谐社会的发展战略甚至可以与以“自由人的联合体”为标志的共产主义以及中国人源远流长的“大同世界”的理想相对接,因而具有高远的政治立意与深厚的文化底蕴。另一方面,新理念对现实的关照,从始至终地体现在党和国家制定的各种文件和方针政策中。从2003年至今年每年围绕农村改革和发展出台的中央一号文件,正是在社会主义初级阶段这一特殊国情的正确认识基础上,在科学发展观和建构和谐社会的理念引导下,立足农村现实,着眼城乡未来而制定出的统筹城乡发展的指导性文件。2007年6月25日,胡锦涛同志在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话所深刻阐述的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等中国特色社会主义事业的总体布局;中共十七大提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”;十七届三中全会对农村改革的全方位规划等等都是具象型公共政策思维范式的典型表现。可见,具象型公共政策战略范式注重鲜活现实与宏大理念的深层结合与良性互动,其逻辑起点关涉双方。

四、结语

按照戴维·伊斯顿的逻辑,政治就是对社会价值的一种权威性分配。这种分配的权威性主要取决于政治权力本身的“合法性”。显然,具有“合法性”表征的公共政策是政治权力进行社会价值权威性分配的基本工具。因此,从这一角度看,公共政策的制定在整个政治权力运行过程中扮演着重要的角色。无论是基于学理层面的逻辑演绎,还是实践层面的事实查验,都表明思维范式与公共政策制定的内在强相关性,即思维范式交互作用于公共政策形成和输出的全过程,而公共政策的输出绩效又引致思维范式的相应变化。在特定的历史情境下,主导性行动团体的不同、核心资源要素的偏好不同,相应的形成了不同类型的公共政策思维范式。

显然,抽象型思维范式下“关门式”执政党的政治权威话语慢慢融合具体型思维范式下的“开放式”公民社会的公共需求导向,开始实现具象型思维范式下公共理性和社会理性的相融。譬如,在科学发展观的话语指引下,公共政策领域开始倡导“绿色GDP”,可持续发展由一种价值倡导正向着一种现实维度的实践转变。随着民主进程的推进和政府管理模式的变革,执政党及其权力精英正进行着理念更新和角色调适,逐渐由管制者向服务者转变,其认知特点和行为方式呈现出新的时代特点。公民参与意识的大大增强,集体行动能力的提升,特别是非政府组织和新闻媒体对于舆情的引导以及发挥聚合多元行为者利益表达平台的作用,会有更多更加注重社情民意且符合国家宏观理念规划的公共政策的生成。因此,伴随着如此治道变革的深入,具象型的公共政策思维范式则必然会呈现更高阶演进的趋势。

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