人口迁移与适龄人口教育问题的宏观背景研究，本文主要内容关键词为：人口论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国在工业化和城市化的进程中，面临着大规模的人口迁移。我国的人口迁移按照户籍状况变更与否可分为两类：一是暂时性人口迁移，即未改变户口所在地的迁移。暂时性迁移人口通称为“流动人口”。二是永久性人口迁移，即改变了常住地和户口所在地的迁移。永久性迁移人口，欲称“移民”。由于迁移模式的不同，决定了我国的迁移人口既包括城镇流动人口，又涵盖贫困地区移民和库区移民。在迁移大军中，随父母一同迁移的义务教育阶段学龄儿童、少年也有相当数量，人口迁移所引发其子女教育问题日趋突出。解决好这一问题，直接关系到《义务教育法》的贯彻落实，关系到全体儿童、少年平等受教育权利的实现和全民素质的提高，因而引起教育界及全社会的广泛关注。目前对于不同类型人口迁移背景及趋势的研究，有利于从教育政策上作出有效的选择与应对。
一、城镇流动人口及其子女的教育问题
随着商品经济的发展和社会主义市场经济的建立与完善，市场对劳动力资源合理配置的需求，为人口的跨地区流动提供了条件与可能；而以农村联产承包责任制为发端的经济改革，使本已人多地少而存在的农村剩余劳动力显性溢出。消化农村剩余劳动力，原先主要依靠“离土不离乡，进厂不进城”的农村内部就地非农化转移战略。以小城镇为依托的就地转移方式对推动农村工业化，促进农村经济发展，解决劳动力就业问题和调整国民经济结构等方面作出了历史性贡献。然而，这一转移模式日益受到乡镇企业吸纳劳动力能力下降的限制。新一轮的农村产业和就业结构调整，已不可能只限于在农业和农村内部进行，势必拓展到城乡之间，农村人口向城市大规模流动成为无法遏制的趋势。
目前，我国的城镇流动人口主要呈现以下大趋向：
1.流动人口规模继续扩大。从人口普查和有关城镇流动人口或城市外出打工人员的调查数据中，可以看出，90年代以来，以农村劳动力为主的跨区域流动无论在流动速度和流动规模上都呈现出快速增长的趋势。目前，全国农村剩余劳动力有1.2亿，其中流动人口约8000万，约占66%。据推算，到本世纪末，全国还要增加8000万农村剩余劳动力，按66%计算，我国还将出现流动人口5280万。届时，流动人口将达1.2～1.3亿。
2.流动人口家庭化现象日渐突出。许多特大城市和大城市都已出现流动人口家庭化现象，而且这一态势仍在继续发展之中。过去流动人口集中的珠江三角洲，通常是外资召唤来的廉价劳动力，拖家带口的比重很小，大多数民工的家仍在老家，民工穿梭往来于家乡和工作地之间。而近几年农村劳动力流动，却一改过去“农闲打工农忙回家”的习惯，农忙时仍在外打工，农闲时回家探亲。这部分民工数量不断上升，这表明我国“劳动力”流动已由过去分散的、跑单帮式的流动开始进入家庭型的人口流动阶段。上海市流动人口中28.3%是举家搬迁，在上海居住时间达数年之久。据武汉市的调查，在150万流动人口中，家庭式流动人口超过50万，占武汉市流动人口的33.3%。在北京市329.5万流动人口中，14岁以下的少年、儿童占9.9%，约20多万。这些都反映出家庭式的流动倾向。
城镇流动人口的发展趋向，决定了流动人口子女的教育问题将会变得愈加突出。据有关城市流动人口抽样调查显示，流动人口中适龄儿童、少年按2～3%推算，估计全国约有200万人左右。北京市300多万流动人口当中，适龄儿童、少年约有8万多。天津市约有流动人口60万左右，其中随父母一起流动的学龄儿童、少年达7000人左右。这部分儿童、少年如何接受教育，已成为普及义务教育中亟待解决的大事。为此，一系列问题需要研究、分析和思考。
——如何全面贯彻落实《义务教育法》，保障所有儿童、少年接受义务教育的权利。我国颁布的《义务教育法》明确规定，凡年满6～14周岁（或7～15周岁）的儿童、少年，都必须入学接受规定年限的义务教育。社会、家庭、学校在少年儿童接受义务教育中都有自己的责任。城镇流动人口中的适龄儿童、少年，在我国总人口中所占的比例虽然不大，但其绝对数量并不小。从法律上说，这些人都应该有宪法和法律所赋予的受教育的权利和义务。解决好这部分人受教育的问题，防止他们成为新文盲，是一个关系到全面实现跨世纪的宏伟目标和建设社会主义精神文明、提高全民族素质的具有战略意义的问题。
——如何正确理解义务教育地方负责、分级管理的体制。目前我国义务教育实行地方负责、分级管理的体制，义务教育的责任从法律上讲应由各级地方政府负责，我国向适龄儿童少年普及义务教育的工作。一直由其户口所在地政府负责开展。但就流动人口的子女而言，其教育的责任由谁承担，是由流出地政府负责，还是由流入地政府负责，人们的看法不尽一致。
——如何解决好流动人口子女教育中的一系列现实问题：
(1)有关流动人口的整体状况不清晰。由于我国流动人口数量多、流动性大，导致对流动人口中适龄儿童、少年的底数掌握不清，因而，解决好他们的就学问题难度较大。
(2)有关流动人口的政策法规尚不健全，有关职能部门对流动人口的管理工作协调不够，因而制定相关的教育政策力不从心。
(3)有关解决流动人口子女就学的办法措施不尽完善。如流动人口子女入公办学校插班就读，借读费需要规范；对流动人口自办的“棚户学校”，其引导与管理工作需要加强；专门招收流动人口子女的民办学校需进一步鼓励发展。
二、贫困地区移民及其子女教育问题
完成《国家八七扶贫攻坚计划》，到本世纪末基本解决农村人口的温饱问题，是党中央、国务院既定的战略目标。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国消除贫困的工作取得了重大成就。全国农村没有解决温饱的绝对人口从1978年的2.5亿减少到1995年的6500万人，农村贫困发生率从30.7%下降到7.1%。目前没有解决温饱问题的贫困人口，主要分布在中、西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、边疆地区、地方病高发区以及水库库区。这些地区地域偏远、交通不便、文化教育落后、生态环境很差，有的甚至缺乏基本的生产生活条件。国家对那些确属自然条件特别恶劣，资源极为贫乏，一方水土养不活一方人，确实找不到其他路子的少数特困地区，要按照农民自愿的原则，根据本地实际情况，实行异地开发，搬迁移民，有条件的可搬迁一部分，留一部分。搬迁的生产条件变好了，留下来的一部分人均占有资源的数量也增多了，生存空间扩大了，生产、生活条件也会改善。历史和现实证明：由于国家财力、地区容纳量的限制与移民的接受程度，有组织的移民，是必须慎行的。但是尽管艰难，只要客观允许和主观努力，还是可行的，有的甚至是必行的。以“三西”地区为例，通过政府组织的大规模、开发性的农村扶贫移民，基本实现了“一年搬迁，二年定居，三年解决温饱，四至五年脱贫”的目标。
与贫困地区移民相伴而生的是移民区基础教育的发展问题。目前，移民区基础教育的发展很不平衡，同时也存在一些值得重视和亟待解决的问题。其中最根本的问题是移民区教育与乡村建设、农田开垦及经济发展难以做到同步规划，以致造成：
1.教育投资不足。从目前办学情况看，很多移民地区普及义务教育面临相当大的难度。具体表现为：(1)学校设施不完善，原有学校规模跟不上移民人口迁移增长对教育的需求，造成原有学校无法容纳所有学龄儿童入学，相当部分移民点没有学校或校舍不足。(2)现有学校办学条件较差。以“三西”地区为例，很多移民地的中小学课桌凳严重短缺，许多孩子站着上课，严重影响了孩子身心健康和学习质量的提高；缺乏教学仪器等必备设施，很多小学没有教具挂图。中学的实验课无法正常开设。
2.教育管理体制不顺，学校管理跟不上，严重影响了移民区基础教育事业的发展。一些地方移民搬迁后，三年内不迁户口，来去自由，允许两头有家，管理继续由迁出地的县乡负责。有些移民区离迁出地远距千里，交通不便，给管理工作带来极大困难，上述原因造成了移民子女教育管理的脱节，缺乏相互协调，增加了管理工作的难度。
妥善安置移民子女全部入学，为他们提供必要的学习条件，是关系到帮助移民安居乐业，稳定民心的大事，也是移民工程顺利实施的重要保证。目前，首先要转变观念，提高认识，切实把移民子女教育摆上重要战略地位；第二，解决经费缺口，开拓渠道，增加教育投入；第三，加强领导，全面规划。要根据乡村布局、乡村建制及人口数量的多少科学合理地设置中、小学校。逐步配备学校设施，培训师资队伍，提供基本办学条件，为移民子女创造起码的学习场所。
三、库区移民及其子女的教育问题
为开发利用水利资源，调蓄江河径流，新中国40多年来进行了大规模的水利水电建设。据统计，截止1985年底，全国已建成大中小型水库（水电站）8.3万余座，其中装机容量1.2万千瓦以上的水利水电工程160座。这些工程的兴建，在水力发电、防洪、灌溉、供水、航运、养殖、旅游等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益。但与此同时，建坝蓄水，兴建水库因征用土地必然引起较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动。与这些工程相伴而生的是1000多万水库动迁移民。由于人口的繁衍，至今移民人数已发展到1500万人。根据电力部、水利部制定的水电中长期发展计划测算，自1986年起将陆续兴建大型水利水电项目37个。37项工程总计移民120万人，如果加上长江三峡工程的百万移民，移民总数将超过220万。
“开发性”移民方针作为新建水利工程的指导思想，归根到底是生产力资源的开发、人才资源的开发。因而在建水库移民工程时，都将教育问题，尤其是库区移民子女教育问题作为优先考虑的大事。但应当看到，库区移民子女教育仍面临着一些现实的困难。
——移民区教育经费的平衡问题。目前，我国水利水电工程水库淹没及移民安置是严格按照国务院74号令《大中型水利水电工程建设征地补偿标准和移民安置条例》，以及有关水库淹没处理的规范细则来操作执行。考虑到国家财政困难，水库移民实行前期补偿与后期扶持相结合的办法。而补偿与赔偿存在着一定的差别，补偿是按固定资产的残值计算，赔偿是按重置值计算。因而形成学校迁建的资金缺口。而根据我国有关水库淹没法处理法规，概算中并没有教育补助资金这一项目。移民区教育经费难以平衡。
——中小学近期发展与后期搬迁协调问题。根据国家“分期蓄水，分期安置”的移民方针，学校迁建规划与实际搬迁往往经历一个时间跨度，在后期搬迁的情形下，中小学近期发展的问题如何处理解决，成为一大难题。
根据库区移民子女教育中所面临的现实问题，作出相应的教育选择，是解决库区移民子女教育问题的当务之急。
1.制定相关扶持政策。对库区学校迁建，政府部门在经费投入上要多渠道给予重点扶持，对教育移民要提高补偿标准，其补偿资金最少不得低于固定资产原值的损失金额，国家、省对库区各县要给予专项教育经费补助；省、市、县政府要从移民切块包干经费中提出一定的比例，用于库区学校迁建和配套设施的完善。
2.规划基础教育的发展与改革。由于库区实行“开发性移民”方针，对劳动者素质提出更高的要求，因而基础教育实现由“应试教育”向“素质教育”的转变显得尤为迫切。
3.处理好恢复与发展的关系。应当从长远发展着眼，制定迁建中小学校规模和学校建设标准，为库区教育发展提供契机。
4.解决教育对口支援问题。动员全国上下包括各级教育部门从资金、物资、教学仪器设备和图书资源等方面，对库区教育给予支援，帮助库区改善办学条件，避免学生失学，尽快实现“普九”。
总之，我国的人口迁移类型多、数量大、范围广，迁移人口中适龄儿童、少年的教育问题普遍突出。把握不同类型人口迁移的背景与特点，寻求相应的教育对策，才能切实保障全体儿童、少年平等受教育权利的实现和全民素质的提高。