加快行政审批制度改革研讨会综述，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,研讨会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年4月21日-22日，苏州市纪律检查委员会和中国行政管理学会政策科学研究分会共同举办了“行政审批制度改革”研讨会。来自十多个中央部门和三十多个省、市、自治区政府部门的领导同志，以及行政管理研究机构和大专院校的专家学者共70余人参加了会议。与会者针对目前我国行政审批制度改革的现状、存在的问题以及改革措施等，提出了很多深刻见解和积极建议。
一、目前我国行政审批制度改革的现状剖析
改革与发展，是当今世界的两大主题。行政管理体制改革是调整政府与市场、解放生产力、促进经济和社会发展之必须。就行政审批制度而言，各国政府都进行了多次改革，通过不断地改革和完善，提高了公共管理及服务的质量和效率。行政审批又叫行政许可，即对于关系国计民生的重要行业及其产品和服务，必须通过行政许可的方式加以管理。在我国，由于众所周知的行政审批行为存在着混乱、冗繁、暗箱操作、效率低于等现象，已严重影响和阻碍我国社会主义市场经济体制的完善和发展，行政审批制度改革一直是社会和民众关注的热点问题。同时，我国面临着即将加入世界贸易组织所要遵循的通行规则，以及放宽市场准入限制，进一步培育民族企业的竞争能力等原因，规范行政审批，简化审批手续，最大限度也发挥市场在资源配置中的基础性作用，推进依法行政，遏制腐败行为，提高办事效率迫在眉睫，实施全方位的行政审批制度改革已势在必行，“要加快行政审批制度改革，大幅度减少行政审批，规范审批行为，强化监督机制”也明确写入关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中。
近几年来，全国各地陆续实行了行政审批制度改革，相继出台了具体的改革措施和办法，并积极加以贯彻实施。大体做法为：统一思想、转变观念、删繁就简、提高效率、依法行政、规范审批制度，建立行政审批中心，或采取窗口式办文、一站式服务，确定责任追究制度和监督机制等，以上诸多方面已成为行政审批制度改革基本的和共同的特征。会议上，来自深圳市、江苏省泰州市、连云港市、吉林省延边州、贵州省贵阳市的代表分别介绍了各自的具体情况和改革经验。地方政府对于行政审批制度改革非常重视，采用多种方式提高干部思想认识，并向社会各界和人民群众广泛宣传，许多地方专门成立行政审批制度改革领导小组，由市政府主要领导专门负责抓具体落实。对传统审批项目的删减，大部分地区主要通过部门自查自清、按规定严格上报、统一进行筛选清理。据统计，各地的审批项目消减幅度大致在40%-60%，平均减幅在50%左右。被撤消的项目属于：无法定依据的；原规定已过时的；失效的；各部门自行规定的；不应当由政府直接管理的；属于企业、社会团体和个人的自主权范围的；与WTO规则不相符的；国家未明确规定实行行政管制的。改革审批形式采取的做法主要是：成立“一个服务中心”，即专门建立行政审批大楼，或开办便民服务办事窗口，或采取大厅式集中办理，或探索电脑联网办理的新模式；推行“五办制”，即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、核准事项明确答复制；实施“八公开”，即公开审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批负责人。
通过行政审批制度改革，各地都初步探索出了一系列行之有效的做法，在规范审批、管理创新等方面取得了较大成绩，为建立与社会主义市场经济体制和WTO运行规则相衔接的政府运行机制，改进政府的管理内容和管理方式，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，规范市场秩序，依法行政，提高效率，起到了积极作用。
在总结经验的同时，与会专家学者指出，当前的行政审批制度改革还只是处于“初级阶段”，存在不少问题，主要问题之一是，“目前的改革大多是应急性的、浅层次的减量型改革”。“不少地方为了显示改革力度都规定了一个减项比例数”，“但实现了这个目标是不是能使行政审批有根本改观呢？从一些情况来看，似乎不能乐观”。同时，行政审批项目、范围急待确定。有的地方很少从对社会主义市场经济条件下政府与社会、政府与公民关系的深层考虑中把握行政审批的应用范围，有些部门甚至以能否多收费作为保留与否的执行标准。因此，目前应首先确立行政审批的价值取向，提高行政审批制度改革的科学性和规范化，要避免流于形式的错误倾向和错误做法。
此外，与会专家还提出，改革不仅是删繁就简，“只要有利于规范秩序，有利于维护社会稳定，经过政府严格审定后，也可适当增设”。对于有关国计民生和人民安全的特种行业和重要项目，以及财政投资的公共产品和涉外经济项目，不仅仍要继续保留审批或增设，而且要严格把关，绝不可以因行政审批制度改革而弱化政府的管理职能，给社会发展带来不利影响。
二、关于行政审批制度改革的深层次思考
1.科学地全方位界定行政审批制度改革
理论是实践的先导。针对目前我国行政审批界线不清、范围含混的状况，专家学者从理论的角度探讨了行政审批的概念及其涵义。国家行政学院提交的论文认为：行政审批不属于宏观调控，它从属于微观规制，是微观规制的重要组成部分。微观规制和宏观调控既相互联系，又有所区别。两者的共同作用是纠正市场失灵、维护市场竞争秩序、提高市场效率、激励市场主体健康发展、增进福利、促进国民经济持续稳定增长。然而，微观规制和宏观调控的对象、角度和手段均有所不同。行政审批的特征迥异于宏观调控，与微观规制相一致。行政审批主要是从市场准入方面规范市场主体行为，它的作用是从源头上控制市场主体进入市场，限定了准予进入市场的市场主体的行为，是政府对市场进行规制的重要手段之一。行政审批制度应该定义为：是政府行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格、限定申请者权利、明确其义务的制度。
在行政审批制度改革进程中，如果将行政审批视为宏观调控的一部分，如果行政审批的法律法规也能象宏观调控政策那样具有应变性，就会引起误解，还容易导致行政审批的随意性和不规范，从而影响市场公平竞争。明确行政审批的涵义，才能界定其范畴，准确地给政府行政审批定位，才能正确分析当前行政审批制度改革所存在的问题，提出科学的改革思路。同时专家提出，行政审批制度改革的思路应该是：简化审批和强化规制。简化行政审批主要包括放宽市场准入、行政审批制度的法制化和提高行政审批的透明度；强化规制主要是指：全面规范市场经济主体的市场准入、市场运营和市场退出，加强对市场客体和市场载体的管理，对现行宏观调控不能覆盖的薄弱领域加强规制，增强微观规制和宏观调控的互补性，以达到纠正市场失灵、提高审批效率、培育和促进市场经济主体特别是民族企业的国际市场竞争力的改革目标。
2.实现行政审批制度的科学化、法制化和规范化
行政审批制度改革与政府机构改革密切相关，是政企分开、政事分开、转变政府职能的实际体现。改革应具有统一性、一致性，应该是上下互动，整体联动的，如果上面不动下面动，或没有统一标准，分散行动，会导致改革的不彻底。例如：中央与地方的行政审批清理工作方面的不同步，有些国务院部门文件和规章已不适于地方经济发展，应予取消，但地方无权进行清理；相当一部分行政审批法律、法规也应废止。对此，专家建议尽快制定一部统一的《行政审批法规》。主要内容应包括：行政审批涵义的界定；行政审批的体制模式；行政审批的主体和报批主体双方的权利、义务；行政审批客体的分类（如决策性、项目性、常规性与非常规性审批，人、财、物、凭证与特需审批等）以及有效、无效的约束条件；行政审批的申请复议与监督；行政审批的责任追究，等等。
行政审批必须科学地设立审批项目，应根据政府职能转变，清理现行的行政审批规章，确定必须保留和取消的项目，对现行法律法规和经济政策遗留的空白领域和薄弱环节进行增补。有的专家提出，行政审批项目的范围应由技术的、经济的和伦理的尺度来框定。技术的尺度是从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住，如果能把相关事物管住管好，产生了社会效益，那它才有存在的理由；经济的尺度主要是从成本收益方面看行政审批收益与成本是否相对称，如果审批的社会收益与审批成本相对称，审批就是合算的（行政审批事项的取舍要坚持成本收益原则，社会成本大、收益小的项目，不能设定审批，已有审批应取消）；伦理的尺度是从行政价值方面看行政审批符合不符合行政主导价值，符合主导价值的才可以存在。对于行政审批制度改革而言，社会主义市场经济条件下行政的主导价值应包括：效率优先，兼顾公平；市场调节优先，政府“拾遗补缺”；社会自治优先，政府行政“补位”帮扶；相对方自由优先，政府行政干预从缓；便民优先，限制从缓等等，实际上涉及到政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系。作为政府行政主体在行政审批制度改革中，要坚持市场、社会和民众利益最大化和公开、公平、公正的原则。作为行政主体相对方要积极参与行政法规的制定和调整，通过质询、听证、论证、社会监督、各级人民代表大会讨论等多种方式表达公众意见。会议一致认为，在行政审批制度改革中，必须坚持以邓小平同志“三个有利于”和江总书记“三个代表”的重要思想为行动指南，对行政审批这一政府管理行为作出宏观的、理性的分析，顺应和把握市场经济发展的客观规律，才能真正实现行政审批制度的科学化、法制化和规范化。