探讨持续性生态建设的途径与政策措施，本文主要内容关键词为：持续性论文,政策措施论文,生态建设论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是生态环境最为脆弱的国家之一，新中国成立以来，特别是改革开放以后，政府投入了大量的人力、物力和财力进行生态建设，积累了许多新经验，但总体建设效果并不十分显著，边治理、边破坏的现象时有发生，生态恶化的趋势并没有得到有效控制。是什么原因造成生态建设效果不好，当前应当采取什么途径和政策措施来增强生态建设的持续性，是我们应该认真研究的问题。
一、发展生态治理产业，实现改善生态和农民增收“双赢”目标，是增强生态建设持续性的最佳途径
多年来，我国重视生态环境建设，也强调植树种草，但治理绿化的成效不显著。2000年3月，国家有关部门对西部生态环境进行了详细调查，结果表明，近年来西部生态环境恶化趋势仍未得到有效遏止，生态环境依然十分脆弱，并呈现生态结构趋于单一、区域性破坏、结构性解体和功能性紊乱的发展态势，生态建设效果的可持续性较差。造成这种现状的原因是多方面的，但主要原因在于长期以来我们进行生态建设的思路有偏差。即认为生态建设就是减少水土流失，植树种草，把重点放在生态工程建设上，没有把生态建设的植树种草、小流域治理当作产业来开发，没有把生态建设与农民生存和增加收入很好地结合起来，使大部分农民对植树种草的未来收益信心不足，不能把植树种草等生态建设当作自己的事情，只是把它当作国家建设任务来完成。其结果是：一方面，政府组织大量的人力、物力和财力植树种草，改善生态环境；另一方面，处于贫困区域的农民，迫于生存和增加收入的压力，不得不加大另一部分土地的承载力或继续开垦扩种，植被疏于管理，破坏更加严重。
众所周知，生态环境脆弱地区经常陷入“两难”选择，一方面，环境问题是由开发和发展不足造成的，不开发和发展，环境恶化问题将更加严重；另一方面，要解决开发和发展问题，若开发和发展方式不合理，就有可能进一步破坏环境。但不管怎样，发展是根本问题，发展的同时必须兼顾环境脆弱性的问题。从过去生态建设的经验与教训看，生态环境脆弱地区要实现经济与生态协调发展的目标，就必须改变以往就环境论环境，就生态论生态，而不考虑农民致富的建设办法；今后的最佳途径之一就是按照市场经济发展的客观要求，走发展生态治理产业之路。即在生态恶化地区，要大力发展与当地资源相适应的农、林、草产业，使其自身的经济目标与生态建设目标统一起来，让农民这些治理生态的主力军在生态治理过程中逐步脱贫致富，其实质就是要改变治理生态与脱贫致富相分离的状态，通过生态治理产业的发展，激励农民主动参与植树种草的生态建设，提高生态建设的长期性和持续性。生态治理产业是指在保护、改善生态环境的活动中，从事生产、创造生态环境的产品或生态环境收益的产业。生态治理产业的内涵比较丰富，有适应城乡居民对食物安全性要求发展起来的绿色农产品生产，有适应遏制荒漠化需要而发展起来的治沙产业，有适应治理水土流失需要而发展起来的小流域治理产业，有适应扩大植被覆盖面积需要而发展起来的林草产业，还有适应人类享受大自然美景需要而发展起来的生态旅游产业等。当前，为解决我国经济增长中日益严重的生态环境问题，国家正在投巨资，大规模进行生态环境建设。例如，天然林保护、退耕还林还草、防风防沙等生态建设工程正在全国各地，尤其是在中西部地区全面展开，这些工程的实施必将给这些地区发展生态治理产业带来千载难逢的商机。即生态治理产业既是适应大规模生态建设的新情况和新趋势而发展起来的新兴产业，也是保证生态环境恶化地区实现生态建设与农民增收“双赢”目标的有效策略。构建新支柱产业，培育新的经济增长点，既是发展区域经济的必要，更是增强生态建设可持续性的最佳途径。生态治理产业的发展，要顺应国家大规模进行生态建设，实行农业结构的战略性调整的趋势，从根本上转变传统的生态治理方式，坚持以市场需求为导向，以科技进步为动力，建立与当地资源状况相适宜的新的生态治理产业体系，实现经济效益、生态效益和社会效益的同步增长。具体讲，一是要在农、林、牧占地冲突和水土流失非常严重的山区和半山区，推行农—林—牧人工生态系统，发展农、林、草复合产业。也就是说，倡导山区和半山区的农、林、牧业集约经营，同时保全并修补尚存的森林植被，并通过营造规模人工林，构建起山地人工生态系统；在这个系统中，因地制宜发展集约经营的农场、牧场、林场。植被的点、片、面构成一种系统，可有效治理水土流失；经营农场、牧场和林场，可增加农牧民收入。二是在当前荒漠化严重的农牧交错区，除实施生态移民和封山绿化工程措施以外，就是要发展综合的防沙治沙产业。即从当时当地的实际情况出发，潜心研究，勇于探索，找出适合荒漠化地区生长、能有效防沙治沙的各类植物，通过大规模种植此类植物，发展加工产品，开拓市场需求，进一步调动农民种植积极性，达到既改善生态环境，又增加农民收入的目的。即生态环境脆弱地区要实现以生态环境建设带动生态治理产业发展，以生态治理产业发展增强生态环境建设，从而达到可持续性的目标。在这方面山西已有成功的经验值得借鉴。
为有效治理严重的水土流失，山西华德农林业开发有限公司突破了以往传统的治理方式，走科技创新与产业治荒的道路。公司用了1998年和1999年两年时间，投资40万元进行了产业治荒的科学试验，取得了大面积治理、开发“四荒”地的经验，找到了一条投资少、风险小、见效快的产业治理之路。在两年试验成功的基础上，公司加大了治理力度，将治理、开发面积扩大到5万亩，建成了多个生态园、2个苗圃、1个产研中心，并进行了养猪和“四荒”散养土鸡的试点，在生态园种植大枣、苜蓿草等植物。可以说，华德公司已成为集农、林、牧，科、工、贸，产、供、销于一体的农、林、草综合型生态农林业开发公司。公司的运作，不仅使“四荒”地得到了有效治理，同时也安置了农村富裕劳动力，增加了农民的收入。
二、运用市场机制，实施企业化运作，是培育生态治理产业的有效方式
当前，政府把天然林保护、防沙治沙、退耕还林还草作为改善生态环境的重要工程来抓，是非常英明的决策。但是，如何来实施这些工程，由什么经济主体来做，是值得认真研究的。传统的生态建设思路认为，生态治理是一种以改善生态环境为单一目标的社会公益性事业，只有政府行为才能推动这项工作的开展。因此，在政策的制定及宏观和微观管理方面，注重了单纯的政府行为推动。但从多年来政府推动开展群众性植树造林的实践来看，生态建设效果并不显著。这是因为政府行为推动的生态环境建设大多属于权、责、利不明的推进模式，往往是前期搞得轰轰烈烈，后期的管理和维护却跟不上，“只重数量不讲质量”，“只管种树，不管成长”，“粗放种树，粗犷管理”，是植树种草等生态建设中普遍存在的现象，其结果是年年植树不见树，年年造林不见林，更谈不上发展生态治理产业。从最近实施的退耕还林还草工程来看，与以往相比，政府充分考虑了工程实施的复杂性和艰巨性，考虑到了农民的生存和治理能力问题，制定了国家无偿提供粮食、种苗和生活补助等优惠政策，但具体实施还是基本沿用了中央政府提出的方案，即中央政府提供资金，地方政府负责实施的传统运作方式。工程实施三年来，虽然取得了较好效果，但也存在不少问题：一是一些基层政府为了突出“政绩”，农民为了得到政府的粮食和补贴，虚报退耕面积时有发生；二是在实施和监督、监测方面，基本上没有农民的积极参与，何以保证适地适树？何以保证生态效益？三是由于我国目前法制不健全，政府调运大量的粮食用于退耕还林，但各级政府很容易把这些物资和资金挪用享之。也就是说，生态建设工程仅靠政府行为和政府操作其效果将大打折扣。
那么，如何才能克服单纯的政府推动的弊端，提高生态建设的效益，发展生态治理产业？有效方式之一就是要在政府行为推动的同时，运用市场机制来实施、运作生态建设工程。也就是说，国家可将公益性治理的运作机制转变为利益性治理，即通过政府政策的引导、扶持，吸引各市场经济主体投资开发生态治理项目，发展生态治理产业。从目前来看，市场经济主体参与生态建设的类型主要有个体承包型、个体购买型和企业化经营型。与政府行为推动相比，个体承包型虽然较好地解决了生态建设的权、责、利问题，但治理户还是不放心，存在怕变的心理，尤其是容易受到资金、技术和市场营销能力的限制，生态建设的持续性较差。据山西省社科院课题组调查，山西忻州地区户包治理面积占当年总治理面积的比例从20世纪80年代前期的90％左右下降到1993年的23％。20世纪90年代中期以来，户包治理几乎处于停顿状态，包而不治的情况比较突出。据调查，户包治理好的和比较好的不超过30％，包而不治的在70％以上。山西河曲县承包大户苗混瞒，当前由于受到劳动力、资金、科技等问题的制约，继续治理、开发的信心和能力不足，有意将承包的“四荒”地转让或寻求外来资金联营开发。
个体购买型与承包相比，虽有较长久的期限，大大增强了经营的预期，克服了多年来困扰生态建设的短期化行为，尤其是土地使用权的拍卖对农业领域之外的资金有着很强的吸引力，是治理开发水平实现跃升的希望所在。但随着开发深度和广度的不断拓展，购买治理户也受到资金和技术的限制，尤其是受市场风险的冲击，使生态恶化区域得不到真正治理和开发。20世纪90年代初期，山西“四荒”地使用权拍卖取得了良好的生态、经济和社会效益。但目前治理户受到了资金、技术和营销能力的限制，出现了“四荒”地购而不治、闲置、浪费或滥用的现象，严重制约了生态治理、开发的进程。据山西省社科院课题组的调查，在山西吕梁地区，拍卖到户的“四荒”地真正治理好的不到20％，其它地方也大体相同。
企业化经营具有活力强、市场化程度高和多种目标相统一的特性，是培育生态治理产业的有效方式。一是在国家生态产业政策的刚性约束下，企业作为理性的经济主体，为了获得预期收益，会竭尽全力组织好林草建设，管护好林草，生态建设效果好。二是一个上规模的企业可同时开发上万亩的荒山、沙漠，进行生态建设的规模大，持续时间长，可以使山区的林草产业、生态农业取得突破，有助于造就有潜力的生态治理产业。三是与个体承包、购买开发方式相比，企业化经营具有较多的开发资金、较强的技术和市场营销能力，而且比政府行为开发模式更为规范。同时，市场竞争还迫使企业加强生态技术的开发应用，向市场提供更具竞争力的绿色产品，即企业开展生态治理建设具有形成生态治理产业的竞争机制。四是通过多年的政府扶持和帮助，企业会在发展生态治理产业中逐步壮大起来，即使政府不再投入，生态建设也会进入良性循环，具有生态建设的持续性效果。五是国家生态建设资金采取与企业资金相结合的方式投入，可避免建设资金过于分散，达到增加就业机会、提高资金使用效率的目的。六是企业实行生产、加工、销售一体化经营，把分散的农户联结起来，纳入企业化管理的轨道，能够降低成本，提高经营管理水平，增加收益。
目前，山西有的企业主动把投资的重点放到开发“四荒”地上，积极兴办生态治理产业，取得了较好的治理效果。山西大同市严重的水土流失和植被减少，使下游河床逐年抬高，两岸土地盐渍化面积不断增加。对此，国家虽多方治理，但由于国家财力有限，治理效果不太显著。浩海公司这一靠煤炭起家的民营企业在完成了资本原始积累之后，选择了在沉睡千年的盐碱滩上投资进行治理、开发，实现自身的产业转型。1997年，经与朔州市、大同市有关县乡村协商，浩海公司创建了农林牧场，着手进行2万亩盐碱地开发。据一家权威评估机构的评估报告，这一块盐碱地，在浩海公司投入了900万元的情况下，其房屋建筑、机械设备、林木育苗及草籽和土地使用权等综合评估价值已达2081万元。一家民营企业在盐碱地治理上能够取得如此大的突破，固然有引进先进草木品种的原因，但另一个重要的最有借鉴价值的因素便是该场所特有的企业化、市场化的管理模式。目前，大同市为了有效解决开荒扩种、土壤沙化的问题，正在考虑加大引进民间资金，通过市场化的模式，由大企业牵头，走生态治理建设产业化的道路。
三、进一步吸引企业投资，提高发展生态治理产业发展水平需要解决的几个问题
近年来，随着大规模生态建设的实施，各项优惠政策的出台，各种经济主体积极投入到生态建设工程中来，尤其是各种所有制企业的广泛参与，使我国生态治理产业得到一定程度的发展。特色农业产业、防沙治沙产业、生态林业产业、生态旅游产业、林草畜牧产业的发展，对改善当地生态环境、增加农民收入发挥了重要作用。但总体来看，生态治理产业的发展水平还是十分低的，尤其是在生态环境脆弱的广大中西部地区，生态治理产业大都仍处于起步阶段，或者说还没有真正起步。基地建设规模小，产业加工水平落后，科技含量低，产品质量不高，生产低水平重复等问题还依然存在，产业发展的规模、质量和效益还远远达不到有效加快生态建设步伐和增加农民收入的目的。为进一步吸引企业投资，提高生态治理产业发展水平，当前急需解决以下几方面问题。
（一）相关职能部门协调一致，政策相互配套的问题
企业参与生态建设，发展生态治理产业，是一个涉及面较广的复杂工程，不仅需要林业、牧业、水利和农业等多个部门的协同努力，而且需要各项政策的相互配套才能顺利发展。而目前的状况是，与生态建设相关的各职能部门归属不同系统，各有各的任务，各管各的工作，只强调本部门利益，而不注重协调配合，这种多部门、多元化的管理，造成了企业项目运作步履艰难。政府相关部门不配合，刁难现象时有发生。有的参与治沙的民营企业家认为，政府部门形式主义的东西很多，办事效率低下，审批程序复杂，政策大都停留在口头上和白纸上，具体做起来真难，治沙的“门槛”太高。《山西环境报》记者反映，从大形势而言，民营企业的发展环境已越来越好，但具体到企业方面来看，一些职能部门相互不配合，刁难现象依旧难免，山西大同市浩海公司及其盐碱地开发项目在其运作中依然是磕磕碰碰。
为吸引企业投资生态建设，发展生态治理产业，各级政府先后出台了不少优惠政策。例如，出台了“谁开发、谁治理、谁受益”，允许继承土地使用权等一系列优惠政策，在造林方面沿用了“谁造谁有”的林木所有政策，均起到了一定的作用。但总体来看，相关的配套政策并不完善，还存在一些相互矛盾和不协调的问题，再加上实际情况比较复杂，给政策的落实带来一定困难。特别是企业的生态治理行为多以跨地区、跨行业、跨所有制的方式出现，而现行的土地使用政策、林业政策、农业政策在这方面几乎没有明确的规定。也就是说，在吸引企业从事生态治理产业的政策和措施上，还存在许多问题，需要从理论上、在实践中不断进行深入研究和探索。
为了克服生态治理中存在的多元领导、多元管理、各自为战、力量分散、难以协调的种种弊端，应在国家生态建设总体规划的基础上，划定全国资源开发和生态建设园区，并给予相应的特殊政策，在统一规划的指导下，联合开发资源和发展生态产业。具体来讲，一是在加大国家投资力度和规模的同时，农、林、牧等各产业部门的资金，扶贫、农业综合开发等资金捆在一起，统一使用。在政府资金投入和管理方面，应逐步建立以招标、投标为主要形式的投入机制，通过竞争，提高资金使用效率。二是根据产业的不同内容实行不同的还贷期限，对投资周期长的林果产业，还贷期限可以适当延长。在必要的情况下，还应实行低息和贴息，简化贷款手续，放宽贷款条件。三是对投资进行生态治理的企业，要尽可能免减税赋；对其开发出来的产品，从有收益之日开始，可采取较长时间的减免政策或降低税率。四是在稳定土地使用权的前提下，促进土地使用权的依法、自愿、有偿转让，让生态治理企业经营农民的退耕地；对无力进行治理的承包户和购买户，也要分别不同情况进行土地使用权流转，让企业转包退耕地或购买土地使用权，投资发展生态治理产业。五是政府要把鼓励企业投资生态建设的优惠政策落到实处，简化行政审批环节，提高办事效率。同时，政府还要提供技术、项目、产业政策、市场等方面的信息服务，尤其要通过新闻发布会的形式，利用媒体为生态治理推向市场、扩大招商引资力度牵线搭桥。
（二）林地产权不明晰、不完善的问题
无论是国外，还是国内，显著的生态建设成就与明确的土地产权不无关系。在这方面，我国已有一些尝试。例如，在确定土地所有权和使用权的基础上，“谁造林、谁经营、谁受益”的林权政策的出台，使一些原本光秃秃的荒山、荒地，经过承包、租赁、购买者若干年的努力，都披上了绿装。企业参与生态治理、开发也是如此。但随着治理、开发的深入，林地产权制度的不足也逐渐显露出来，严重影响企业发展速度，产业发展水平。
2001年“中华环保世纪行”记者团在《中国环境报》上报道，王明海原是鄂尔多斯羊绒集团的副总裁。1990年该集团用8万元买下库布其沙漠腹地恩格贝30万亩沙地使用权，由王明海负责建设。后来，该集团撤出沙地，他也退出集团，留在恩格贝搞治沙开发；该集团投入的500万元以国有资产划拨的形式也留在恩格贝，由王明海个人经营，国家与地方也给了其上千万的奖金支持，目前，这里已开发成一个颇具规模的经济实体。当前，产权不明晰已成为王明海继续治理的障碍。按他个人的说法，他既是个体户，又是处级生态站的负责人，那么这里的资产到底应该如何划分，仍没有一个明确的规定。还有，在一些新闻报道中得知，有的基层政府或农民也容易犯“红眼病”，当那些荒山的树木开始成材时，或是基层政府即推翻协议，在没有任何补偿措施的情况下强制收回山林，或是当地农民上山放牧，破坏治理成果。由于缺乏完善的林地产权制度，经营、投资公益事业的财产权得不到确认和保护，必然伤害企业参与国家公益事业的积极性。
完整的造林地（草地）产权制度，是指界定清晰、严格保护的产权，界定不清晰的产权、得不到保护的产权相当于没有产权。目前，造林地产权界定已经得到了很大的改善，但还需要以明确的契约化方式划清彼此的权利和责任，所有者不能随意改变契约，也就不能重新分配。尤其是由多方投资办起的生态治理企业，应采取股份制的形式，明确界定各自的权利和责任，激励企业经营者继续扩大投资规模，提高产业发展水平。在严格保护这一点上仍有很多工作要做。林地产权主要是农村土地产权、林权和草原使用权，我国的重要法律都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，这一权利的责任首先应保证农村土地不改变用途，不破坏生态环境。承包、租赁、拍卖给企业的是造林地（草地）的使用权，这一权利，除了规定承包、租赁、购买的使用权几十年不变以外，还必须使承包、租赁、购买企业所获取的这种长期的资源使用权得到严格的保护，避免他人的掠夺和侵蚀。同时，还必须使企业拥有长远又充分的林地资源转让权，并且这种转让是自愿的、得到充分补偿的，即使用者可以通过出售林木获得资金以解决支付问题，如果国家政策不允许出售，前提必须是对林木所有者进行充分的补偿，否则就是对林草所有权的侵犯。
（三）生态补偿政策的尽快出台和完善问题
2001年《中国环境报》报道：陕西榆林市定边县农民石光银，是个靠治沙出名的全国劳模。1984年以来，他联合家乡的100多户贫困农民，先后承包了10多万亩沙地，成立了治沙公司进行造林。现在沙地绿了，林子长大了，经测算，所栽林木的经济价值已超过千万元，他也成了远近闻名的“大款”。但他造的都是生态林，一棵也不能砍，等于捧着金饭碗讨饭吃。更烦恼的是经常有人毁林、盗林，他不得不为护林花很大的精力。目前，他想把林子交给国家，折些钱，还掉300多万元贷款，自己也可以开辟新的治沙战场，而目前对于沙区造林经营者转让治沙成果还没有具体的规定，当地政府也不知该如何处理这一问题。在企业承包造林的利益得不到兑现的状况下，又怎么能保护社会力量从事生态建设的积极性呢？所以，为了补偿生态公益经营者付出的投入，弥补工程建设经费的不足，应当尽快建立生态效益补偿制度。从目前来看，对治理开发效果好的企业，国家不仅要给予资金上的支持，而且还要使企业具有退出机制。即在企业若不愿继续经营，且治理成果在市场上实现不了有偿转让的情况下，政府应当在明确所有权、经营权和处置权的前提下，采取保护性的收购政策。
从理论上讲，生态价值是公共产品，应该由政府来提供；而商业价值是私人物品，应该由市场来调节。企业投资进行荒漠化治理所种植的林草，同时具有生态和商业价值，如何既保护森林所有者的产权又维护公众的利益就成为一个棘手的问题。1995年国家林业部门正式提出了实行“分类经营”的思路，即根据林地的特点和主导价值而划分为商品林和生态林。前者可以砍伐，由市场调节；后者不可以采伐（尽管允许对环境破坏较小的选择性的砍伐），损失费用由政府负担。那么，对生态林所有者失去砍伐权利如何进行补偿，是一个关键问题。对生态林补偿目前还没有全国统一的标准，广东省率先提出了每亩每年补助4元，这些钱足以支持生态林的管护，但所有者因不能砍伐生态林而承担的经济损失远不止于此。梁星权专家（2000）认为，补偿达到42元才能弥补经济损失，天则经济研究所的测算是36元。关于如何补偿问题，由于各地生态条件不一，标准也可能不同。应在不同地区成立生态林补偿服务中心，具体对生态治理成果进行评估。
也就是说，生态经济林草建设，只有计算其经济效益，并且纳入GDP计算体系，才能持久。过去年年造林不见林，主要原因之一就是缺乏经济观点，仅把植树造林当作公益事业，国家对生态林建设也多视其为一种只投入、不产出的“负担”，资金往往不到位，或所投入的与应有投入的相差太远。我们应从生态经济角度，计算每一片造林、保护每一片草地所带来的经济效益、生态效益、社会效益，并以货币的形式加以量化。在什么区位、什么环境下造什么林，对区域环境的贡献有多大，对综合国力的提高贡献有多大，一定要通过具体量化的经济效益来计算。在这种情况下，地方向国家要投资、治理企业和个人要补偿，才可谓要的有理，补偿也才有依据，生态建设才能与国民经济计划的制定与实施相配套、相衔接、相协调，才能持之以恒。否则，生态环境建设长期没有价值量化标准，其效益也没有评价标准，其经济意义则必被忽视。长此下去，必然殃及造林、植草等生态建设的持续性。
四、促进生态治理产业发展，增强生态建设持续性的对策措施
一是因地制宜做好生态治理开发规划。我国生态恶化地区横跨东北、华北、西北地区，各地降水、温度、土壤、植被等条件差异很大，各地的区位条件和发展水平不同，因此，生态治理不可能采取一个模式。如何根据各地不同的条件，因地制宜做好生态治理规划，是增强生态建设持续性的关键措施。例如，在哪些区域实施“生态移民”工程，给这些地区休养生息、自然恢复植被的机会，哪些地区可以采取飞播形式进行植被恢复，哪些地段可以实施生态治理产业工程，都应该做出详细规划。在做规划时必须要考虑该地区的水资源情况，注意水循环系统的修复问题。尤其在规划林草产业区域时，要区别对待那些经常有地表水和地下水汇集的区域与其它降水少、干燥度高的地区，研究植被建设规模与水资源承载力的关系，使林草产业真正得到发展。还有，在做规划时，要注意重点区域与面上治理相结合。我国生态环境恶化地区面积很大，在现有的国力、地情状况下，很难做到生态治理在整个面上全面铺开，一定要突出重点，将有限的资金、人力用在“刀刃”上，依生态环境恶化的程度与重要性的高低在点上依次铺开。与此同时，在面上也要推进生态环境的改善工作，积极遏止生态系统向恶化方向演化，努力恢复或重造一个健康的生态系统。
二是加强法规建设，保护和规范治理开发行为。企业在治理、开发中要严格执行《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》等法律，以及与生态环境保护有关的法规、规章制度。政府要依法打击各种破坏资源和环境的违法行为，坚决制止破坏生态环境的开发行为。同时，法规要补充允许发展生态农业、生态林业、生态牧业等生态治理产业，禁止发展对生态环境带来压力和负面影响产业的条款。对一些以治理为名，行过度开发利用之实，使治理流于形式的行为；对一些企业和个人用治理的名义获得土地使用权，或者取得国家投资，其主要目的是取得开发实惠，而不顾生态环境的行为要进行严格限制。对搞开发破坏生态的企业，要采取支付罚款、负责恢复或缴纳生态补偿金的处罚，情节严重者要负法律责任。对当前有些企业的权益无法得到切实保障的问题，除了教育公众、提高认识以外，更重要办法是依法管理。要用法律形式规范土地使用权的出让方式，包括企业承包、租赁或购买等开发利用方式；明确土地使用范围、年限；进一步明确扶持企业开发的优惠政策；规范土地资源所有者和开发者双方的权利以及违约责任的承担问题。同时，还要加强法律宣传，将提高农民的生态意识与农民增收结合起来，使农民真正感受到生态建设不仅可以有效地改善当地的生态环境，也能实实在在地提高自己的收入水平，从长远角度使农民从生态建设中得到实惠，从而增强生态建设的持续性。
三是加强科技攻关，为企业提供科技支撑。在市场经济条件下，企业是科技开发的主体，但生态治理企业兼有社会公益的属性，它在发展前期需要社会为其提供科技支撑。当前，国家要加大生态环境建设的科技投入，加大对生态环境的科学研究，开展重大问题的科技攻关，例如，不同区域类型生态系统的调查评价，不同区域类型的生物措施、农牧措施的研究开发，综合治理效益的监测与评价，太阳能、风能利用技术的开发等。同时，应增加对工程措施前期工作的投入，充分论证其科学性和合理性。尽量避免因林草品种选择不合理导致生态环境建设的反复。还要加强先进、适用技术的研究开发，例如生态工程技术、水利工程技术、良种选育技术、生物农业技术等，只有采用这些技术，才能最大程度地保障生态环境建设工程的安全性和产出效益，保障每一项生态建设工程的质量和成效。
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