强化流转税宏观调控功能初探，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,功能论文,流转税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、流转税宏观调控现状及存在的问题
我国现行的流转税主要由增值税、消费税、营业税和关税等税种构成。其中，增值税承担着“普遍调节”的任务；消费税承担着“特殊调节”的任务；营业税则既要承担普遍调节的任务，也要完成特殊调节的使命，而且还是地方政府的主要财政收入来源；关税主要肩负着调节进出口和保护国内工农业的使命。实践表明，我国1994年税制改革中形成的现行流转税制及其相应的立法，在保障财政收入、调节经济发展和维护社会公平等方面都发挥了积极作用。但由于改革尚未完全到位，立法也不尽完善，而且制度设计过于考虑政府组织财政收入的需要，因而流转税的宏观调控功能不能得以充分有效地发挥。随着社会经济的发展，流转税宏观调控中存在的问题日益凸显，具体表现在以下几个方面。
1.增值税的宏观调控作用有限
我国从1994年1月1日起，对在境内销售货物、提供加工与修理修配劳务、进口货物的单位和个人，全面征收增值税。现行增值税虽然有利于保障国家财政收入和解决生产资料的重复征税问题，但并没有从根本上解决重复征税问题，也未能全面体现“中性税收”的优点和“普遍调控”的要求，因而从宏观调控的角度讲，尚存在诸多不足。
(1)现行增值税属于“生产型”增值税，对纳税人购进固定资产所支付的税金不予抵扣，在很大程度上抑制了企业进行技术改造和设备更新的积极性，不利于企业创新能力的提高和科技成果的转化，从而不利于推动科技创新和技术进步，也不利于产业结构的优化[1]。
(2)增值税的征税范围未能涵盖所有的产业，这既不符合“普遍征收”的立法初衷，也不利于实现税负公平和彻底消除重复征税的目标，因而不利于发挥增值税对其他非税产业的调节作用。
(3)现行增值税根据生产经营规模的大小和会计核算制度的健全与否，将纳税人区分为一般纳税人和小规模纳税人，对一般纳税人实行“购进扣税法”，准予抵扣进项税额，而对小规模纳税人实行“简易办法”，按销售全额征税，不允许抵扣进项税额。这既有悖于“税收公平”原则，也不利于鼓励私人投资和中小企业的发展。
(4)现行增值税对高新科技产业和传统产业、“朝阳产业”和“夕阳产业”不加区分，不利于贯彻国家产业政策，在调节经济结构、产品结构方面功效不大。
(5)增值税较多地偏重财政收入功能，成了我国的第一大税种，这不仅损害了其“中性税收”的美好形象，也制约了其调控功能的发挥。
2.消费税的宏观调控功能未能得到充分发挥1994年税制改革时，为了配合增值税的开征，我国实行了有选择的消费税。当年，我国在确定应税消费品的范围时主要基于两点考虑：一是平衡财政收入，即确保因废除产品税而改征增值税使部分产品的税负下降而不至于减少财政收入；二是调节产业结构和消费结构，即对一些消费品的生产和消费进行特殊的调节。为此，我国选择了五大类消费品征收消费税，即过度消费对人体健康、社会秩序和生态环境造成危害的消费品、奢侈品、非生活必需品、高能耗的高档消费品(包括不可再生和替代的消费品)和具有一定财政意义的消费品。国家开征消费税的主要目的是贯彻产业政策和消费政策，正确引导消费方向和抑制超前消费，调节收入差距，缓解收入分配不公的矛盾，确保财政收入的稳定增长。但是，从现行消费税制的具体内容来看，消费税的制度设计过多地考虑了平衡财政收入的需要，使消费税的特殊调节功能大大弱化，而且十余年的征收实践也表明，消费税在贯彻产业政策、调节消费结构和收入差距方面是低效甚至无效的。造成这种结果的主要原因在于：
(1)征税范围与税目的设置不合理，限制了消费税调节功能的发挥。事实上，各国消费税的征税范围都是有选择的，应税消费品约在15-30种，主要包括营养品、高档娱乐、奢侈品及某些特殊的生产资料。而我国现行消费税只有11个税目，征税范围过窄，并且将普通的生活和生产资料也纳入征税范围，而将真正的奢侈消费、高档消费却排除在征税范围之外。这在很大程度上限制了消费税调节功能的发挥，而且有悖于消费税的立法精神，也容易产生逆向调节[2]。
(2)税率的档次和税负的差别设计不合理，致使消费税的特殊调节功能难以有效发挥。在国外，消费税的主要功能是调节经济而非组织财政收入，而调节经济主要又是通过设计高低不同的税率来实现的，因此，消费税的税率档次一般都比较多，而且差距大。客观地说，我国消费税税率的档次和税负的差距也比较大，但是却不尽合理。如将护肤护发品、汽车轮胎、摩托车、贵重首饰及珠宝玉石的税率都规定为10％就非常不合理，因为护肤护发品属于生活必需品，汽车轮胎属于一般生产资料，而贵重首饰及珠宝玉石则属于奢侈品。又如，贵重首饰及珠宝玉石与化妆品相比，基本上属于同一性质，但前者适用的税率为10％，而后者的税率却高达30％[3]；另外，汽油、鞭炮烟火等税率也偏低。这种不合理的税负分配，使消费税限制生产与消费、调节收入差距的作用大大弱化[4]。
(3)消费税实行价内税，并选择在生产环节征收，从而使消费者误认为税金是由生产者承担的，因而起不到抑制消费需求、调节消费结构和引导消费方向的作用。同时，由于消费税的负担最终转嫁给了消费者，因而对生产者的选择也没有多大的影响，这又使消费税在调节产业结构、产品结构方面的作用变得非常微弱。
3.营业税的调控偏离了正常轨迹
我国现行营业税是对在境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人按营业额征收的一种税。营业税和营业税法在组织财政收入、调节第三产业方面发挥了积极作用，但从宏观调控的角度来看，还存在以下不足。
(1)营业税的征税范围与增值税存在交叉重合，即所谓“混合销售”的问题，这不仅给征管工作增加了难度，也不利于公平竞争，而且影响了营业税调控功能的发挥。
(2)营业税的税率设计不合理，弱化了营业税的宏观调控功能。如营业税将转让无形资产、销售不动产和服务业取得的收入等量齐观，三个税目所适用的税率都定为5％，而在“转让无形资产”这一税目中，又将转让专利权、商标权、著作权、非专利技术等具有创造性的智力成果取得的收入，同转让土地使用权这种不具有创造性、非智力的“自然物”取得的收入相提并论。这既不公平，也不利于引导投资方向和调节产业结构，更不利于鼓励科技发明和技术创新。
4.关税的宏观调控功能不够强
关税不仅是各国调节进出口、保护国内幼稚产业和民族工农业、促进国际收支平衡的主要手段，也是维护国家权益、进行政治斗争和筹集财政资金的重要工具，因而也是国家调节经济总量和经济结构、维系经济稳定和促进经济发展的有效手段。建国以来，我国的关税制度在保障财政收入、保护民族工农业的发展等方面也发挥了重要的作用。但在WTO环境下，关税的主要功能应该是通过调节进出口、保护国内幼稚产业和民族工农业、促进国际收支平衡，来调节经济总量与经济结构，促进经济发展，而我国现行的关税制度在这些方面还略显不足。
(1)关税的税率结构不尽合理，降低了关税保护国内幼稚产业的力度。根据德国历史学派李斯特的理论，关税在促进幼稚产业发展方面具有重要作用。这种理论也被WTO所接受，因而在WTO框架内，成员国可以合理利用关税制度保护与促进本国的幼稚产业。但是，我国现行关税税率的结构尚不利于促进幼稚产业竞争力的提高。
(2)关税的减免税不规范，导致关税的名义税率与实际税率存在较大差距，从而削弱了关税的调控功能。一直以来，我国关税的名义税率都比较高，但由于实行各种减免税措施，实际关税税率并不高。据有关人士测算，我国从1986年到1996年间，关税的实际征收率最高为10.1％，最低为3％[9]。另据海关有关统计资料显示，1995年我国享受各种减免关税政策的进口商品占进口总额的40％[11]。这种大范围的关税减免，不仅有悖于税收公平原则，也在很大程度上弱化了关税的调控作用。
(3)原产地规则不健全，关税的保护作用弱化。有关进口商品原产地的确定，不仅关系到进口商品适用关税税率的高低，进而影响国家的关税收入，也左右着关税保护作用的充分发挥。为了统一规范原产地的确定标准，WTO制定了《原产地规则协定》。对照该协定，我国现行关税中的原产地规则还很不健全：一是实质性改变标准还很不完善；二是尚缺乏税则归类改变标准的适用条件和从价百分比标准的计算方法；三是有关争议的解决程序也不规范；四是欠缺原产地预先评定机制。
二、强化流转税宏观调控功能的基本思路 针对现行流转税制存在的上述问题，笔者认为，强化流转税的宏观调控功能应从改革和完善流转税制入手。
1.进一步完善增值税制度
完善增值税制度必须坚持“税收中性”和“税收调控”相结合的原则，坚持“收入功能”和“调控功能”并重的理念。具体的思路是：
首先，果断地进行增值税转型。近年来，社会各界对于我国应该尽快进行增值税转型的问题已经达成共识，但关于如何转型的问题可谓是争论不休。如有的学者基于财政承受能力的考虑，主张将生产型增值税转为收入型增值税[5]；有的学者则基于激励投资和技术上的可行性的考虑，主张将生产型增值税直接转为消费型增值税[6]；有的学者主张增值税的转型应该分两步走：第一步是将生产型增值税转为收入型增值税，以缓解财政的压力，待条件成熟时再走第二步，即将收入型增值税转为消费型增值税[7]；还有学者主张增值税的转型可采取分类实施的办法，即对传统产业先暂时实行收入型增值税，对高科技产业可考虑直接实行消费型增值税[8]。笔者认为，从当前的国内、国际情势及制度设计与执行的成本来看，我国的增值税转型宜一步到位，即直接从“生产型”转为“消费型”。理由是：(1)收入型增值税无法直接采用发票抵扣税款，而且固定资产的折旧也非常复杂，因而在技术上缺乏可操作性，而消费型增值税既能够从根本上消除重复征税的现象，操作也较为容易，况且我国现行增值税法已经有一些类似于消费型增值税的规定[9]；(2)增值税转型所造成的财政减收只是暂时的，而且这种减收在短期内对财政造成的压力不会太大；(3)当今世界大多数实行增值税的国家都采取消费型增值税，因而我国选择消费型增值税更有利于国内企业参与国际竞争。
其次，扩大增值税的征税范围。当务之急是将重复征税比较严重的、属于现行营业税征税范围的建筑安装业和交通运输业纳入增值税的征税范围，以消除重复征税和税负不均的现象，突出增值税“中性税收”的优点和“普遍调节”的特征；再是取消增值税与营业税中“混合销售”的规定，以减少国税机关和地税机关之间、纳税人和征管机关之间的矛盾。
复次，完善增值税的计征方法。可以考虑取消一般纳税人和小规模纳税人的划分，实行统一的“购进扣税法”，以充分体现“税收公平”和“国民待遇”原则，鼓励个人投资，促进中小企业的发展。
最后，建立以“鼓励科技创新、注重环境保护和提高国际竞争力”为价值取向的增值税优惠政策，以激励企业增加科技投入和进行“绿色生产”的热情，进一步提高我国的创新能力和出口产品在国际市场上的竞争力。
2.进一步健全消费税制度
完善消费税制度，必须坚持“调控优先，兼顾收入”的原则，以强化消费税在贯彻产业政策、调节消费结构和促进经济的可持续发展方面的特殊功能。具体的思路是：
首先，调整消费税的征税范围，彰显消费税的调控功能。借鉴国际经验，可以进行以下调整：一是将啤酒、黄酒、护肤护发品等日常生活必需品和酒精、汽车轮胎等生产资料从消费税的征税范围中剔除出去；二是将保健品、营养品、高档家用电器、古董、古玩、别墅等奢侈品或高档消费品和高尔夫球、保龄球、卡拉OK、游艇、桑拿、出国旅游等高档消费行为纳入消费税的征税范围，并实行高税率，以实现消费税引导消费、调节收入差距的目的；三是将电池、一次性餐具、塑料袋等容易对环境造成污染的消费品纳入征税范围，倡导“绿色生产”和“绿色消费”，以实现减少环境污染和改善环境状况的目的；四是将木制家具、实木地板等纳入征税范围，促进节约使用森林资源；五是对汽油、柴油等不可再生的能源类消费品单独开征燃油税，进行特别调节，以抑制人们对能源类消费品的过度消费，从而缓解能源供求矛盾。
其次，适当调整消费税的税率，强化消费税的调控功能。总的原则是非奢侈消费品的税率应该适当降低，奢侈消费品、高档消费品、具有负外部性的消费品、需要限制生产与消费的资源类消费品的税率应该适当提高。当前最应当提高税率的当属高档烟、高档酒、汽油和柴油，其次是贵重首饰及珠宝玉石，如果古董、古玩等纳入征税范围，也应该实行高税率；而应该降低税率的则是护肤护发品。
复次，变“价内税”为“价外税”，提高消费税的透明度，加大消费税对消费行为的调节力度[2]。在国外，消费税一般采取价外税的方式，并在一些特殊消费品(如烟、酒等)的外包装上标明所含消费税税金，以便消费者能够直接感受到消费税的负担压力，从而减少相应的消费行为[10]。
3.完善营业税制度
完善营业税制度，必须坚持“收入功能”和“调节功能”并举的原则，在设计调节功能时则必须坚持“普遍调节”和“特殊调节”相结合的原则。具体来说，主要包括以下几个方面：
(1)配合增值税的改革，调整营业税的征税范围，以切实解决营业税与增值税征税范围交叉重合所引致的诸多问题，突出营业税“普遍调节”的特点。
(2)调整营业税的税目与税率，强化营业税对部分行业的“特殊调节”功能。一是将税目“金融保险业”中的融资租赁、“文化体育业”中的经纪与代理等纳入“服务业”中；二是将现行“转让无形资产”税目中的“转让土地使用权”独立出来；三是适当提高销售不动产和转让土地使用权的营业税税率，加大对土地资源的保护和房地产市场的调节力度；四是适当降低转让专利权和非专利技术的营业税税率，以提高全社会的风险投资和科技开发的积极性；五是适当提高垄断性服务行业和产生废弃物(特别是污染物)较多的服务性行业的营业税税率。
(3)调整营业税的减免税措施，突出营业税对科技、资源、环保等的激励作用。
4.进一步完善关税制度
我国应当在按照WTO规则要求，在进一步降低关税税率水平的同时调整关税政策，完善关税法律制度，以充分发挥关税的保护作用和调控功能。具体来说，应从以下几个方面入手：
(1)优化关税的税率结构，强化关税的保护作用。根据关税有效保护的要求，合理的进口关税税率结构应该是按照原材料、半成品、制成品逐步从低到高的梯级结构[9]。从发达国家的经验来看，设计关税税率还应该考虑到国内产业发展的需要，并充分利用WTO规则中关于允许保护国内幼稚产业的例外条款和有关保护农产品贸易的“绿箱政策”和“黄箱政策”。
(2)调整关税的减免税政策，强化关税的调控功能。一般来说，各国的关税减免税政策大都以国家的产业政策为导向，以凸显关税的调控功能为主旨，以促进科技进步和保护国内工农业的良性发展为目标[11]。我国也不例外，但与发达国家相比，我国现行的关税减免项目的设置还不尽合理，需要进一步调整。一是取消那些既不符合国家产业政策、又有悖于WTO规则中的国民待遇原则的关税减免项目，使关税的名义税率与关税的实际税率趋于一致；二是最大限度地利用WTO规则中关于允许保护国内幼稚产业的例外条款和有关保护农产品贸易的“绿箱政策”和“黄箱政策”，增设一些新的减免税项目，促进我国幼稚产业和农业的健康发展。
(3)健全关税的原产地规则，加大关税对国内经济的保护力度。由于各国的进口关税大都实行差别税率，即对产自不同国家或者地区的进口货物适用不同的关税税率，因而关于进口商品原产地的确定就变得非常重要。WTO成员国大都根据WTO《原产地规则协定》所确立的标准建立了自己的一套原产地规则。我国现行关税制度虽然也有关于原产地的规定，且基本采用了“全部产地生产标准”、“实质性加工标准”两种国际上通用的原产地标准，但我国的“实质性加工标准”还很不完善，导致操作成本较高，保护作用弱化。因此，我国应以WTO《原产地规则协定》为参照标准，进一步完善原产地规则，建立健全原产地预先评定机制和原产地争议解决机制[12]。
(4)健全并积极运用反倾销税和反补贴税等特殊关税措施在内的弹性关税制度，以维护国家的合法权益和经济安全，有效保护国内经济的发展。
标签：宏观调控论文; 消费税论文; 关税论文; 奢侈品进口关税论文; 国内宏观论文; 营业税发票论文; 增值税的会计核算论文; 增值税税率论文; 营业税纳税人论文; 宏观经济论文; 增值税改革论文; 宏观调控手段论文; 财政制度论文; 经济论文; 财政学论文; 海关论文; 调控论文;