引入资产建设要素，破解农保工作困局——呼图壁县的经验与启示，本文主要内容关键词为：呼图壁县论文,困局论文,要素论文,启示论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
探索建立农民养老个人账户基金储备积累制度，是中国政府的一项创举(注：鲁思来等 ：《中国农村老年保障：从土改中的保障到全球化的养老基金》，[北京]《经济社会比 较》2004年第4期。)。经过十多年的试点探索，我国农村社会养老保险(下文简称“农 保”)工作已初见成效。截止到2003年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1870个 县(市、区、旗)不同程度地开展了农保工作，5428万农民参保，积累保险基金259.4亿 元，约198万参保农民领取养老金，当年支付保险金15亿元(注：刘从龙：《探索建立农 民养老个人账户基金储备积累制度》，2005年清华大学国际论坛上的发言。)。更为重 要的是，试点工作在农村成功地引入了组织化的个人储蓄型老年保障的观念。
但也应看到，自1998年以来，我国的农保工作基本处于停滞或倒退状态。突出表现有 三：一是参保人数骤减。据统计，全国农保的参保人数由1998年的8025万下降到2003年 的5428万，降幅超过三成，年均减少430余万。二是基金流失严重。有调查显示，全国 目前仅已确认未清偿的农保基金债权一项就高达5.32亿元。三是基金保值增值困难。按 照现行制度设计，农保基金只能存银行和购买国债。随着银行利率和国债收益率持续走 低，现在已是负利率，基金保值增值困难(注：卢海元：《中国农村社会养老保险的基 本情况与发展设想》，内部稿2004。)。
在此大背景下，新疆呼图壁县的农保工作逆势而动，以保险证质押借款项目为突破口 ，探索出了一条行之有效的破解地方农保工作困局的新路子，成为西部地区乃至全国农 保战线一枝绚丽的奇葩。据统计，1998年至2004年七年间，呼图壁县农保基金运营收益 达759.41万元，年平均利息收入突破百万元。实地调查也表明，保险证质押借款项目在 提升投保农民抵御风险能力，增强农保政策吸引力等方面成效斐然，深受当地广大农民 群众和农村基层干部的好评。
本文欲追寻的问题是：保险证质押借款是一种什么性质的项目?它发挥了哪些潜在功效 ?为什么会产生这些功效?它对稳步推进我国的农保工作有怎样的启示?
基于上述主题，本文尝试从资产建设(Asset Building)的视角，对新疆呼图壁县保险 证质押借款项目的功效及其发生机制进行探讨，试图全面准确理解这一新生事物的真实 意涵，并希望这一工作有助于推进我国农保工作乃至整个农村社会保障制度建设的进程 。
所谓资产建设，是指政府有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地 直接增加其收入与消费。资产的福利效应有理论和实证研究的支持。人们有了资产，可 以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升 以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。在此框架下，资产的定义是广泛的，不 仅指金融财富，也包括人力资本、社会资本、社会参与及影响、文化资本以及自然资源 等(注：Sherraden,Michael W.(1991)Assets and the Poor:A New American Welfare Policy.New York,NY:M.E.Sharpe.)。本文指涉的资产是指建设金融财富。
为此，本文共分四个部分。首先，本文对呼图壁县的保险证质押借款项目进行简短描 述，以便建立分析的基础。其次，具体分析保险证质押借款项目运行七年来所发挥的功 效。第三部分结合资产为本的社会政策理念，从机理上探讨保险证质押借款项目的功效 形成。最后是本研究结果的启示和具体的政策建议。
一、保险证质押借款项目的基本概况
保险证质押借款是指已参加农村社会养老保险制度的农民，经经办机构允许，其可直 接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》(下文简称“保险证”)作为 抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产 ，子女教育、基本医疗等生产生活中急需解决的重大事项。
呼图壁县以保险证质押借款项目的动因，主要源于农保资金保值增值的巨大压力。一 方面，银行利率自1996年以后一再下调，该县农保资金仅有的保值增值渠道失去功效。 另一方面，截止到1997年底，呼图壁县已有10089人投保，参保资金高达1478.7万元。 如此巨额的资金沉淀在银行，如不采取必要的措施，后果不堪设想。基于对广大农民群 众高度负责的精神，从1998年初起，呼图壁县农保办在全面暂停吸收农民投保的同时， 开始探索用保险证质押借款的方式来确保已有资金保值增值的新途径。
大体上说，呼图壁县开展保险证质押借款工作可分成两个阶段。第一阶段从1998年初 至2001年底，为小范围试点阶段。1998年春，为帮助农民搞好春耕生产和配合县政府调 整产业结构，呼图壁县农保办在县所辖的五工台、大丰两镇选择了几个条件比较好的行 政村进行试点，借款事项仅限于农户购买生产资料和发展奶牛业。第二阶段从2002年初 至今，为全县大面积推广时期。在经历了长达四年之久的试点工作后，2001年底，呼图 壁县农保办正式与银行签订了委托贷款协议，使此项工作置于金融机构的监管之下。20 02年初，呼图壁县委县政府又以文件的形式肯定了用保险证质压贷款的作法。自此，保 险证质押借款项目进入了全面发展时期。质押借款的范围也由原来的农户生产性借款， 扩展到生活性借款，如医疗、教育等，个别行政村甚至用于购置变压器等社区发展项目 。
1.具体借款对象。凡已参加县农村社会养老保险制度的成员(简称“被保险人”)，在 缴费期间均有资格享受保险证质押借款待遇。2.借款事项。被保险人因生产或其它特殊 原因(如子女教育，家庭成员病残等)急需资金暂时解困的，均可质押借款。3.借款手续 。被保险人首先持本人或借他人(包括家庭其他成员)的保险证到县农保办接受面询，条 件符合后与县农保办签订质押借款协议，并留置保险证。然后，被保险人前往县农保办 指定的金融机构办理放款事宜。如果所需资料齐全，半个工作日即可完成所有借款手续 。4.借款金额。1998年，质押借款按保险证面值的50%给予办理。此后，借款比例逐年 提高。2004年，借款比例已提高到保险证面值的90%。经办机构的负责人表示，今后视 情况还将逐年提高保险证质押借款的借款比例，如提高到与保险证面值相等或甚至高于 保险证的面值。从绝对数额看，质押借款金额通常在1000-10000元之间。5.借款期限与 计息。质押借款期限一般为6个月至3年不等，最长不超过3年。利率与银行同期基准利 率相同，根据借款期限的不等，利率有月息7.665‰、8.085‰、7.5375‰、6.975‰、6 .3‰。凡借款期限在一年以上的，必须当年结清利息。逾期还款同样按银行罚息的标准 罚息。罚息月利率一般为9‰。6.放款还款规定。按照与银行的委托放款协议，农保办 按利息收入的1.5%每年年底前向委托的银行一次性付清手续费。按照与借款农民签订的 借款协议，当遇到借款农民无法归还借款的情况，银行可以用被质押的保险证余款核销 顶账。
二、保险证质押借款项目的潜在功效
1.参保农民受益面广，资金使用率高。据不完全统计显示，从1998年项目启动至2004 年底，用保险证质押借款的约为1252户3756人，借款人占全县参保人数的42.39%。累计 借款金额为603.3万元，占农民参保资金总量的47.89%。也就是说，在全县参保人员中 ，超过四成的人参与了保险证质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半。
2.基金保值增值效果好，且安全可靠。如表1所示，1998年至2004年七年间，呼图壁县 农保基金运营收益达759.41万元，年平均利息收入突破百万元。据调查了解，在此期间 ，以保险证质押借款的农民的还款比例一直保持在99%以上。多年来，全县未出现一户 质押的保险证被银行核销顶账的事情。
3.项目综合效应明显，政策吸引力增强。保险证质押借款不仅提高了农保基金抵御风 险的能力，同时也缓解了参保农户生产生活中面临的诸多燃眉之急，如春耕生产缺乏资 金，子女无钱上学，家庭成员无钱看病等，从而极大地激发了他们未来参保的积极性( 参见表1)。一些已参保的农民表示：如果这项制度能持续下去，他们将会更加积极参保 。而当时未能参保的许多农民则经常向县农保办工作人员打听：农保工作什么时候能重 新启动，他们迫切希望为制度所覆盖。
表1 被保险人证质押借款的使用情况
借款用途借款户数质押保险证件数
1.生产性借款
购买牛羊 711
2133
春耕生产 481
1443
村修变压器 13 26
小本生意进货
11 33
购置运输工具8 24
2.生活性借款
缴交学费
10 30
建房8 24
看病7 21
3.其它 3 9
总计 1252
3756
注：本表由呼图壁县农保办提供。
表2 呼图壁县农保资金1997-2004年收益情况
年
本金 利息 收益率
份 (万元)(万元) (%)
1997 874.90
105.4012.40
19981287.90
167.9013.00
19991455.20
110.60 7.60
20001565.80
103.90 6.63
20011669.7089.86 5.33
20021759.56
141.20 8.02
20031900.80
116.80 6.14
20042017.56
146.00 7.24
注：本表根据呼图壁县农保办提供的资料整理而成。
调查也表明，保险证质押借款项目也深受农村基层干部的欢迎。他们反映，这一项目 既促进了农民增收，贫困缓解，干群关系也更加和谐了。
三、保险证质押借款项目的运行机理
呼图壁县的经验表明，保险证质押借款项目之所以能有效破解当前农保工作的困局， 展现出旺盛的生命力，一个很重要的方面是其导入了资产建设的要素。进而言之，保险 证质押借款项目的成功在于，它突破了现行农保制度的设计局限，利用农民现有所积累 的金融财富去改善他们长远生计。具体而言，主要表现在以下三个方面：
1.保险证质押借款项目突破了现行农保制度“再分配与消费取向”的定位，赋予了其 “生产与投资”的功能。依照现行制度设计，农村社会养老保险制度是农民代际之间或 生命周期“收入的再分配”，个人账户是农民年老后的一项“补充收入”。也就是说， 农村社会养老保险制度的定性定位是以增加老年农民收入或曰提高他们年老后的消费水 平为基本目标的。在这种思路的主导下，实现政策目标的手段也以此为基点，主要聚焦 在确保老年农民基本生活保障上。应当说，农保制度这种单一功能的设计，在缓解老年 农民贫困，提高他们晚年生活质量等方面发挥了积极作用，但其存在缺陷也很明显。
首先，从人的生命周期看，农保制度虽然解决了农民年老之后的养老需要，但对其年 老之前一个长时段的家庭生计的维持与改善未作相应的安排。大量的实证研究显示，在 当前农村经济社会环境下，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要。事实上，在 农民的家庭预算中，发展生产，子女教育，疾病治疗等项目支出均位列在养老保险之前 (注：崔红志：《完善农村社会保障制度的思路与对策》，载于陈佳贵等主编的《社会 保障绿皮书：中国社会保障发展报告(2001-2004)》[北京]中国社会科学出版社2005年 版，第2卷。)。在此情况下，如果农保政策没有一个整合的设计，要说服收入不高的农 民超越现实而谋划长远，难度是相当大的。
其次，从农民的生活逻辑看，农保制度虽然一定程度上平滑了农民阶段性消费行为， 但对农民渴望的生产和投资功能却没有支持。“农民的钱，万万年”，是多数中国农民 生活逻辑的真实写照。这昭示我们：第一、农民手中的钱来之不易，他们希望把每一分 钱尽可能发挥出最大的效用，并使之成为自己终身受用的资产。第二、在政府的引导和 帮助下，农民把手中有限的资金投资于未来的养老保障，需要有极大的勇气、顽强的意 志和精心的安排。第三、政府如能把农民点滴积攒起来的养老金作为资产来建设，将会 大大扩展农保制度的生存空间，也会深受农民群众的欢迎。
保险证质押借款项目的创意在于，它勇于突破制度的规限，把农民个人账户单一的养 老功能转变为具有综合功能的发展账户。在确保实现养老功能的同时，鼓励农民把个人 账户上的资金投资于他们当前急需的教育、医疗和其他创收活动。这种功能多元化举措 ，大大激发了农民参保的积极性。
2.保险证质押借款项目明晰了农民对个人账户的产权，强化了他们对账户资产的控制 权和选择权。个人账户属于农民个人所有，是农保制度的一个鲜明特征。进而言之，参 保农民对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权，如自主转移，选择 投资策略和内容等。然而实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个 别特殊情况(如死亡等)外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质 的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的账户资金只是“名义”上的拥有 ，类似一种“虚拟资产”。
个人账户资产的虚置，与目前采取的完全积累型的制度模式相结合，使问题更趋复杂 。有研究表明，现行的完全积累型的制度模式，其最大的收益群体是年轻人。而年轻人 的收益时间是几十年以后(注：杨燕绥等：《建立农村养老保障的战略意义》，[北京] 《战略与管理》2004年第2期。)。也就是说，在一个相对较长的时期内，农民个人账户 上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也大 大挫伤了农民参保的积极性，弱化了农保政策的吸引力。事实上，目前我国农保制度只 覆盖了一成左右的农村劳动力就很能说明问题。
保险证质押借款项目的贡献在于，它把原本属于农民的权利重新还给了农民。农民仅 凭自己的保险证，就可以不受时空限制地支取个人账户中的绝大部分资金，用于解决他 们生产和生活中急需的重大项目，真正体现了个人账户属于农民个人所有的精神实质。 在此过程中，农民的主人翁意识、参与意识和理财观念也得以形成。
3.保险证质押借款项目在拓宽农保资金保值增值渠道的同时，也创建了一个积累家庭 资产和本地财富的新循环。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债。实 际上，限于人才和资金因素，县级农保经办机构的选择只有一个，那就是存银行。而把 农保资金存入银行，需要面对两个方面的难题：一是银行本身存在的风险。如今的银行 机构已经不是人们传统观念上银行。大量的证据显示，银行不但不能确保存入资金万无 一失，与此相反，它可能是资金风险的主要来源。据调查，新疆全疆共收缴农保资金60 00余万，其中与银行发生争执并对簿公堂的近2000万，目前已追回的资金不到三分之二 。二是银行资金运作衍生的问题。相对于城镇和更大的行政区域，县级农村社区对银行 资金的大宗需求以及相应承担的风险能力都是极为有限的。基于市场原则，银行通常把 存入的农保资金投放到其它区域和城镇社区。其结果是：最缺乏资金的农村社区，其有 限的资金反而因为银行体系被抽离。
保险证质押借款项目的生命力在于，它把取之农民的资金重新借贷给农民，让他们直 接参与资金的管理与运营。这不仅拓宽了农保基金保值增值渠道，在此过程中也增进了 农民个人、家庭和社区的福利。更为重要的是，农保资金在社区内部运行，避免了农保 资金通过金融体系流出社区。
四、研究启示与政策建议
1.基本结论
呼图壁县保险证质押借款项目实施至今，发挥了多重政策效应：参保农民受益面广， 资金使用率高；基金保值增值效果好，且安全可靠；项目综合效应明显，政策吸引力增 强。
这一项目的成功，主要得益于在现行农保制度中引入资产建设的要素，利用农民现有 所积累的金融财富去改善他们长远生计。具体而言，主要包括：项目突破了现行农保制 度“再分配与消费取向”的定位，赋予了其“生产与投资”的功能；项目明晰了农民对 个人账户的产权，强化了他们对账户资产的控制权和选择权；项目在拓宽农保资金保值 增值渠道的同时，也创建了一个积累家庭资产和本地财富的新循环。
2.研究结果的启示
(1)以资产为本的社会政策理念有可能成为破解我国农保工作目前困局的重要思路。现 行的农保制度主要基于收入再分配和消费取向，忽视了制度的生产和投资功能。这一制 度缺陷，既不能确保农民的长远生计，也违背了这一低收入群体的生活逻辑，更无法创 建农民个人、家庭和社区财富积累的新循环，不利于激发农民参保的积极性，政策的吸 引力也将会大打折扣。呼图壁县的实践表明，在现行农保制度中引入资产建设要素，让 农民直接参与个人账户资产的管理与运营，有可能开启我国农保工作稳步推进的新局面 。
(2)引导和帮助农民积累资产，现行的农保制度有其得天独厚的优势。其中最为突出的 是，目前采取的完全积累型的模式实质上就是一种鼓励农民积累资产的政策机制。今后 只要配套政策设计合理，组织得力，这一机制完全可能转变成农民实现资产积累，增进 自身和社区福利的制度化手段。而从呼图壁县的经验看，明晰农民对个人账户的产权， 强化他们对账户资产的控制权和选择权，对农保制度潜在功能的发挥至关重要。
3.具体的政策建议
(1)应重新审视我国农保工作的定性定位，把政策目标设定在引导和帮助农民累积资产 上。纵观全球的社会政策走势，一个突出的变化是，越来越多的国家或地区将以再分配 和消费取向的社会政策转变为以生产和投资取向的社会政策。理论和实证资料均显示， 以资产为本的社会政策在加强人力资本投资，促进社会资本的形成，积累个人和社区的 财产，消除经济参与的障碍，创造一个良好的经济社会发展氛围方面有独特功效(注： 参见张秀兰：《从欧美国家社会福利政策变化趋势谈我国社会福利的政策取向》，戴于 阎青青主编的《社会福利与弱势群体》，中国社会科学出版社2002年版。)。我国农保 工作十余年来的实践也表明，农民在意的不是收入和消费的变化，而是因资产缺乏所导 致的贫困。
(2)赋予个人养老金账户更多的发展功能，使之成为一个促进农民迈入小康生活的“资 产账户”。要成功实现上述转换，关键一点是把农民的“名义”账户实体化，即强化农 民对个人账户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原 则，并辅之于教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅 限于发展生产，子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保 农民养老保障目标的实现。
(3)进一步深化几个典型经验的认识，确保新制度的可持续性。从现有的资料看，目前 广为认同的典型经验至少有以下几个，即烟台经验(以个人缴费为主，参保缴费成为多 数农民的自觉行动)、大兴经验(加大了政府补贴和扶持力度)、苏南经验(集体补助占相 当比重)、霍山经验(财政对农保基金贴息)(注：卢海元：《中国农村社会养老保险的基 本情况与发展设想》，内部稿2004。)。若从资产建设的角度审视，上述经验有待探究 的问题很多，如“典型”背后的秘诀是什么?是观念变化，政府和集体资金的诱导，还 是资产潜在效应影响；如何诠释政府和集体资金的投入?是基于提高待遇，促进资产积 累，或是两者兼备；巨额农保资金未来的出路在哪里?仍采取传统方式，还是投资于农 户和社区?