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对话人 中国社科院循环经济与环境评估预测中心主任 齐建国
采访人 《中国环境报》记者 刘晓星
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焦点关注 中国经济持续高速增长内在的合理性
关键思路 要使环境成本全面进入商品成本
记者：自1994年开始，持续的高速经济增长使中国经济总体实力快速提升，加速了原始资本的积累速度。到2003年，中国基本上完成了原始资本积累，进入了经济增长的高速公路。2003年以来，尽管中央政府以降低经济增长速度为目标的宏观经济调控非常严厉，2006年以来又提高了环境准入标准，加大了节能减排的政策力度，但经济增长速度却不断加快。请问这一现象说明了什么？
齐建国：这说明，中国经济具有内在高速增长的巨大动力。原始资本积累迅速扩大、流动性过剩推动投资过快增长、综合成本优势带来的国际竞争力使得净出口保持高水平、地方政府的新政绩观及其竞赛，以及中央政府的多目标战略激励地方政府加速发展经济等诸多因素叠加，使得现阶段中国经济持续高速增长有其内在的合理性。
改革开放以来，原始资本积累迅速扩大，流动性过剩推动投资快速增长。同时，由于重化工产业本身对重化工产品的需求强度非常大，快速发展的重化工产业引起的资本积累的内部循环，进一步加重了国民经济对投资的吸纳程度，形成了经济快速增长的重要原动力之一。
虽然面临人民币升值、环境保护成本投入增加和劳动力成本上升等压力，但由于具有大量熟练和非熟练的过剩劳动力、良好的经济增长环境和制造业技术水平与管理水平的持续上升，中国出口型工业在未来一个时期内仍然具有很大的竞争优势。中国环境保护成本缺位导致的低成本优势，使得国际市场对中国出口产品形成了“过度”需求，尽管我们已经加大了环境保护力度，但要真正使环境成本全面进入商品成本还需要较长时间，“十一五”中后期环境成本缺位造成的商品低价格还会促进出口的快速增长。
我国各级地方政府都具有代表中央政府进行地方社会事务管理、贯彻执行中央政府政策和发展地区经济、为群众谋利益的双重职能。一段时期以来，地方政府一直被指责为过度重视地方经济增长速度，片面强调地方的经济利益和财政收入，忽视全局利益和环境保护。党的十六大以来，随着科学发展观的贯彻落实，中央政府提倡新的政绩观，对地方政府业绩考核的内涵正在发生变化，环境保护和社会发展已经成为地方政府业绩的重要内涵。但是，这需要有雄厚的财政能力支撑。而在我国现行的财政体制下，惟有加快工业发展才能较快地增强地方财政能力。
如果把中国按行政辖区划分的地方比喻为“大公司”，中国地方政府发展经济的职能使得地方政府的首长就像“总经理”，市县之间的关系就像一个个大公司之间的竞争关系。因此，中国地方政府之间存在着明显的政绩竞赛。在科学发展观指导之下，这种竞赛的目标就是通过发展经济增加就业机会、扩大财政收入，为保护环境创造资源投入能力，为实现社会和谐创造财富基础。因为科学发展观实际上是加大了地方政府的责任，增加了对政府财政收入的压力，没有经济发展也就没有科学发展。科学发展观为地方政府提供了更大的经济增长动力。
在科学发展观引领下，中央政府制定了一系列相互并不完全兼容的目标。例如，经济发展速度要快，就业机会增加要快，物价要稳定，资源要节约，环境要改善；西部要大开发，东北要振兴，中部要崛起，东部要乘势而上。这一系列目标实际上都要求地方政府快速增加财政支出，而在当前“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府惟有加速工业发展才能获得财政收入的快速增长。不管是又快又好还是又好又快，中央的经济工作方针都始终把“快发展”作为要务。
上述分析表明，中央在经济发展战略上始终没有放弃“快”的原则，符合现阶段中国社会发展的客观要求，也具有内在合理性。根据我们的分析和预测，即使不断加大环境保护力度，中国经济在“十一五”规划时期内，平均年增长速度也将会超过9.5％。
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焦点关注 经济高速增长下节能减排目标能否实现
关键思路 取决于循环经济的发展程度和治理污染投资能否到位
记者：中国经济在客观上存在着强劲增长的动力，同时也面临着日益严峻的能源与环境压力。“十一五”规划提出的单位GDP能源消耗降低20％和主要污染物排放总量下降10％的约束性指标，表明了政府重视资源节约和环境保护，改变经济粗放型增长方式、走新型工业化道路的决心。请您分析一下，在经济高速增长的态势下节能减排目标能否实现？
齐建国：2006年以来的实践表明，虽然实现节能减排目标并非易事，但也是可能的。2006年二氧化硫的排放量比2005年增加46.3万吨，同比增长了1.8％；COD的排放量增加17.3万吨，同比增长1.2％。虽然这两个指标的增幅都比前几年大幅度下降，但总量仍然在增长。2007年上半年二氧化硫排放量在2003年以后首次出现下降，减少了0.88％，COD排放量增长速度也下降到0.24％。虽然距离规划目标尚有距离，但2007年上半年的环境指标已经朝着实现目标的方向取得了较大进展。
进入2007年以来，中国经济发展出现了一些新的动向。随着国家节能减排政策力度和宏观经济调控力度的加大，以往担心的保护环境和节能会降低增长速度的现象没有出现，相反，经济增长速度却在加快。也就是说，节能减排加速了经济增长。
出现这一不符合常规经济规律现象的重要原因之一，是国家宏观上的节能减排政策措施在微观上出现了新的反馈动向。例如，中央政府推行在煤炭、钢铁、水泥、化工、电力等高耗能、高污染产业“扶大压小”、淘汰落后产能的政策，以期通过规模经济效应，提升行业技术水平，实现节能减排。中央政府的这一政策在“扶大”方面与地方政府试图通过发展大项目推动地方经济发展速度的目标高度一致，“扶大”的产业结构调整政策无异于给地方政府送去了加快经济增长的“甘露”。“扶大”使地方政府有机会通过“压小”而增大经济规模、扩大就业和增加财政收入。于是，各地掀起了新一轮建大项目的高潮。由于“扶大”在前、“压小”在后，有些小项目在大项目上马建设之后，经过技术改造和创新、环保达标后继续生产；有些小项目在经济相对发达的地区被压下来了，但设备被转移到落后地区（不包括纯粹污染转移的），通过技术改造和创新得以继续使用，降低了落后地区的投资成本。“扶大压小”在中国创造了优化产业结构、加速产业升级、扩大产能和环境保护的综合效应，起到了拉动经济增长速度的作用。这是国家环境保护力度加大而经济增长速度不降反升的重要原因之一。
在企业微观层面上，根据政策需要压缩关闭的很多小企业和落后产能没有及时关闭和拆迁，并且出现了正反两种现象。一是好的现象。一些小企业采取了以循环经济模式为基础的技术改造和技术引进措施，提高了能源利用效率，降低了污染物排放。例如，在日益严格的环境保护政策和资源价格上涨的成本压力下，一些使用小高炉和小转炉生产的钢铁企业，针对330立方米～550立方米高炉焦炭消耗高和污染物排放高的问题，引进了高炉炉顶余压发电新技术，实施了高炉煤气和转炉煤全部回收发电等循环经济模式，实现了清洁生产。其结果是，循环经济模式降低了单套装置的最小经济规模，降低了吨钢综合能耗，实现了增产减排，降低了生产成本，提高了经济效益。这正是多年来我们一直期盼的结果。二是不好的现象。一些小企业在当地政府的默许下，以各种名义规避中央政府淘汰落后产能的政策，千方百计继续生产。这需要中央政府引起高度重视，加强对地方政府环境业绩的考核，以便切实把落后产能压下去，实现污染减排。
上述新现象产生的直接结果是，重化工产业没有因为“扶大压小”而放慢增长速度，反而通过“扶大”扩大了产能，拉动了整体经济加速增长。
事实上，这些新现象的出现，意味着如果中央政府继续加大环境规划和执法力度，把“扶大压小”的产业结构调整政策真正全面落实到位，中国的重化工产业将会在循环经济模式下的重新整合中升级，最终实现经济快速增长、能源效率提高和污染排放下降的目标。
我认为减排任务能否实现，不取决于经济增长速度，而是取决于循环经济发展程度和治理污染投资能否到位。因为在技术上，使污染排放总量降低10％并不缺乏手段，关键问题是执法要到位，迫使企业真正把降低污染排放落到实处。根据经济、能源与环境模型预测数据，到2010年：废水中主要污染物COD去除量必须达到2464万吨；SO[，2]去除量必须达到2291万吨。要实现这样的目标，至少需要用占年GDP约1％的投入治理废水和二氧化硫（含污染治理和运行费用）。如果加上其他环保投入和生态保护与恢复所需费用，完成2010年的环境目标需要的环境经济投资强度能够满足需要，则污染减排的目标就能够实现。
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焦点关注 如何建立长效的节能减排市场运行机制
关键思路 强化市场竞争，制订相互配套的节能减排政策体系
记者：降低能源消耗强度和进行污染治理都是经济问题，经济问题必须用经济手段去解决。违背经济规律、过分强调行政的力量，不是节能降耗和保护环境的长效机制。因此，实现“十一五”节能环保约束性目标，不应仅仅关注近期效果，更应考虑从根本上实现经济增长方式的转变。您觉得应该如何构建符合市场经济原则的政策体系，以此来推动产业组织结构和技术结构调整？
齐建国：我们应该明确区分节能降耗和污染减排的不同经济性质，认真对待政府、企业和群众在节能降耗和污染减排方面的不同利益诉求，这样才能使政策的目标与各自利益相一致。
企业追求的是利益最大化，如果节能不能实现利润的增加，企业就没有节能的内在动力。因此，如果政府把节能作为宏观调控的目标，就应该利用企业追求利益最大化的特征，通过政策调整，使企业节能获得利润的增加，不节能就会增加成本。例如，设立能源消费税，或通过价格管制提高能源供给价格。中国尚未完成工业化和城市化，就业压力很大，地区差距和城乡差距还在日益扩大，发展仍然是第一要务，政府在使发展政策适应能耗控制要求的同时，也不能忽略了其他战略目标。
污染减排则不同。减少污染排放是企业外部性问题。改善环境会增加社会福利，但会增加企业的成本，这就需要政府制定相关政策，引导企业通过污染减排降低成本。在逻辑上，只有排放污染物具有较高的成本，减少排放才能降低成本。因此，制订有偿的污染排放政策并认真执行，才是污染减排的根本途径。
问题的关键在于，从污染免费排放到污染高价排放，改变了企业生产的边界条件，在社会经济系统内加入了新的成本要素，这必然会使经济总成本提高、价格总水平上升，必须动员全社会理解和承受这一后果，并通过社会保障政策来减轻低收入群体因环境成本的加入而带来的生活压力。尽管技术进步有时可以在不增加成本的情况下减少污染排放，但是，技术进步本身也需要投资，大多数情况下，减少污染物排放都会增加企业生产成本，从而导致产品价格上升。
上述分析表明，我们必须在完善市场机制的基础上，通过强化市场竞争，并制订相互配套的节能减排政策体系，才能真正建立长效的节能减排市场运行机制，而不是过分强调节能减排的短期目标和业绩。目前，我国出台的一些有关节能减排的政策在实际执行中还存在很多制度和体制方面的障碍，为了使这些政策措施落到实处，有必要进一步研究与之相配套的体制政策。
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焦点关注 如何实现节能与环保目标
关键思路 在科学的定量测算基础上加快资源和能源税体系改革
记者：那么，我们应该如何完善市场机制，实现节能与环保目标？
齐建国：成本价格形成机制不完善，是中国目前节能减排进展缓慢的最主要原因之一。核心问题是，在我们的成本与价格形成机制中，资源短缺和环境污染没有得到充分反映。现在社会上存在一种通货膨胀恐惧症。很多权威的经济学家甚至把最基本的经济学常识——稀缺程度越高商品价格就会越高遗忘了。他们既希望享受良好的生态环境，又不愿意为降低能源消耗和生态环境保护付出成本，不愿意接受因为改善环境而引起物价总水平上涨的客观后果。这是很危险的。根据我们的研究，如果形成适度的资源税、能源税等相关税种及税率，就能收到比较好的节能减排效果。因此，建议在科学的定量测算基础上加快我国资源和能源税体系改革，加速矿产资源和环境有偿使用制度的建立和完善。
要通过资源税的提高来促进原始资源价格上升，激励企业节约使用资源。国家通过提高资源税获得的“额外”税收收入可以用于补贴低收入群体，资助节能技术和替代能源的研究与开发。
要提高废弃物排放成本，使排放污染的外部成本内部化，使排放废弃物成为企业成本的一个组成部分，成为价格形成的一个要素，从而提高循环利用废弃物的比较经济效益，使发展循环经济成为企业降低环境使用成本的有效途径，实现广义节能。
建议“十一五”期间加快环境相关税法的建立和实施，进一步强化废弃物有偿排放制度，对每种废弃物排放成本标准依据再生利用和安全处理的成本进行动态核定、强制征收，逐步将我国的废弃物排放成本提高到处理废弃物的成本之上，使废弃物再生利用和无害化处理企业成为盈利企业。这是最有效的减排机制。
产业组织结构代表着产业的规模经济性，而技术结构决定了一个企业的能耗水平和环境保护水平。从某种意义上说，产业的组织结构直接决定了行业的整体技术结构。如前所述，我国能源消耗和污染排放重点领域——重化工产业的产业组织结构还很分散，大量技术落后的小企业充当着行业的主体。不改变这种现状，节能环保任务难以完成。
由于淘汰落后产能涉及复杂的利益关系和就业问题，建议中央政府调整宏观经济调控政策的重点，把限制所谓过剩产能为主导的总量政策，加快转向产业组织结构和技术结构调整为主导的结构调整上来。从限制新项目上马转向鼓励规模经济项目建设，通过市场的充分竞争，淘汰落后产能，避免以控制产能过剩为主导的政策导致竞争不充分，延缓落后产能的淘汰速度和利用行政性关停并转带来社会的不稳定。
事实上，近几年内重化工产业新上马的大量小规模的落后企业，多数是为躲避限制产能过剩行业的国家审批而形成的。出于良好设想的项目审批制度，对节约能源和污染减排起到了反作用。因为新建大型规模经济企业需国家审批，而投资规模小的企业仅由地方政府投资主管部门核准。政策实施的实际效果是“控大放小”，激励各地上马大量技术水平较低的小项目，导致先进产能无法建立，保护了落后产能。因此，“扶大压小”的政策要继续加大实施力度，尤其要加大“压小”的力度。
市场经济同时也是规制经济。规制实际上有两层含义，一是足够的法律、规章、标准；二是有必要的执行机制。没有严格的规制，市场经济就会变成一种没有秩序的混乱状态，市场将会出现过度竞争和过度垄断并存的局面。没有规制制度的严格监督落实，会导致守法成本高、违法成本低的糟糕局面，最终导致“劣币驱除良币效应”。行政主导的管制过度会因为信息不对称、决策失误等导致低效率与腐败。因此，对过去制定的能源与环境保护相关法律进行重新完善修订，加速《循环经济法》等新法律的制定和实施，是完善市场机制、实现节能与环保目标的关键性措施。通过法律的形式，用环境标准和技术标准控制企业的市场准入，比审批制更能促进节能减排。
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