反贫困与中国的可持续性发展，本文主要内容关键词为：持续性论文,中国论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就近几十年来经济学研究的范围与概念来讲，人们在谈论发展时总是将其与不发达的经济形态相联系。所谓发展经济学也更多地强调如何为不发达此岸抵达发达彼岸指明一个可以通行且阻力较小的路向。作为不发达中的不发达来说，发展中国家的贫因与反贫因问题历来最为国际社会所关注，进而在五十年代以后成为经济学界的一个重要研究领域。
在发展中国家，贫因可以作为阶层，但更多地通过区域表现出来，在城市范围存在，但在农村却更为广泛。可持续性发展也是发展。由于其强调了可持续性，因而使得这一概念不仅适用于不发达区域和不发达国家，也适用于发达国家和发达区域。不过对于发达国家和发达区域来讲，可持续性发展更多地强调可持续性的一面。但对于不发达国家和不发达区域来讲，可持续性来讲，可持续性发展更多地强调可持续性的一面。但对于不发达国家和不发达区域来讲。进而言之，对于不发达国家尤其是不发达国家的不发达区域来说，可持续性发展有两个目标：一是使经济得到迅速发展，以推动区域的工业化和改善城乡居民的生活状况。二是使经济发展具有可持续性，不至于损害到下一代的福利。正因为如此，在不发达区域和不发达国家实行可持续发展的困难要远远大于发达国家和发达区。
一、贫困首先是一种经济现象，也是一种自然现象。
贫困首先是一种经济现象。贫困人口其所以贫困是因为以经济收入来衡量贫困人口的收入水平低于其他类型的人口，从而在生活消费、受教育程度、医疗保险等方面享受到的好处也远远低于其他类型的人口。贫困可以被区分为绝对贫困和相对贫困。前者是指在当前的生产和生活方式下，贫困者个人家庭依靠劳动所得不能维持最基本的生存需求，而相对贫困是指或者与过去或未来某一时点相比的经济状况或者与其他社会阶层、其他区域居民相比较的低水平的生活状态。在我国，也有一些学者提出应该重视由于二元经济所造成的结构性贫困、由不同区域发展条件所造成的区域性贫困和社会政策与经济资源分配居于不同地位引致形成的阶层性贫困。
但贫困也有其存在的内在的自然根源。在世界范围内，由于技术进步、市场经济体制的健全程度、地理环境、自然资源、政府政策、和人口素质等的差异，经济发展具有明显的不平衡性，国与国之间的贫富差距相当悬殊。但初具地理知识的人也不难发现，各国经济发展基础与自然环境的好坏存在着一定的相关关系。正是基于这样的认识，发展经济学家托达罗曾经指出：“从整体来看，当今第三世界国家所拥有的自然资源要少于目前发达国家开始他们现代增长时所拥有的资源”（注：[美]迈克尔·P·托达罗：《经济发展与第三世界》，第130页，中国经济出版社，1992年3月。）。目前所谓的发达国家包括欧洲、 北美和澳洲的自然地理环境都较好，有大片平坦的土地分布，地理环境足以支持人口的生存和经济的长期发展，当然，并非良好的地理环境必然导致经济的健康发展，在俄罗斯和以巴西，经济的不发达在很大程度上与经济体制或经济政策相关。而在广大的亚非拉不发达国家，恶劣的地理环境对于经济发展有着重要的制约作用。从而使得贫困人口与贫困国家在世界上相对集中的分布。目前，全世界的贫困人口主要集中于发展中国家。发展中国家的贫困人口已达13亿人，占全世界总人口的1／4强。据阿勒瓦利亚、卡特和钱纳里的研究：“发展中国家几乎40%的人口生活在不能提供足够的营养所需收入水平的绝对贫困范围内。大量的穷人都生活在最贫穷的国家：位于南亚、印度尼西亚和非洲近撒哈拉沙漠地区。这些国家占总的世界人口的1／3，而3／4以上的人口属于贫困人口。在实际国民生产总值最低的国家，贫困人口占总人口的60%或者更多。”在联合国总部，有一座高达2米多的电子钟显示，指针每走一分钟， 全世界便会有47个贫困人口诞生，一天诞生的贫困人口多达6.7万人。
尽管改革开放以来中国经济取得了十分迅速的发展，但是中国依然需要相当长的时间才能摆脱发展中国家的地位。加大中国区域经济发展具有明显的不平衡性，区域之间的二元经济结构形态十分典型。因而，中国的贫困与许多不发达国家一样是属于不发达中的不发达。反贫困实际上主要也反的是绝对贫困。十余年来，中国政府在不断推进改革开放和经济发展的同时，从社会主义的根本任务之一是提高人民生活水平出发，坚持不懈地开展反贫困的活动。
怎么样的区域和怎么样的人口可以归于贫困的范围，国家在八十年代以来确定了一些标准。国家重点贫困县的标准是1986年确定的。当时的标准是以县为单位，以1985年为基数，农村年人均纯收入低于150 元，少数民族地区200元，老革命根据地放宽到300元。1994年国家根据全国物价变化等因素，重新确定了贫困县的标准。当时的标准是所谓“四进七出”。四进是指1992年农村人均纯收入低于400 元的县被纳入国家重点贫困县，七出是指1992年农村人均纯收入高于700 元的县退出国家重点贫困县。1986年国家统计局在一项研究中专门研究了中国贫困人口的标准。1982年，国务院在甘肃的定西、河西和宁夏的西海固地区（简称三西地区）划定了28重点扶持县，1986 年又在全国范围内确定了273个国家重点扶持县，1988年国务院在河北、内蒙古、四川、甘肃、青海和新疆的牧区县中又确定了27个国家重点扶持县。各自省、自治区也根据自己的具体情况划定了300多个省级重点扶持县，这样一来， 到1988年底，全国共有贫困县664个， 后来个别省自治区又适当地扩大了扶持范围，使得全国贫困县总数达到699个。1994 年列入《国家八七扶贫攻坚计划》扶持范围的贫困县数调整到592年。 贫困人口的数量在八十年代以来也有明显的减少。从1978——1985年间，全国农村贫困人口由2.5亿减少到1.25亿，同期农村贫困发生率由30.7%下降到14.8%。 1985——1995年，贫困人口的数量又有了进一步地减少。到1994年列入《国家八七扶贫攻坚计划》时的贫困人口有8065.5万人， 其中属于592个国家重点扶持贫困县的贫困人口为5858.9万人，占全国全部贫困人口总数的73%左右。
但据国家统计局的统计，到1994年，全国农村贫困人口规模达7000万人，贫困人口主要分布于国土的西部区域和西部与沿海之间的中间区域。沿海、中间和西部区域贫困人口和贫困县的数量分别占全国19.6%、29.03%、51.35%和17.7%、30.4%、51.9%。沿海区域的贫困人口和贫困县的数量较少，也是与其平原辽阔、交通发达、城镇密集、区域内外经济联系广泛密切相关。沿海区域的地理环境无疑要好于中间区域和西部区域。从贫困县所在地理环境的统计分析来看，大多数贫困县都产生于相当恶劣的地理环境中。在全国的贫困县中，位于山区的贫困县有378个，占全国贫困县数目的64.4%，住于丘陵的贫困县有122个，占贫困县总数的20.5%，位于平原的贫困县总数只有87个，占贫困县总数的14.8%。贫困县主要集中于山区和丘陵区域，反映了贫困的发生的确有其存在的自然基础。
二、中国贫困区域的基本状况与反贫困的历程
对于中国贫困与非贫困区域的对比显示，贫困区域一般具有以下的基本特征：
（1）自然条件恶劣，生态环境失调。我国虽然土地辽阔， 但地形却十分复杂且有利于人类生产与生活的比重较低。在960 万平方公里的国土上，山地占到1／3，高原和丘占近36%，二者合计占近70%，地形呈现西高东低之势，降水的分布也呈东南多、西北少的格局，这都是贫困易于发生的外在条件。我国贫困地区与贫困人口呈西多东少的分布形式，与这种自然地理环境的基本构造很有关系。据有关资料，我国的荒漠化很严重，已占到国土面积的8%， 其中风沙和水土流失引起的荒漠化各占一半。全国约有1.7亿人口受到荒漠化的危害和威胁， 约有2100万公顷农田遭受荒漠化的严重影响。全国水土流失面积达179 万平方公旦，每年流失土壤达50亿吨，另外大面积的草场由于荒漠化造成牧草严重退化，载畜量下降（注：《中国21世纪议程》，第142页， 中国环境科学出版社，1994年。）。而这些区域主要住于国土的偏西区域。据八十年代中期的统计，我国农村贫困人口主要集中分布于22 个省区的664个贫困县中，其中430个贫困县分布在十八个集中连片的贫困地区。 中国科学院地理研究所在自然地理与社会经济发展的一致性出发，在此基础上区分了6个不同类型、22个亚类的区域（注：朱风歧、高天虹、 邱天朝、杨青：《中国反贫困研究》，第15页，中国计划出版社，1996年。）（见表1）。由表可见，我国贫困区域的自然条件相对恶劣， 与贫困伴生的有严重的地貌特征是高原、山地、丘陵、沙漠等，地形条件复杂；而与之相联系的又有水土流失、沙漠化、高寒、干旱、洪涝、泥石流、低温等自然灾害。除些而外，贫困区域之所以贫困，也还在于其土地本身就十分贫瘠。在大部分贫困区域，土层稀薄，土壤的有机质含量很低，不利于农作物的生长。有些区域尽管土壤本身条件不错，但水土资源的匹配组合不好，因而就出现降雨过于集中造成水土流失、干旱、人畜饮水困难同时并存的现象发生：在一些区域又出现土壤的盐碱化；在北方一些滨海区域，尽管地形条件较好，但近年来由于干旱严重，水资源短缺，造成地下水严重超采、地面沉降，并形成区域性漏斗甚至引发海水倒灌。在全国200多个贫困县里， 有87%的土地属于水土流失严重区域。
表1 中国贫困的基本类型区划分
类型 范围 主要特点
黄土高原贫 太行山以西,日月山以东、 水土流失严重;干旱缺水;
困类型 秦岭、伏朱山以北、长城 燃料、木料、饲料、肥料缺乏;
以南
地方病蔓延;生产力水平低下;地
区结构偏于农业
东西部平原 从大兴安岭经燕山、太
自然条件多变;开发利用不合理,
山区接壤带 行山、巫山、武陵山直到 资源破坏严重;水灾多;产业结构
类型
苗岭一线,两种地形接壤 不合理
地带
西南喀斯特 包括云贵高原及其边缘山 广大石灰岩山区,植被稀疏、岩
山区贫困类 地.西起横断山,东至九万 溶发育、水土流失非常严重;山
型 大山、北至乌蒙山,南至滇 大沟深、交通闭塞;社会文化水
南山地 平低;产业结构不合理,生产水
平低下.
东部丘陵山 黄河以南、京广铁路以东 干旱、洪涝、 低温连阴雨的不
区贫困类型 的贫困山区丘陵地带,包括 利天气、低产土壤;开发利用不
鲁中南沂蒙山区、大别山 合理,资源破坏严重
区、井岗山山区、武夷山山
区以及闽、粤两省的东南沿
海地区部分山区
青藏高原贫 包括西藏自治区的全部、 大部分地区自然条件恶劣,缺
困类型 青海省的大部分,以及甘、 乏足够的生产和生活条件
川、滇的一部分
蒙新干旱地 包括内蒙古草原、新疆盆 干旱少雨;冬季严寒,冻害严重;
区贫困类型 地、涉及内蒙古东南部农 缺林少牧,植被稀疏;土地沙化
牧交错、沙化和半沙化以及严重;农牧矛盾突出,生产水平
南疆西部地区偏低
类型亚类型
黄土高原贫 陇中及东部旱原丘附山区、宁南干旱山区、陕北黄土丘陵
困类型 山区
东西部平原 坝上风沙草原区、秦巴山区、太行土石山区、武陵山区
山区接壤带
西南喀斯特 乌蒙山区、滇南山区、九万大山区、横断山区、 桂西北山
山区贫困类 区
东部丘陵山 沂蒙山区、大别山区、湘赣丘陵山区、闽粤丘陵山区
区贫困类型
青藏高原贫 西藏高寒山区、青海高寒山区
蒙新干旱地 内蒙古高原东南沙化区、新疆西部干旱区
区贫困类型
（2）经济发展水平低，农村居民生活十分贫困。 贫困地区的产业结构相对单一，农业占农村经济的比重达60%以上，其中种植业、牧业又占农业的80%以上，1993 年贫困县人均非农产值占全国平均水平的1／4，人均乡镇企业产值为全国平均水平的23.4%， 贫困县人均财政收入为全国平均水平的约30%，人均年末城乡居民存款余额不足全国平均水平的1／3，国家确定的贫困县农村居民人均年收入相当于全国平均水平的53%。尽管贫困地区主要以农业为主，但由于农业生产条件相对落后，各种自然灾害频繁，而贫困地区自身又缺乏抗拒灾害的能力，生产过程在很大程度上还摆脱不了靠天吃饭的困境，粮食产量仍然不能满足需求。1993年确定的国家扶持县人均拥有的农业机械总动力为全国平均水平的50%，在耕地中机耕地面积和有效灌溉面积占总耕地面的比例低于全国平均18和20个百分点，人均旱涝保收耕地面积为全国平均水平的54.5%，1994年贫困地区人均占有粮食只有351公斤， 也远低于全国平均水平。这种现象甚至在1996年全国一些贫困县相对集中省份的人均粮食产量与全国平均水平的差距中反映出来（见表2）。
（3）基础设施落后，与外界的经济联系相对薄弱。主要体现在：1.无水：我国是一个水资源相对短缺的国家，而水资源的匮乏又贫困区域为甚至。据统计，全国农村有2.4亿人、1.5亿大牲畜需要解决饮水困难，其中有8000万人、6000多万大牲畜常年缺水。而在其中有5574万人分布在贫困地区。2.无电。贫困地区的用电和通电水平都较低。截止1992年年底，全国还有28个无电县，有1453个乡、63120个村、1.2亿农村人口没有用上电。全国未解决温饱的6000万贫困人口所在地大都是缺电地区。3.无便利交通通讯。贫困地区多地处边远，地势起伏，交通不畅，行路难的问题比较出。据估计，我国广大边远贫困山区，还有一半至2／3以上的乡村不通公路。至于电话、电视等与外界沟通的手段也更是缺乏。
（4）社会文化等活动很不发达。首先、教育基础薄弱。 根据1994年农村县级社会经济统计资料，贫困县每万人中在校学生为1559人，而全国农村平均数为3113人。在农村居民中，文盲半文盲的比例较高。其次，医疗卫生条件较差。医疗卫生技术人员和医疗床位的数量和比例都偏少。比较而言，贫困区域的各种地方病的发病率却较高。据对全国最贫困的100个县的调查，有血吸虫病、克山病、大骨节病、 氟中毒等主要地方病的县有94个（注：国务院研究室叶兴庆：《中国的反贫困政策》，中国贫困地区，1997年第3期。）。此外， 贫困地区的科技人员的数量亦较少，科学技术知识的普及推广不够，除了阻碍了区域经济的发展外，还造成了文化上愚昧和迷信的盛行。
表2 1996年贫困人口数量最多的一些省份的农村人均
粮食产量与全国的比较 吨
区域 农村劳动产粮 为全国平均的 农村人均产粮 为全国平均的
全国1.114 100%
0.549
100%
河北1.08096.95%
0.524 95.45%
河南0.99889.59%
0.495 90.16%
四川0.87278.28%
0.479 87.25%
贵州0.62756.28%
0.340 61.93%
云南0.67160.23%
0.372 67.76%
陕西0.91582.11%
0.442 80.51%
甘肃0.92593.03%
0.416 75.77%
据《中国统计年鉴》（1997）有关表格计算
（5）人口增长过快。在贫困地区， 人口的高增长与经济的低增长形成鲜明的对照。贫困地工的人口增长率一般在2—3%以上。比全国平均数高出40—100%，据统计，贵州省在1949—1987 年间的人口平均增长经全国水平高16.7%，河北贫困山区1949—1988年人口的平均增长比全省平均水平高33%。普遍存在着“越生越穷，越穷越生”的恶性循环。
邓小平有句广为人知的话，叫做贫穷不是社会主义，他又说，社会主义的最终目的是共同富裕。消灭贫困并使所有人都过上温饱以上水平的生活，既是一个社会健康和文明的体现，也是社会主义的根本性质所要求的。虽然我国人民素有扶贫济困雪中送炭的社会风尚和传统，但是反贫困作为一项政府政策实行起来，毕竟是需要一定数量经济投入的，而在改革开放前，由于我国经济的不正常发展，中央政府已有的财力主要用于建设上，加上不足温饱的范围分布广大，国家即就是认识到贫困问题的严重性也恐怕是有心无力。何况在那时自吹自擂是一种社会时尚，又有谁能提出反贫困的主张呢？因而，也只有在八十年代以后，随着全国经济的迅速发展和人民生活水平的不断提高，中国的贫困问题才水落石出。八十年以后，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并于1994年正式启动《国家八七扶贫攻坚计划》，要用7年时间解决当时的8000 万贫困人口的温饱问题。从八十年代初开始，国家逐渐重视了对贫困地区的开发，一是国家和各省市都成立了贫困地区经济开发的组织机构，二是明确划分贫困地区的范围，三是制订明确的国家反贫困计划与目标，四是增加对贫困地区的投入，五是动员全社会的各种力量和发达区域按照各自的优势所在支持贫困区域的经济开发和社会文化事业的发展，六是对缺乏基本的生产和生活条件实在摆脱贫困无望的地区进行移民性异地开发，七是输出贫困区域的劳动力到发达区域，使劳动力资源得到充分利用，并藉以提高贫困家庭的经济收入，八是开展广泛的国际合作，利用国外的技术和资金进行合作研究与合作开发，九是对贫困地区的干部和农民进行包括市场经济到实用技术的教育和培训。以扶贫资金的筹措来说，如今我国扶贫资金的来源已日益多元化，从中央这一块来看，包括财政扶贫资金、信贷扶贫资金、以工代赈扶贫资金。到目前为至，财政信贷扶贫资金的总规模为每年56.5亿元，从1984—1994年底，共安排了七批以工代赈扶贫计划，完成对贫困地区218 亿元粮食和其他商品的投入。在动员社会各方面力量扶贫上，截止1995年底，来自中央党政机关、群众团体、大型企事业单位共122个，向对口扶持的330个贫困县投入实物和资金9.47亿元，引进资金9.9亿元， 各省自治区参加对口扶贫的单位有2364，直接投入扶贫资金12.7亿元，引进资金16.6亿元。另据权威部门的资料（注：国务院扶贫办主任高鸿宾：《关于扶贫工作的十大问题》，中国贫困地区，1997年第3期。），现在扶贫资金每年154亿，加上专项资金2亿和每年的贴息4亿元，共有160亿元。可以说， 随着国家财力的增加和社会各方面的重视，国家加大了对贫困区域的投入，另一方面，社会各方面也都十分关心扶贫的效益，重视发挥扶贫资金的效用和注意扶贫项目的脱贫效果，直至今日，中国的扶贫政策已收到了良好的效果。贫困人口的数量相对于八十年代初有了大幅度的减少。中国的扶成就，被国内外舆论称之为“创造了奇迹的温饱工程”、“共产党的一大德政”。
三、从可持续发展的角度看中国的反贫困中的现实问题
可持续发展就其本意来讲，是指当代人的发展不应该损害后代人的福利。换句话说，也就是要维持在当代人与后代人之间的代际公平。据此设计的经济政策的目标取向应该着眼于使人类的全部资本资产得到持续增值。而这里的资本资产不仅仅包括由机器、车间、道路等组成的人造资本，还包括由技术、知识组成的人力资本和由森林、草原、土壤、空气等组成的环境资本。迄今为止，由于技术进步的速度很快，人力资本呈现增长趋势，人造资本也由于生产规模的扩大而不断增加，因而评估人类能否实现可持续发展在很大程度上取决于环境资本的增长状况。从本世纪七十年代以后，许多国家都重视了对于环境和资源价值的核算。进一步说，在一国范围或在世界范围内，不同区域实现可持续发展的压力是不同的。就全球性的经济增长来说，一个地区的经济衰退会对其他区域的经济造成大的冲击，从可持续发展的角度来看，问题大体也呈现同样规律。当一个区域的环境处地不断恶化的趋势时，对其他区域的环境会产生负面影响。当内蒙古草原的荒漠化趋势持续时，会在相距遥远的北京出现风沙或或者沙尘暴天气。那末在全球或者一国范围内究竟那些区域受到的环境压力最大，成为可持续发展必须关心的一个重要课题。大量的研究表明，“最贫困的人口生活在世界上恢复能力最低、环境破坏最严重的地区”。“由于穷人比富人更加依赖于自然资源，如果他们没有可能得到其他资源的话，他们或许会更快地消耗自然资源，所以，一国内部的非公平性可能会助长非可持续性”。由此可见，代内公平与代际公平是相互联系的。在这方面世界环境委员会1987年对撒哈拉地区的论述极具说服力：“没有任何一个地区更悲惨地承受着这种由贫困引致的环境退化的恶性循环的痛苦。而环境退化又导致了进一步贫困”（注：戴维·皮尔斯、杰瑞米·沃福德：《世界无末日》，（张世秋等译），第325、312、313页，中国环境出版社，1996年。）。
在一国范围内，贫困区域其所以在可持续发展中被广泛强调，乃是因为在贫困区域，代内公平与代际公平的矛盾最为突出。在发展问题没有得到解决之前，不仅这一代人之间存在着贫富矛盾和良好生态环境与恶劣生态环境矛盾不对称的分布，而且这一代人中的一部分所经受的恶劣的生态环境和贫困的痛苦会象接力棒一样传递给下一代人，造成新的代内不公平。城门失火，殃及池鱼，如果贫困区域可持续发展中的问题得不到应有的解决，出现的经济问题和环境问题也必将以负面影响传达给发达区域甚至造成全球性的不良影响，从而不利于国家的整体发展、影响国家的外在形象并且损害到子孙后代的利益。
所以，从可持续发展的角度来讲，反贫困就不仅应使贫困区域的人均收入有切切实实地提高，而且应该使贫困区域的生态环境逐步有所改善。依此来看，反贫困需要重视对策设计，在政策上只讲投入不讲产出，或者只讲经济效益不讲生态效益，对于贫困地区的长远发展没有任何好处。正因如此，应该对于我国的反贫困历程和反贫困战略进行必要的检视和反思，以提高扶贫质量，推动扶贫工作的健康发展。在我国，尽管国家在反贫困方面取得了明显的成效，贫困人口大量减少，但反贫困中存在的问题也是十分突出的。具体表现为以下几个方面：
一是扶贫资金缺乏良好的使用与管理。最近几年，我国扶贫资金有了较大的增加，从1994—1996年全国的扶贫资金共有200亿元之多， 但是贫困人口的减少速度却明显放慢。一个重要的原因是扶贫资金缺乏良好的使用与管理。如果将这些扶贫资金分送给贫困人口，也将有更多的贫困人口摆脱低于温饱的生活。扶贫资金的使用效率不高，既有扶贫项目不能产生效益的缘故，有扶贫资金被分散使用的缘故，也有扶贫资金被截留和挪作他用的缘故。据有关部门统计，1994年国家扶贫货款和以工代赈资金只有70%左右投放于国家重点扶持的贫困县，支持不发达地区发展资金只有60%被用于国家重点扶持的贫困县，也就是说，有多达28亿元的资金被用于国家重点扶持的贫困县之外（注：朱风歧、高天虹、邱天朝、杨青：《中国反贫困研究》，第74页，中国计划出版社， 1996年。）。实际上，在国家对于贫困区域的政策性援助中， 资金使用过程中的跑冒滴漏现象十分严重，据有关学者对于西北和西南地区的典型调查，中国反贫困资金的漏出量占总投入的比重不低于50%，甚至可能高达70%（注：冷眸：《揭开中国反贫困的难题》，《广角镜月刊》，1996年7月。）。据《法制日报》1996年10月20日的报道， 湖南省桂东县是一个贫困县，16万农业人口中有7万余人处于贫困线以下， 但该县包括副县长在内的4名干部竟合伙挪用老区的以工代赈扶贫款50余万元，贪污7万余元。另外，在西南地区有两个县， 也出现大笔扶贫资金被挪用于与扶贫毫不相干的项目，甚至县委、县政府也向扶资金纷纷伸手。为此，国务院贫困地区经济开发领导小组曾专门发文通报。国务院有关领导在谈及此事时亦严厉指出，“这些人连救贫、救急、救命的钱和物都敢挪用、侵占，是何等胆大妄为，无法无天！”大量的扶贫投入不能产生应有的效益，纳税人尤其是来自发达地区的政府和企业就会对扶贫的效果表示怀疑，甚至会对扶贫工作有无必要进行下去表示怀疑，从而不利于全社会的反贫困工作的继续开展。假如不对扶贫资金的使用进行监督和分析的话，扶贫工作开展下去的可持续性是大有疑问的。
二是许多扶贫的产业项目在市场上缺乏应有的竞争力。无工不富，80年代以来国家反贫困的一个着眼点就是要在贫困地区建立一大批工业项目，力图通过工业来带动区域经济的发展。但是由于这些项目或者缺乏管理人才、或者项目与区域之间的资源缺乏联系甚至有些项目强调高技术水准而在实际中由于管理和技术达不到设计要求，项目的总体效益不高。陕西省1994年扶贫贷款用于县乡工业的比重约占80%，用于种养业的仅占20%，而其中许多项目都未起到增加地方财政收入、带动区域经济的作用，还背上了沉重的债务包袱。不仅如此，在贫困区域建立工业或者以工业为主导的乡镇企业项目在提供就业岗位、改善贫困家庭收入水平的作用并不很大。据社科院经济研究所朱玲的研究（注：冷眸：《揭开中国反贫困的难题》，《广角镜月刊》，1996年7月。）。 在全国最贫困的120 个县中，1990年乡镇企业的就业人数为农村劳动力数量的4 %，而同年这一指标在全国为22.1%，可见，依赖于乡镇企业解决贫困区域的就业问题无异于杯水车薪。况且安排在乡镇企业就业的往往是一些基层官员的七大姑八大姨，真正的贫困户未必能够享受到扶贫的政策优惠。国务院有关领导在四川凉山彝族自治州考察工作时曾明确指出，凉山就是搞种植业的养殖业，就是搞农田基本建设，三年不上工业，效果会更好。国务院扶贫办的有关官员在谈及扶贫的产业选择时也说：“10年来贫困县办工业，成功的少，失败的多，相当一部分厂从投产那一天起就开始亏损。和工业项目相比，搞种植业和养殖业，投资少，见效快，带动面大，家家户户都能干，能直接解决温饱，增加收入，特别是搞农田基本建设，效益要好的多”（注：高鸿宾：《关于扶贫工作的十个问题》，《中国贫困地区》，1997年第3期。）。 这应该是对于多年来扶贫中产业发展深刻教训的总结。
三是国家对于以工代赈模式的支持力度不够。十余年来，以工代赈模式在帮助贫困地区修建道路、桥梁、小型水利枢纽工程、人畜饮水工程、水土保持和小流域治理、江河整治、造林种果、发展畜牧业、建设交通和通讯设施等方面发挥了重要作用，对于推动贫困地区基础设施建设和直接的脱贫致富功不可没。由于以工代赈模式直接面向农村的贫困地区和贫困人口，扶贫项目以山水林田路的综合治理开发为内容，而且有一次投资长期受益的特点，贫困居民通过付出自己的劳动能够直接得到收入，因而其经济效益与社会效益都较好。但是目前全国以工代赈形式的资金规模还不够大，围绕此类项目的管理也存在着一些漏洞。
四是许多贫困区域的生产与生活方式还没有发生大的变化，导致贫困区域农村的生态环境并没有大的改变。权威部门的有关报道指出：“从全国来说，农村生态环境局部好转、整体恶化的形势仍很严峻”（注：本报记者曲冠杰：《遏制农业生态环境恶化趋势》，《光明日报》，1998年1月8日。）。并给我们列举出以下数据：目前全国水土流失面积占国土总面积的1／6， 每年流失的土壤养分相当于全国化肥年产量的1／2，肥力下降的中低产田已占全国耕地面积的2／3。占国土面积29 %的青藏高原以东以及四川盆地的广大区域，每年流失的土壤达50亿吨。除此而外，全国目前已有0.87亿公顷的草原沙化、退化、盐渍化。广种薄收甚至刀耕火种的粗放经营模式在贫困区域的农村不难见到。在宁夏南部地区，曾发生大面积地挖掘甘草的现象，造成土壤资源的严重破坏。
五是一些地区贫困家庭和贫困户的返贫率较高，扶不住的现象引人注目。由于一些贫困地区的居民摆脱贫困的主要方式还是通过种植业或者畜牧业，而这两种生产方式对于气候条件有着很大的依赖性。靠天吃饭在这些区域表现得尤其典型。正因这些区域抵御自然灾害的能力较差，即使那些刚刚解决了温饱的区域，一遇到自然灾害，仍有10—20%的贫困人口饱而复饥、暖而复寒（注：朱风歧等：《中国反贫困研究》，第36页，中国计划出版社，1996年。）。另据有关部门资料（注：邱天朝：《我国困地区的环境问题》，国家计委国土开发与地区经济研究所；国家计委国土地区司：《95中国人口资源环境报告》，中国环境科学出版社，1995年12月。），1990年6月， 地处武陵山区的四川涪陵地区发生的特大旱灾持续时间很长，使本地区的返贫率达42%，其中武隆县高达57%，1991、1992年该地区又连遭大旱，来自四个县市的灾情报告显示，各县的返贫率均在50%以上，1993年该地区又受到低温阴雨灾害的影响，随机抽样显示，涪陵、丰都、武隆的返贫率分别为49.5%、51.9%和73.3%，南川县在对受灾最严重的两个乡三个村31个建卡贫困户的调查，返贫率高达100%。这样的例证可以举出许多。除此而外， 国家的宏观经济形势也对反贫困有一定影响。比如，当物价大幅度上涨时，一部分脱贫人口的家庭收入增长低于物价上涨幅度或者当城市就业压力越来越大迫使一部分来自贫困地区的劳动力返乡时，都会出现一定范围的返贫现象。
六是由于解决贫困的能力与条件有所不同，使得不同地区贫困人口减少的幅度不同，相对来说，由于地方财力充足和市场化改革推进较快，周围的城市与农村迅速富裕起来，全社会支持扶贫的能力较强，因而贫困人口减少的幅度较大，而西部地区的贫困人口分布的面较大，城市经济发展普遍慢于沿海，在农村，农业经济和乡镇企业都不够发达，因而贫困人口减少速度最慢。
如果不存在以上的诸多问题，中国的反贫困的效果将更为明显；如果不研究与解决以上存在的诸多问题，中国的反贫困就还会停留在一种粗放经营的模式中，贫困现象就不可能得到迅速而有效的改变，全国的可持续性发展将也只能是一厢情愿。
四、从可持续性发展看中国反贫困的政策选择
中国政府对于贫困与可持续发展之间的关系是有清楚认识的，“对于贫困地区而言，消除困与可持续发展是同一的整体或一个问题的两个方面。不消除贫困就难以持续发展，不有效改善贫困地区的基础设施条件，提高人的素质，改善生态环境和可持续开发利用资源，也不可能从根本上消除贫困”，“消除贫困是发展中国家实现可持续发展模式中面临的严峻挑战之一，也是各国政府应该承担的共同责任”。（注：《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，第47页。中国环境科学出版社，1994年。）
回顾中国的反贫困历程，人们都知道其中既有政府扶贫的作用，又有经济改革的作用，但是仍然不得不问的一个问题是：中国的贫困人口减少究竟主要是基于体制改革的因素还是基于政策扶贫的因素？回答这一问题，既涉及到对于中国反贫困的经济评价，还涉及到中国反贫困的政策走向。我们以为，中国贫困人口人2.5亿减少到目前的5000万， 主要是中国选择了在广大农村推行了经济改革政策的结果。在八十年代初，农村普遍实行了联产承包责任制，极大地促进和解放了农村的现实生产力。这种体制时至今日仍然在广大农村发挥着无可替代的作用。在粮食产量大幅增加、粮食价格有所上涨的同时，相当一部分农民转入乡镇企业领域，农民的收入不仅有了大幅增加而且呈现多元化的色彩。在这一过程中，尽管国家基本没有多少扶贫的投入，但是制度变革带来的生产力解放所显示的反贫困效果是再也清楚不过的。九十年代以来尽管国家在扶贫方面投入了大量的人力物力，而且农业生产过程总的说来风调雨顺的时候较多，但贫困人口减少的速度却相对缓慢。这充分说明，从制度变革的角度依赖于新的体制安排以形成内部的激励机制比从外部增加政府和社会投入方面上的反贫困效果更为显著。
从这一观点出发，我们认为，在我国反贫困的政策应该注意以下几个方面：
1.应该通过贫困区域的各种新的改革措施，把贫困户与土地进一步结合起来。贫困地区虽然自然条件恶劣，但由于地势起伏较大，土地类型呈立体分布，人均占有土地一般较平原为多，而经济收入较平原地区低许多，可行的选择是对于耕地、草场、林地、山地、荒地、坡地、滩地、水面、小流域的长期使用权采取租佃制的形式，以鼓励农民、山民、牧民能够相对长期的利用土地和对其投资，在其种养的动植物进入收获期时应按照承租合同的规定向当地有关部门缴纳租金，在增加家庭收入的同时改善区域的环境。当地政府应该及时向农牧民传达市场需求信息，联系种子供应并且积极组织各种力量收购和销售农牧民生产的产品，以帮助其在承租的土地上取得经济效益。地方政府与农牧民在土地上的租用关系应该用法律的形式加以规定。在些细节问题上，比如物价上涨或者遭遇到自然灾害时租金以什么为依据加以调整等等，都应该在合同内载明。
2.鼓励发达区域和发达国家的资本在我国贫困地区的开发利用。贫困地区虽然经济发展水平低，自然环境恶劣，但一些贫困地区仍然拥有相对丰富的自然资源，如云南的兰坪铅锌矿、桂西北的南丹大厂锡矿、平果铝厂、内蒙古的准格尔煤田、陕北的神木煤田、豫西的钼矿、秦巴山区的油桐、油茶、核桃、天麻、黄连等、沂蒙山的金银花都有一定的开发利用价值，这些资源都有较大的开发利用价值。对于外来资本具有一定的吸引力。另外，贫困区域有着丰富的劳动力资源，而且劳动力价格低廉，具有较大的竞争优势，适合于在劳动力相对密集的行业就业。发达区域城乡的政府部门应该积极与贫困地区联系，努力创造条件让贫困家庭的劳动力前来就业。
3.加强对扶资金的使用监督，提高资金使用的透明度和使用效率。一方面应该对于贫困资金的下达与流向进行全程监控，杜绝可能发生的漏洞。另一方面要把反贫困与反腐败结合起来，对于挪用、贪污、浪费扶贫资金的行为应该予以严厉打击，为此还必须建议有关反贫困的法律法规。另外，在扶贫资金的使用上，应该坚持效益原则和集中投入原则，扶持那些从长远看有市场需求而且能够利用当地劳动力资源的项目，避免扶贫资金的分散使用。
4.注意贫困区域的产业发展方向，鼓励那些能够利用贫困地区资源和广大劳动力的项目。要立足于利用当地的资源条件，积极发展农作物、经济作物在内的种植业和利用边坡草地的养殖业，大力发展经济林栽植，注意搞好农田和草场的基本建设，适当地建设那些主要面向当地提供服务、技术层次不高的加工工业。
5.坚持因地制宜的方式反贫困，要注意发现当地的优势和劣势所在。在广大的西北干旱地区，要积极发展节水农业，因地制宜地开展节水灌溉、有限灌溉和旱作农业（注：山仑：《节水农业的研究与实施》，《中国科学院院刊》，1996年第6期。）， 在提高水的利用率的同时提高粮食产量。在这方面，甘肃、宁夏等地发展的集水农业、一些区域减少灌溉次数，主要着眼于作物生长关键时期灌溉的实验都取得了明显进展。而山东的一些贫困区域就是注意利用当地能工巧匠，搞编织、绣花等手工业，“一根针，一根线，家家户户都能干；不用油，不用电，一人一天两块半”。河南有“十万大军出太行，十万大军富太行”的说法，走劳动力输出的路子，广西，甘肃、宁夏都开展了不同规模的移民，搞异地开发，“有水路走水路，没有水路走旱路，水旱路不通时另找出路”，“能上山则上山，就地开发；不能上山则下山，异地开发”。
6.坚持科教兴国战略。一方面，动员广大科技工作者为贫困地区的脱贫致富献技献策。中国科学院沈阳应用生态研究所曾在努鲁儿虎贫困山区的朝阳地区进行了“春小麦高产高值模式化栽培技术”的实验，打破了当地不种春小麦的习惯，经过推广，春小麦已成为朝阳地区的主要种植作物，到1993年，已基本解决当地群众的温饱问题。中国科学院的专家还在赤峰市引种日本的大粒荞麦种，被当地迅速推广达2万公顷， 增产粮食3000万公斤，增加收入360万元（注：王大生、 王青怡：《坚持不懈大力扶贫为贫困地区发展做贡献》，《中国科学院院刊》，1997年第5期。）。在全国的科技扶贫方面，应更多地投入力量， 加大扶贫力度。另外应该继续动员全社会的力量支持贫困地区的教育事业，使适龄儿童和少年都得到良好的教育，减少新的文盲现象。对于青壮年来说，也应该聘请各方面的专家进行技术培训。
7.在贫困区域开展较为严厉的计划生育政策，以控制人口的过快增长，未雨绸缪，从长远发展的角度减少贫困人口不断大量增加对未来贫困区域人口生存和反贫困的压力。
8.通过各方面的努力来改善贫困区域人们的生存环境与生态环境。一方面，要通过政府与社会的力量加强贫困地区的交通、通讯、电力、医疗卫生等设施的建设，改善贫困地区的饮水条件，尤其应该加强对地方病的治疗和预防。另一方面还应加强贫困区域的绿化，坚持山水田林路综合治理，种树种草，改变人们的燃料使用结构，严禁过度的开垦与樵采，防上水土流失和沙漠化的扩大。
9.对于反贫困的效果进行动态监督，贫困户、扶贫资金的有关数据都应该进入计算机作业，使得人们对于各地的贫困人口减少主要依赖于哪种途径、哪些贫困户都实现了脱贫目标、接受了多少政府的扶贫资金援助都有一个清楚无误的了解。要反对两种在贫困人口数字上弄虚作假的行为：或者故意夸大贫困人口数字以争取扶贫援助和故意降低贫困人口数字以伪造政绩，保证统计数字能够成为国家反贫困工作开展的基础。有必要提到的是，并非所有人都认可现有的贫困人口数据，不少学者对于农村贫困人口数据表示怀疑（注：陈端计：《嘉大学报》，1996年第5期。）。因而如何严格执行统计法、 科学地计量贫困人口并滤云人口统计中的水分值得全社会关注。
10.对城市中的贫困现象和不断增加的贫困人口要给予充分的关心。尽管我们主要探讨农村中的贫困问题，但是随着国有企业改革的推进，城市中的下岗、待业、离退休人员拿不到工资、缺乏收入来源的问题也日益突出，据估计，全国目前有1000多万的下岗待业人员。从社会公平和社会稳定的方面考虑，开辟反贫困的第二战场已经迫在眉睫。
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