市辖区体制改革初探，本文主要内容关键词为：市辖区论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史沿革与问题的提出
根据宪法和地方组织法的相关表述，市辖区是指设置在城市地区的、与县同级的城市基层行政建制。近年来，一些城市为了满足规模扩张的现实需求，已经将市辖区建制的范围扩及中心城区外的其他市辖区域，出现了大量的“县改区”个案。从实际情况来看，当前中国市辖区主要有四种类型：一是设置在主城区的市辖区，即“市区”，大多数市辖区都属于这种类型；二是设置在城市临近农村地区的市辖区，即“郊区”；三是设置在城市管辖范围内的其他城区，与主体城区之间被农村地区隔开的市辖区，如大连的旅顺口区；四是设置在城市管辖范围之外的市辖区，即“飞地区”①。市辖区种类多，设置情况复杂，因此，对市辖区问题的研究，要根据不同市辖区类型的具体特点而有所区别。本文重点讨论的市辖区，主要是指设置在中心城区中的“市区”。由于被郊区分割的市辖区和“飞地区”与中心城区之间并无直接地域连带关系，对中心城市的依赖性相对较弱，在辖区管理与规划方面往往自成一体，宜改为中小城市建制。限于篇幅，此类市辖区的具体改革问题不在本研究范围之内。“郊区”作为中心城区的外围区域，与中心城区地域相连，随着城市化进程的加快推进，城市规模不断扩张，原有的城市郊区将会逐渐并入中心城区，并成为中心城区的一个组成部分。基于此，对于已经并入中心城区的郊区，我们视同“市区”；对于尚未并入中心城区的郊区，本文暂不讨论。
关于城市设区的规定，最早出现在1911年江苏省临时参议会颁布的《江苏暂行市乡制》：“市有区域过广，其人口满10万以上者，得就境内划分若干区。”其后，北京民国政府、南京国民政府的市制也有相类似的规定。值得一提的是，当时虽然有市内分区的规定，但并不设置一级政权机关，仅由市政府相应机关分区设置的机构承担某种或某些特定的职责②。中华人民共和国成立前后，已经开始有一些大城市为推行“民主建政”，先后召开区各界人民代表大会会议，组成区人民政府。1950年11月，政务院公布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》，规定“人口10万以上的城市，应召开区各界人民代表会议，建立区人民政府”。1954年宪法明确规定：“直辖市和较大的市分为区。”同时颁布的《地方组织法》规定：“市辖区设人民代表大会和人民委员会。”这标志着市辖区建制在新中国历史上首次获得了宪法层面的认可，并正式成为城市地区的一级地方行政建制单位。1955年，国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，规定“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”。人口在20万以下的地级市，一般不设市辖区，如有特殊情况，需要设置市辖区，须经省级政府批准。该决定还要求，即使“需要设市辖区，也不应多设”。由此可见，在新中国成立的初期，政府对于在城市中设置市辖区建制的问题是比较审慎的。1979年全国人大通过新的《地方组织法》，明确规定市辖区应设置地方人大常委会，并赋予市辖区等同于县级政权机构的行政地位。至此，市辖区被明确视为与县同级的一级行政单位。截至目前，在全国4个直辖市和283个地级市共设置有860个市辖区③。
在追述市辖区建制发展历程的过程中，不难发现，中央对于市辖区建制的设置总体上是倾向于“少设为好”。从法律的层面上来看，法律规定只有直辖市和较大的市才能设置市辖区。由此看来，市辖区并不是一级必不可少的行政建制。然而，从实际情况来看，当前几乎所有地级以上城市都设立了一个或一个以上的市辖区④。另据最新消息称，之前仅存的4个未设区的地级市中的东莞和中山两市也将陆续增设完整政权意义上的市辖区建制。不可否认，市辖区作为城市管理体制中的一个重要组成部分，在大型城市管理和公共服务中的确发挥了重要作用。但是，作为城市内设的行政建制，“市辖区”在城市管理中究竟应该扮演什么样的角色，履行哪些职能?作为城市内设的行政建制，市辖区的未来发展究竟应该是“继续通过放权做大做强市辖区”，还是适当“弱化市辖区的独立性”，回归其行政分治区的本质属性?面对诸如此类的问题，需要有一个清醒的认识，不能想当然。可以说，现在已到了需要重新审慎思考市辖区体制改革问题的时候了。
二、城市政府过程的特点与市辖区的基本属性
长期以来，理论界和实务界对城市政府过程的运行特点和市辖区的基本属性关注不够，对市辖区在城市管理中的角色定位问题缺乏研究积累和理性思考。因此，有必要从城市政府过程特点的层面上，理性分析市辖区的基本属性。
(一)政府过程视角下的城市管理特点
城市是一定区域内的政治、经济和文化中心，具有人口密集、管理事务复杂等特点。每一座城市都是一个不可分割的整体，系统性是城市的典型属性。从政府过程的角度看，城市政府管理的主要特点就是其功能的不可分割性。首先，城市管理要体现规模效益，就必须使复杂的城市功能以整体性的方式来实现，诸如城市公用事业、城市社会治安、城市建设规划、城市公共服务供给等政府职能，都需要把政府作为一个整体才能够办好。其次，生活在城市中的居民需要在全市范围内进行工作和学习，其活动半径很少只局限于自己的居住地区，也就是社区“ABCD现象”，即居住在A区，男主人在B区工作，女主人在C区工作，孩子在D区上学。从这个意义上来说，任何市辖区政府的工作，都不可避免地会涉及非本区域内的居民，很多问题的解决都会与邻区或全市相关联。因此，对于设区的城市来说，城市政府的许多工作都很难只从区的角度来考虑。再次，城市中的公共交通、地下水道、道路照明系统、水电供应等市政设施，几乎全部是跨区的，很难对它们做分区管理，必须由全市统筹安排。这就决定了城市的管理不同于一般地域型建制的行政管理，具有较强的特殊性，在城市政府管理过程中必须强调统一性和整体性。因此，市辖区的设立不能够以分割城市政府的整体性和导致城市管理的“碎片化”为代价。
(二)城市政府过程视角下的市辖区基本属性分析
在市管县体制下，虽然县与市辖区都是作为市的下级行政单位，行政地位平等，但由于城市管理的整体性特点，使得市辖区在职责设计和运行过程等方面完全不同于县。由于县与市在地域上并不重合，因此，县在自身发展和规划方面享有较大的独立性和自主性，相应地，县的职责体系相对完整。与县相比，市辖区在承担的职责和与市的关系等方面都与县存在很大差别。作为城市整体不可分割的一部分，市辖区与设区的市是“同城而治”，职责交叉。同时，由于市辖区承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，使得市辖区相对于市而言，只具有相对有限的独立性。从这个意义上来说，作为市的一种内部结构，市辖区对市天然地具有一定的依赖性和从属性，只能作为城市的行政分治区，充当市政府的助手，而不太可能真正成为纯粹意义上的县级政权单位。
首先，城市分设若干市辖区进行分区域、分层次管理，是现代城市发展到一定阶段的必然产物。市辖区建制的出现，本身就是现代城市管理事务日渐繁多背景下，市政府无法依靠自身力量管理全部城市事务，而不得已进行分区域治理的产物。随着城市人口数量的持续增加，城市规模的不断扩张，城市管理的任务日益繁重。在这种背景下，仅仅依靠市政府的力量来单独管理城市，不仅十分困难，而且也不现实。于是，为了满足维持城市社会生活正常运转的需要，城市政府开始通过在城区中设置市辖区，来分担一部分城市管理和服务职责，以此减轻市政府的管理压力。可以说，城市设区管理的初衷不是要切割城市，而是出于为市政府分担城市管理事务的客观需要。由此看来，一个城市是否有必要设区，设多少个区，市辖区分担哪些职能，完全应该取决于城市管理的需要，不能妨碍和破坏城市管理的统一性和城市功能的整体性。
其次，城市管理的特殊性，决定市辖区政府的工作具有相当有限的独立性和高度的依存性。城市作为一个整体性的社会，城市的功能不可能逐一分解给各个市辖区来单独完成，市辖区在许多方面的工作是需要依靠市政府统筹安排的，这一点是与县不同的。比如，市辖区不可能拥有一级完整意义上的财政；在社会治安方面也不可能完全采取单独行动。区有税务分局、公安分局的设置，直属市领导。前政务院内务部长谢觉哉在谈到市辖区的地位、性质和作用时曾指出：“城市的区不同于乡村的区，它是人民政府办事的助手。因为城市中有些区里的事情，区人民政府是办不了的，而是必须由市人民政府直接来做。”⑤实际上，在“归口管理体制”下，真正能够由区里说了算的，只有那些在市里排不上位的事情，诸如社区服务、区街企业管理等。对此，市辖区戏称自己是“丫环胸前挂钥匙——开得了门，作不了主”⑥。由此可见，城市管理的统一性和整体性使得市辖区在城市管理中只能扮演“当配角”、“打下手”的角色，责任不小，权力不大，不可能完全享有宪法赋予县级政权的所有职权，进而也就不可能成为一种纯粹意义上的县级行政建制。然而，遗憾的是，《地方组织法》虽然历经1982年、1986年、1995年和2004年的四次修订，均没有根据城市管理的特殊性，对市辖区与县在机构设置和职能配置等方面作严格区分和分别阐述。最后，有必要澄清的一个问题是，尽管我们一再强调城市政府过程的整体性和区政府过程的高度依存性，但并不是要完全否定市辖区工作的特殊性和主观能动性。必须强调的是，市辖区工作的特殊性和主观能动性必须是在城市工作的大局下发挥的，是一种工作特色、工作方法上的特殊性。
三、当前市辖区体制改革中存在的主要问题
如前所述，市辖区在创设之初，其职责定位是作为协助市政府管理城市事务的助手。然而，随着时间的流逝，市辖区作为行政分治区的基本属性已经逐渐隐退，与此同时，市辖区作为一级政权机关的属性则在实践中被不断强化。渐渐地，人们似乎已经适应了市辖区体制的走样和变形。然而，适应并不意味着合理。在当前城市管理体制改革实践中，诸如“向区政府放权”⑦、“通过合并市辖区把区做大、做实”⑧等做法不仅严重违背了当初创设市辖区体制的初衷，而且也不符合现代城市政府管理过程的普遍规律。长此以往，必然衍生出种种负面问题。
(一)市级政权权威下降
在现行市辖区体制下，随着市政府向区政府放权范围的逐步扩大，市政府对区政府的控制和领导能力也出现了减弱的迹象。当前在城市管理中那种“向市辖区放权”、“扩大市辖区规模”、“做大做实市辖区”的改革做法，在壮大了市辖区实力的同时，很容易在市区之间导致有利可图的事争着管、无利可图的事互相推诿的情况。在有些地区，由于区政府权力日益增大，甚至出现区属机构直接与市属机构对峙和冲突的情况。如2001年的“郑州馒头风波”⑨中，虽然主要反映的是市区两级“馒头办”之间围绕部门利益展开的权力之争，但同时也折射出市级政权权威下降的事实。类似的例子，还有2006年发生在深圳的“城管打城管”事件⑩。城市管理过程具有统一性和整体性，如果“下放权力”的结果是区与市“分家”，区非但不配合市的工作，反而成为影响城市统一管理的掣肘，那么，“向区放权”的改革是否有必要继续下去就值得反思了。
(二)城市发展的整体性受到破坏
在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，市与区职权交叉的情况普遍存在。随着市政府把大量权力下放到区，城市功能的整体性日益受到区级政权的蚕食与分割，城市发展的全局观念和统一性都将面临严峻挑战。实际上，在城市管理中，有些事关城市整体发展的规划和涉及全体市民利益的公共服务项目，区里不可能做得来，必须由市里统一规划。以大城市的轨道交通与公交衔接问题为例，地铁与公交的衔接，是事关全体市民利益和城市整体发展的一项重要市政建设项目。然而，由于轨道交通的运行，可以极大地提高站点周围土地的商业价值，因此，对于区级政府来说，在地铁站口修建商业设施和办公大楼，并尽快批租出去，显然立刻可以增加本届政府的财政收入。于是，地铁沿线的各区纷纷抢夺地块资源，大兴土木，结果导致可以设置地面公交站点的有效空间严重不足。耗费公共财政资源最大的市政建设项目，因市内各区的近期利益，而未能发挥整体效益，显然已经造成了难以弥补的浪费(11)。此外，在“向区放权”的过程中，市辖区的独立性日渐增强，由于各区立场和利益的不同，加上区与区之间有效沟通和职能衔接机制的缺位，使得区与区之间相互隔绝、各自为政的现象在城区分界线地区表现得更为明显。特别是在项目安排、土地开发强度、功能定位、交通组织、市政基础设施安排等方面，区际不协调，破坏城市统一规划的情况更是时有发生。“曹家渡现象”就是一个典型的例子(12)，由于地处上海三个城区的交接地带，相邻城区规划的错位导致这样一个历史悠久、极具发展潜力的传统商业功能区被严重肢解。
(三)区际矛盾升级
在现行市辖区体制下，随着市辖区独立地位的提升以及“属地化”管理体制的推行，区际矛盾开始产生，甚至是愈演愈烈。以某大城市的H区和N区为例，两区在地域上比邻，近年来，由于H区作为城市商务中心的发展定位，使得H区的房屋价格迅速上涨，于是大量居民外迁到N区，导致N区人口数量不断攀升。由于强调“属地化”管理，随着H区人口的大量流入，N区政府的公共服务(特别是中小学教育)负担明显加重，区际矛盾日益突出。此外，在一些城市中，在区与区的交界处，忽略邻区利益的事件也时有发生。以某大城市临近豫园的N区和H区为例，N区政府出于保护文物的需要，长期以来比较认真地限制豫园周围的建筑高度。但是，离豫园不远，和N区一路之隔的H区，却在人民路北侧建起了多幢高层建筑，使N区为保护豫园历史文化景观做出的努力付之东流(13)。
(四)市辖区规模过大不利于城市管理
与国外发达国家城市相比较，中国城市内部设置的市辖区数量相对较少，规模偏大。如石家庄市市区面积455.8平方公里，下辖6个区，平均每区将近40万人(14)，而地域范围差不多大的日本北九州市，市区面积486.35平方公里，设7个市辖区，平均每区14.19万人(15)。几个主要特大城市甚至还出现了人口超过100万的市辖区(16)。最近几年，有的城市甚至基于扩大市辖区发展空间、增强市辖区综合实力等因素的考虑，将几个现有市辖区进行合并，组建超大规模的市辖区。实际上，从世界城市管理的普遍规律来看，市辖区规模过大，区政府往往顾此失彼，难以对辖区进行有效的服务和管理。目前，由于城市管理事务繁多，很多城市的市辖区政府无法依靠自身力量承担全部区属职责，区属各部门和机构不得不把大量的管理和服务工作转嫁给街道和居委会具体办理。这不仅加重了街道和居委会的工作负担，抑制了居委会自治功能的充分发展，而且在无形之中增加了行政层级，加大了城市管理的运行成本，严重违背了当初设置市辖区对城市基层社会事务直接管理的初衷。
四、市辖区体制改革的思路与对策
“改革就是放权”的思想，在一些领域的改革中确有必要，但不适合处理城市管理中的市区关系。城市管理需要强调统一性和整体性，不能搞绝对化的“分区域治理”。国外城市政府在对待区级政府的扩权和规模扩张问题上，一直保持着较为谨慎的态度，维护城市发展的统一性和市级政府的权威地位的思想始终没有动摇，市级政府在城市管理中始终处于绝对主导地位。即使在政府变革较为活跃的伦敦，也在经历了巨大挫折后做出了建立统一大城市管理机构的慎重选择(17)。因此，我们有必要对当前城市管理中“放权于区”、“合并扩张”、“把区做实”的做法进行深刻的反思。
(一)转变观念，推行市辖区体制改革
转变观念，推行市辖区体制改革，将市辖区还原为市政府的行政分治区，使其区别于县，这是解决城市管理现存问题的正确出路，要把这个理儿理解透，讲透。
首先，将市辖区作为行政分治区可以找到成功范例。目前，中国大陆不设区级政权的地级市一共有4个，分别是海南省的三亚市、甘肃省的嘉峪关市以及广东省的东莞、中山两市。以广东省东莞市为例，1985年前，东莞是惠阳地区的一个县。1985年，东莞撤县建市(县级市)，仍属惠阳地区管辖。1988年，东莞升格为地级市。东莞现有32个镇街，其中4个街道构成城区，但没有区级政府的中间行政层次，28个建制镇属城区以外的农村地区，也没有设置县级政府的中间行政层次，形成了较为独特的不设区、不辖县的地级市和直管镇街的两级政府管理体制(18)，多年来一直运行良好。在这种扁平化的管理体制下，一方面，市与镇街分工明确，市主要负责战略决策和监督管理，镇街侧重贯彻落实和发展市的决策部署，避免了不少地方几级政府共争资源、共上项目的无序竞争局面；另一方面，由于政府层级少，沟通渠道畅通，审批程序简化，既减少了行政成本，也大大提高了城市管理绩效。
其次，从其他国家和地区市辖区设置情况来看，城市规模如果不大，完全没有必要在城市中设置两级政府，只需要设置一些派出机构协助市政府工作，即可满足城市管理需要。在国外，一般来说，中小城市很少设区，除非城市规模过大，超出了管理覆盖的幅度，才不得已而为之。如日本对城市设区的要求就比较严格，在2007年新潟、滨松二市升格成功后，日本的设区城市也仅有18个(19)。美国的大城市，如芝加哥市的市政服务部门(City Service Center)为了方便市民办事，有时会在“区”(ward)(20)内设一些办事处，但这些办事处仅作为市政府的派出机构，而非一级政权单位。再如，目前台湾的大都市普遍实行的是“一级政府、三级管理”的城市管理模式。区公所被定位为市级政府的派出机构，没有自治权，人事和财政自主权也不大，几乎事事均需承转请示(21)。区公所的职责仅限于民政、社会、经建、兵役、保健等与民众日常生活息息相关的事务(22)。从其他国家和地区的城市管理经验看，城市中设区管理，实属城市规模扩张后的无奈之举，而且即便设区，一般也仅是作为城市的行政分治区，并不赋予其一级独立政府的财权与事权，这与我国当前的市辖区体制形成了鲜明对比。
(二)推进思路与具体操作
由于市辖区体制改革涉及法律问题，关系重大，因此，应审慎对待，不宜盲目冒进。推进思路应该是，市辖区体制改革宜首先在中等规模的地级城市中推行，待条件成熟后，再逐步推向大型城市和特大型城市，直至直辖市(23)。具体可以从如下方面着手，推进市辖区体制改革。
1.适当缩小市辖区规模，促进各区均衡发展
作为行政分治区，市辖区的设置应该以便于管理、便于联系基层群众为原则，因此规模不应过大，所辖的人口不宜过多。今后，应该尽快制定市辖区设置标准，依据城市管理功能的需要，适当缩小原有市辖区规模，人口特别密集的地区，可以考虑适当放宽限制，但也不能过于庞大。同时随着城市化进程的加快，应逐步将已经高度城市化的环城郊区纳入中心城区的管辖范围，因地制宜，适当调整原有市辖区界限。此外，由于同一城市所辖的市辖区在经济规模、人口规模和地域规模方面差异较大，容易在各区之间形成“马太效应”，不利于城市的均衡发展，因此，在条件成熟时，可以考虑重新整合市辖区规模，确立新的市辖区布局，使各区发展保持相对均衡态势。
2.淡化“属地化”管理模式，加强市政府的统一领导
在城市管理中，应该强调以“条”为主，市辖区不适合搞很多独立性很强的机构。有学者提出，要借鉴伦敦市的管理模式，构建一种市与区“职责异构”、分层治理的市区关系模式，逐渐淡化市政府与区政府之间的行政等级隶属关系(24)。笔者以为这种做法是不可取的。如果不顾及城市管理的整体性特点，过于强调市与区之间的“双层治理”，在市与区之间进行切块式的职责划分，在市辖区设置大量独立性较强的区属办事机构，必然会分割城市的整体性功能，形成市与区之间的对立，甚至是对抗的情况，不利于城市的统一规划和统一管理。市辖区作为市域的一部分，必须顾全大局，坚决服从市政府的统一规划和决策部署。因此，必须强调市政府在城市管理中的主导作用。在城市管理模式上，宜淡化当前以块块管理为主的“属地化”管理模式，推行以条条为主、块块为辅的管理模式。具体可以考虑打破行政区划界限的限制，将一些属于市级事权的部门全部上收市级，然后，按照部门的专业性工作属性，在市辖区设置相应的市级机关派出机构，进行直接管理。同时，区政府如果无此职能，即无需设置相关对口机构，出现问题后，也无需向区政府问责。
3.强化市人大和市政协对市辖区工作的监督作用
假设将市辖区定义为行政分治区之后，市辖区作为一级政权单位的性质将发生改变，人大和政协将不再保留。目前，区人大和区政协实际上的监督工作并不多，撤销后，并不会降低对行政工作的监督效果。市辖区政府机构作为市政府的派出机构，一方面要接受市政府的工作监督；另一方面，可以考虑通过适当增加市人大代表和市政协委员名额的办法来加强市人大代表和市政协委员们对区行政机构的工作监督。具体可以考虑借鉴芝加哥的设区模式，以行政分治区作为选举市人大代表和协商推选市政协委员的选区，然后由来自各区的市人大代表和市政协委员分别组成人大和政协监督工作组的办法，在各个区工委的领导下，对区行政机构的工作进行监督。
4.设立跨区域的基层“两院”
将市辖区政府改为市政府的行政分治区之后，一个比较难于处理的问题是基层“两院”的设置问题。对此，可以参考东莞、中山两市的现行做法，打破地域限制，建立跨区域的基层“两院”。以东莞市人民法院设置情况为例，根据最高人民法院《关于同意在东莞市、中山市撤销、设立基层人民法院的批复》(法[2007]187号文)，经东莞市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议，2009年1月1日东莞市在东莞市中级人民法院之下新成立三个基层法院，其具体设置如下：东莞市第一人民法院下设6个人民法庭，管辖莞城、东城、南城、万江、道滘、洪梅、望牛墩、麻涌、中堂、高埗、石碣、石排、企石、石龙、茶山、寮步和松山湖科技园产业区等17个区镇；东莞市第二人民法院下设4个人民法庭，管辖虎门、厚街、沙田、大朗、长安、大岭山6个镇；东莞市第三人民法院下设4个人民法庭，管辖樟木头、黄江、谢岗、常平、桥头、横沥、东坑、塘厦、清溪、凤岗10个镇(25)。市辖区改为行政分治区后，基层两院设置的初步思路是，将现有的市辖区区域范围缩小，把原来的一个区拆分为几个区，在拆分前的原区域内设置基层法院和基层检察院，分别以“第一基层法院(检察院)”、“第二基层法院(检察院)”，依此类推命名。这样既解决了市辖区体制改革后城市基层“两院”的设置难题，而且有利于使两院工作摆脱原来区政府的行政影响，保障司法工作的独立性。
(三)保障机制
市辖区体制改革不仅需要从观念和操作层面加以推进，还需要一定的体制机制保障。
1.尽快制定《城市组织法》，明确市辖区的法律地位
市辖区政府法律地位与实际功能的偏离，是导致市区两级政府间关系紧张、条块冲突不断、区际矛盾升级等城市管理问题的根源。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有比较明确的法律依据。近年来，区以一级政府为由不断要求放权，市与区之间职责划分随意性很大，不利于城市的发展。因此，应尽快制定《城市组织法》，明确市辖区作为城市政府的行政分治区的属性，重新定位市辖区在城市管理中的地位、性质和功能，并以此作为市辖区体制改革取得重大进展的突破口。
2.加快政府职能转变，构建“有限责任的服务型政府”
国外政府的管理职责较为有限，相当一部分城市管理事务被推向了市场与社会，转由社会组织等承担。城市政府直接控制的领域仅限于维护社会秩序、提高日常生活服务水平、发展文化教育事业和公益事业以及一些行政性事务，而较少干预经济活动。政府更多的是充当城市公共物品的提供者和调节者，而非社会经济的主导者(26)。因此，在市辖区只设置区公所等派出机构的情况下，国外城市政府直接管理的幅度较大。目前，中国的城市政府普遍把发展经济作为工作的重点任务，承担了大量的经济功能，这样，虽然市辖区政府已经做实，但市政府依然力不从心。不可否认，经济发展是提升公共服务水平和城市管理水平的基础，但城市政府把主要精力放在具体经济性事务上，承担着大量本应由市场和社会承担的职能，这是造成公共服务水平不高的一个重要原因。今后，需要加快城市政府职能转变进程，强化城市政府在城区规划、城区管理和公共服务方面的职能，构建“有限责任的服务型政府”，同时加大城市管理幅度，向整体管理要效益，全面提升城市公共服务水平。
3.强化社区建设，培育社会自治功能
从政治活动的角度看，“自治”是政治生活和行政运作的重要特点。即使是在单一制国家，中央政府也会容忍甚至鼓励城市保持一定的自主性，比如，日本就把市、町、村都直接定义为“自治体”。在我国，上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会等NPO(非营利组织)在部分沿海城市社区管理中的成功运作表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足(27)。由于城市功能除了具有整体性之外，还具有复杂性特点，因此，将市辖区定义为行政分治区也有助于在城市中注入更多的“自治”因素，明确并充分发挥社区和社会组织在城市建设与管理中的地位和作用，以此满足市民对公共服务的多样化需求。
注释：
①朱光磊：《当代中国政府过程》(第三版)，天津：天津人民出版社，2008年，第315页。
②田穗生等：《中国行政区划概论》(第一版)，北京：北京大学出版社，2005年，第119页。
③该数据是根据百度百科网站http://baike.baidu.com/view/576226.htm提供的数据整理而来。
④目前，除广东省的东莞市、中山市，海南省的三亚市，甘肃省的嘉峪关市之外，中国大陆其他地级市均设有数量不等的市辖区。不过，据广东省于2011年8月颁布的《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》的相关表述来看，广东省将尽快启动对东莞和中山市分类开展市辖镇行政建制改革试点工作，对规模较大和城镇化水平较高的特大型镇进行整合，设立市辖区。按此规定，东莞和中山两市最早将于2012年底前后出现一级地方政权意义上的市辖区行政建制。
⑤《关于人民民主建政工作报告》，《人民日报》1950年9月12日。
⑥颜昌武：《我国市辖区政府间竞争：制度环境与策略选择》，《社会主义研究》2008年第5期，第90-94页。
⑦上海市政府曾先后将财政、计划、外经贸、商业、劳动人事、城建、旧城改造、环境保护、环境卫生、园林绿化、市政及公用设施、文化卫生等方面的事权下放给市辖区政府。这种做法虽然调动了市辖区的积极性，但是违背了城市政府过程的整体性特点。
⑧2010年7月，撤销北京市东城区、崇文区，设立新的北京市东城区，以原东城区、崇文区的行政区域为东城区的行政区域；撤销北京市西城区、宣武区，设立新的北京市西城区，以原西城区、宣武区的行政区域为西城区的行政区域。
⑨梁鹏：《郑州“馒头风波”的背后》，《经济参考报》2001年3月22日。
⑩梁永建：《城管打城管：“被当街脱裤子，真的不好过”》，《南方都市报》2006年8月1日。
(11)宋小东等：《权限下放的挑战——关于上海城市规划管理体制的讨论》，《城市规划汇刊》1999年第6期，第14-19页。
(12)刘君德等：《大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究》，《杭州师范学院学报》(社会科学版)2002年第5期，第34-40页。
(13)宋小东等：《权限下放的挑战——关于上海城市规划管理体制的讨论》，《城市规划汇刊》1999年第6期，第14-19页。
(14)石家庄市政府网站：http://www.sjz.gov.cn。
(15)蒋荣：《日本都市市辖区区划模式探述及其启示》，《国际城市规划》2007年第6期，第80-84页。
(16)据杨浦区第五次人口普查公告显示：2001年，上海杨浦区常住人口数总数为1243757人；据广州市越秀区政府网站发布的数据显示：2007年，越秀区总户籍人口为115万人；2010年，北京市进行了区划调整，合并后新设立的西城区，辖区范围为原西城区和宣武区辖区范围，常住人口124.6万人。
(17)马祖琦等：《国外大城市中心城区区级政府职能研究》，《城市规划》2003年第3期，第43-48页。
(18)韩俊等：《东莞经验对地方行政管理体制改革的启示》，国研网，http://www.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSumma-ry.aspx? docid=2449897&leafid=30792011-1-20。
(19)日本总务省统计局：“平成17年国势调查全国·都道府县·市区町村人口(要计表にょゐ人口)”，转引自蒋荣：《日本都市市辖区区划模式探述及其启示》，《国际城市规划》2007年第22卷第6期，第80-84页。
(20)Ward是设置在美国城市中的“区”，一般是为了方便市民联系市议员，进行市议会选举而划分的选区，但有时也会承担部分城市管理功能。
(21)陈阳德：《台湾乡镇市与区级政府之比较研究——台中县市民众与精英态度之调查》，台北：五南图书出版有限公司，1998年第8期，转引自马祖琦：《海峡两岸大城市市辖区区级行政管理体制比较》，《经济地理》2005年第2期，第277-280页。
(22)台北市松山区公所网站：http://www.ssda.taibei.gov.tw,转引自马祖琦：《海峡两岸大城市市辖区区级行政管理体制比较》，《经济地理》2005年第2期，第277-280页。
(23)直辖市属于省级行政单位，管辖地域较大，城市管理的情况相对于地级市而言更为特殊一些。
(24)张紧跟：《职能分工：当代中国市区政府间关系再造的新思路》，《2009年府际关系与服务型政府建设学术研讨会论文集》，2009年，第54-65页。
(25)参见东莞市中级人民法院网站：http://www.dgcourt.gov.cn。
(26)马祖琦等：《国外大城市中心城区区级政府职能研究》，《城市规划》2003年第3期，第43-48页。
(27)魏迪等：《我国“两级政府、三级管理”体制的法理质疑与完善选择》，《上海城市管理职业技术学院学报》2007年第2期，第8-11页。