土地整理：微观行为的宏观理念，本文主要内容关键词为：微观论文,理念论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地整理的具体行为是微观的，但在微观的具体行为中，蕴涵着实现土地资源可持续利用的宏观目标。——题记
①思想内涵
土地整理微观行为和宏观理念属于辩证统一的关系。一方面，区域乃至全国的宏观土地整理目标是由诸多局部土地整理微观行为来体现的；区域土地整理的宏观目标和任务要指导局部微观土地整理的方向和措施，以避免受局部和短期利益的驱使，使微观土地整理成为短期行为，成为下一步再被整理的对象。另一方面，土地整理行为的微观与宏观是相对的。具体土地整理项目要体现和受控于区域土地可持续利用的要求，区域土地整理目标要改善大区域或大地貌类型土地退化、土地利用结构不合理等问题，而大区域的土地整理方向要体现出全国宏观土地利用的策略和全国土地利用结构的改变。另外，在发展阶段上，土地整理微观行为和宏观理念还表现在短期行为和长远效应的关系上。土地整理微观行为的宏观理念思想也就是要实现土地整理短期行为与长远效应的统一，以长远的眼光来设计近期的行为。
当前我国的土地整理是以一个个具体的示范项目组成的，从区域的角度看，属于微观具体的行为。包括微观工程措施和微观土地经济关系的调整。其所要体现的宏观效应主要体现在如下方面：
——保护和改善土地生态环境是土地整理的前提，土地整理的其他目标都要在此前提下来实现。是否促进生态环境的良性循环是衡量土地利用可持续性的重要标准。为了实现土地资源的可持续利用，土地整理首先要改善人类所赖以生存的土地生态，这是增加耕地面积、提高土地利用率的前提和基础。历史上人类毁林开荒、过度放牧而造成的土地贫瘠、沙漠化扩大的教训，其本质就在于人为地破坏了生物的生存条件，尽管取得了短期效益，最终导致了土地生产力下降，环境恶化，危及了土地利用的可持续性。
——确定具体地域的土地整理方向和整理措施，不仅要注重优化项目区内部景观格局，还要从区域景观生态的角度来衡量，实现宏观效益与微观目标的统一。景观格局与过程是相互作用相互制约的。保持物质流、能量流、信息流的畅通在维持当地景观格局的稳定性和生态平衡方面起着重要的作用。土地整理过程本身是对原有景观格局的破立过程，是人为促使景观格局变化的过程。因此，在进行土地整理项目的规划设计，确定整理措施和整理方向时，要站在当地景观格局的层面上，从整体和系统的角度考虑，按照景观生态设计的基本原理，确立区域内物质流、能量流、信息流的畅通，保持野生动物（植物）的栖息地（生境），维护生物的多样性，改善生态环境。
——整理后土地功能应与当地区域经济结构与生产布局相协调。土地作为基本生产条件之一，不仅是一种资源，还属于资产的范畴。从经济学的角度看，土地整理是对土地施加的一种投资，促使土地资产增值的过程，是一种经济行为。这就需要使整理后土地使用能与当地的区域经济有机结合起来，与生产布局相协调，在市场经济的调配下提高土地的利用效率，体现土地的经济价值、生态价值及社会价值。
——土地整理除了对土地进行物理过程的改造外，还包括土地权属及土地基本用途的确定。土地整理行为包括两方面的含义，其一是对被整理的土地施以工程措施，其二是对被整理土地上的经济关系进行调整。这就需要对土地的经济属性进行界定。对整理后土地基本用途的确定，是保证土地宏观效益的重要体现，可以有效地防止土地的不合理利用和人为施加于土地的短期经济行为。
——土地整理需要由局部示范项目走向社会化，形成自觉的社会行为。土地整理是21世纪我国实现土地资源可持续利用的核心。在我国人多地少，后备土地资源有限的条件下，要真正改善土地利用不合理现状，提高土地资源的可持续利用能力，必须进行全面有序的土地整理。这就需要在目前进行土地整理示范的基础上，由点到面，加快土地整理社会化的进程。同时，要进行土地整理政策法规的制定，探索土地整理产业化和社会化的可能性，以期对我国土资源进行全面改造，从整体上实现土地资源的可持续利用。
②实现手段
在我国现行的土地管理机制中，土地整理微观行为的宏观理念可通过3种手段实现。
开展乡镇土地利用规划，加强各级土地整理专项规划。规划作为资源管理的基本手段，已成为各国政府维护国家整体利益和长远利益的重要工具。我国现行普及的是全国、省、地（市）和县四级规划体系，各级土地利用总体规划或城市规划在我国土地利用管制中起着重要的作用。然而上述四级规划均还处在控制性规划的宏观层面上，缺乏微观上的可操作性。而乡镇级的土地利用规划则能与项目区的规划相衔接，在规划体系中承担着联系上级宏观目标与下级微观行为的纽带作用。因此，在目前全国县级土地利用总体规划的基础上，开展乡镇级水平的土地利用规划设计是落实规划目标不可或缺的环节。以项目的规划设计作为基本单元，以各级土地整理专项规划作为信息流通的基本途径，系统地体现土地整理的宏观效应，达到我国土地资源可持续利用和社会经济可持续发展的根本目标。
通过控制土地整理专项基金流向，可对土地整理方向起导向性作用。国内外土地整理的实践说明，政府资金是土地整理投资的主体。据初步估算，每年国家财政专项用于土地整理的基金达到了10多亿元，如果再加上地方土地整理的专项基金，将是一笔巨额资金。土地整理投资属于基础设施建设投资的一部分。通过土地整理资金的投入，不仅可以拉动建材机械等相关产业的发展，引导地方资金的投资方向，还可以通过土地整理专项基金的投放机制，理性地引导具体的土地整理行为，以实现国家或区域的宏观目标。
建立完善的土地整理政策是规范土地整理行为，实现土地整理示范项目由点到面转化，促使土地整理走向社会化，形成自觉的社会行为的必要保证。我国漫长的土地利用发展之路，面临着后备宜农土地资源有限和已利用土地退化的挑战，进行土地整理已成为改善我国土地生态，实现土地资源可持续利用的必要手段，因此，完善的土地整理政策是全面开拓我国土地整理事业的保证。
③发展趋势
土地整理的概念起源于国外。德国土地整理始于13世纪，当时只限于局部的河流改造。到16世纪开始进行合并农田、改造河流、迁移农庄等工作。随着社会发展，土地整理的内容增加了村庄改造、自然景观保护，其目的不再仅仅是为了提高农业生产力。同时土地整理的规模也逐渐扩大到跨地区的合作，用以改善农业结构、发展基础设施和保护耕作区。
俄罗斯延续了前苏联的土地整理工作，开始于20世纪20年代，主要是执行土地法令，代表政府组织合理的土地利用和保护土地，建立良好的生态环境，维护已有景观且建设新景观。荷兰已基本完成了全国范围的土地整理任务，其整理的内容也由起初的地块合并发展到进行生态整理。综上所述，以欧洲为代表，20世纪60～70年代，各国政府纷纷把土地整理作为改善农业生产条件的首选措施。目前，由于农业生产过剩和人们环境保护意识的提高，土地整理重点转向景观设计和生态环境的保护。同时，农村土地整理的目标也从提高农业生产力转向改善农民生产、生活条件和提高农业竞争能力。通过土地整理，从地域系统的角度去追求经济、社会、环境效益的统一和协调。
我国大规模的土地整理还是在新中国成立后。1950年中央人民政府正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》。1958年实行人民公社化，土地收归集体，土地整理通过“一平二调”，以变更权属关系为主要内容；20世纪70年代全国农业学大寨，土地整理以开荒造地、修筑梯田、平整土地、整理沟渠和道路为特点；20世纪80年代土地整理以推行农村家庭联产承包责任制，改变土地利用结构和利用方式为主，同时也加大了地块的破碎程度。进入20世纪90年代，随着人地矛盾和土地退化的加剧，我国开始了以增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工程。尤其在现代市场经济条件下，以集约利用为主要特点的土地规模经济这种新的生产关系的提出，使当前的土地整理面临着土地利用方式的重大变革以及食物安全和生态环境的整治等多重需求，土地整理行为也逐渐向不同层次的宏观目标发展。
④永续利用
随着我国社会经济的发展，人地矛盾和环境问题日益突出，尤其在人口剧增和长期以来对土地资源乱垦滥挖，用养失调，以及工业化的发展，造成耕地锐减，土地退化严重，土地资源的可持续利用受到了空前的挑战。
时至今日，我国土地资源利用的基本现状，一是土地资源人均占有量少，分布不均衡，可开发利用的土地资源不足。我国未利用土地中可开发成耕的只有666.67万公顷，且多分布在生态脆弱区，开发潜力有限且水土资源匹配不合理。二是耕地面积大量减少，土地利用效率较低。经济的快速发展，使得土地供给一度失控。农业结构调整和非农用地的扩张使得耕地减少严重。三是土地退化、损毁严重，生态环境遭到破坏。据调查，目前全国受工业“三废”和农药污染的耕地占耕地总量的1／5；全国草地退化、沙化、碱化的面积达1.35亿万公顷，且每年还在以200万公顷速度增加；全国水土流失面积约为国土面积的38％，每年增加速度为100万公顷；全国荒漠化土地面积已达2.62亿万公顷，每年扩张速度为24.60万公顷；另外，由于生态系统的严重失调，旱涝灾害频繁，每年因自然灾害损毁的耕地约10万公顷。
到1996年全国因采矿而破坏的土地面积达280万公顷， 工矿废气地复垦率仅为12％，而且工矿废气地已成为重要的污染源。因此，优化土地利用结构，改善现有土地利用中的制约因素，实现土地资源可持续利用已成为我国土地整理行为的宏观战略目标。它是土地利用发展到一定历史阶段的必然，也是我国实现土地资源可持续利用的核心和关键。
⑤宏观目标
土地整理是一项复杂的系统工程，其过程是对区域土地关系和土地利用结构的综合整治过程。因此，随着市场经济体制的建立，尤其是加入WTO 后，我国农业生产将发生深刻变革，而在当前土地利用中还存在如下方面的问题亟待解决：一是保护我国珍贵的耕地资源，减少耕地资源的损失；二是防止土地退化，改善农作物生长的土地条件，保证农作物质量和食品卫生；三是进行农业生产结构的区域调整。考虑到土地整理的宏观发展战略与地域的社会经济条件密切相关，土地利用程度会随着经济的发展水平在东、中、西部呈现出明显差异。国家对西部的政策取向和我国加入WTO 后带来的区域农业生产结构的变化，土地整理宏观发展目标在东、中、西三个区域则不同。
东部经济发达区土地整理的宏观发展目标及发展模式
东部沿海发达区既是一个地理上的概念，也属于经济上的概念。以平原和低山丘陵为主，在行政区域上包括了辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、北京、天津、上海等省、市。我国东部沿海区在地理区位、经济、技术、市场发育程度等方面都存在明显的比较优势。在人多地少，人地矛盾突出，农地比较效益低下的情况下，考虑到加入WTO后对该区农业生产结构的影响，土地整理的总体宏观发展目标定位在两个方面。一是土地整理不应局限在地块合并，增加耕地面积等土地整理的初级水平上，而应以市场为导向，以建立生态农业等高标准农田为土地整理方向，进行土地的深层次整理。二是土地整理建立在提高集约化水平，实现规模经营的前提下，以上海农村“三集中”土地整理模式来优化土地利用结构，增加耕地面积，提高土地产值。具体体现在如下方面：
土地整理首先要放在农业区域结构调整的前提下进行。随着我国经济发展和市场的进一步发育，对农业生产结构要进行全国范围的统筹考虑，进行区域结构调整。东部地区属于我国沿海开放地区，经济发达，农业生产要服务于市场需求。因此，东部沿海区农业生产要从传统的以粮食生产为主过渡到以生态农业、绿色食品等高效农产品生产为主，将园地适当转移到光照条件更好的中西部地区。东部沿海区土地整理要服务于面向市场的农业区域生产结构的调整，优化土地利用结构。
土地整理措施要满足于建立高标准农田为目标。东部沿海地区经济基础好，土地资源短缺，土地价值量较高。因此，必须就有限的土地面积进行深度开发。应以全面改善农作物的生长条件为目标建立高标准农田。整理后的土地应满足生态农业等高标准农业的要求，确保土地资产增值。
上海以“三集中”土地整理模式来优化土地利用结构，增加耕地面积。上海农村“三集中”的模式即以建制镇为单位，与小城镇建设结合起来，有计划、有步骤推行农民居住向城镇集中、工业向工业园区集中、耕地向集约化经营集中。这样不仅能提高土地的利用率，增加耕地面积，还有利于集中进行基础设施建设，减少工业废物和生活垃圾的污染等，有利于景观的合理布局。
有限开发利用海涂资源，不破坏海域的生态环境，加强对湿地的保护。我国海岸线总长可达4000公里，海涂资源较为丰富，这对人地矛盾十分尖锐的东部沿海地区，尤显珍贵。然而，我国海涂资源具有经常受到海水侵蚀、高含盐量等特点，其生态系统很脆弱，同时还是许多珍贵野生动物的栖息地。因此，在开发利用海涂资源提高耕地面积的同时，加强对海涂资源尤其是湿地的保护，应建立海涂养殖基地，重养轻捕。
中部农业区土地整理发展目标及发展模式
中部土地整理区位于我国东北部和中原腹地，包括我国黑龙江、吉林、内蒙古东部、山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南、广西等省、自治区。区内有内蒙古高原、东北平原、江汉平原、洞庭湖区、鄱阳湖区等我国著名的粮、油、奶、水产等农业生产基地，拥有丰富的矿产资源和森林资源，是我国主要的商品粮生产基地和主要用材林基地之一。在区域结构中，该区属于我国主要的农业区，因此，以改善农业生产条件，将该区建成为我国大型现代化的商品粮生产基地，维护我国粮食安全作为该区土地整理的宏观发展目标。在整理模式上，对现有土地以田、水、路、林、村综合整理模式来改善该区农业和农村的生产条件，服务于大型商品粮生产基地和农业现代化建设。具体包括如下方面：
——实现土地整理与建设大型农业现代化示范区相结合，对现有土地进行田、水、路、林、村综合整理模式，提高土地利用率和规模化经营的程度。
——中部地区分布着我国黑土和红壤两种重要地带性土壤。由于掠夺式的开发利用，使我国东北珍贵的黑土资源有机质急剧下降、沙化现象明显。南方的红壤区属于水土流失严重的区域，贫瘠化现象严重。因此，在我国中部区用养结合，加强农田基本建设，防止水土流失是土地整理的重要内容。
——中部土地整理区宜农后备资源相对丰富，作为我国主要的商品粮生产基地，在东北等地区可适当开发宜农未利用土地，增加耕地面积，缓解全国耕地减少的趋势。
——中部土地整理区分布着许多老的工矿基地。通过景观生态设计的手段，加大对该区工矿废弃地的复垦，能有效增加耕地面积，改善生态环境。
西部生态脆弱区土地整理发展目标及发展模式
西部土地整理区属于目前举民瞩目的我国西部大开发区域，包括新疆、甘肃、西藏、宁夏、陕西、云南、贵州、四川、青海等省、自治区、市以及内蒙古西部，多处于高山、亚高山、干旱、半干旱、岩溶等地带，是我国生态环境脆弱、经济较落后和贫困人口较为集中的地区，也是我国长江、黄河等大江大河的发源地。由于受自然、历史、经济、社会等诸多因素的影响，西部地区土地利用粗放、土地利用效益低下。该区粮食需求与生态退耕的矛盾以及西北干旱区水资源短缺是该区土地整理所应解决的主要问题。因此，在土地整理中，以提高水资源利用率，改善生态环境为该区土地整理的宏观发展战略目标，坚持生态退耕与提高耕地质量相结合的整理模式，提高粮食自给能力。具体包括如下方面：
生态退耕是西部土地整理面临的重大挑战，走生态重建的道路是西部土地整理应坚持发展的方向。在土地整理中，应根据因地制宜的原则，对西北干旱区，退耕地主要利用方向应转换为人工草地，发展畜牧业，而不是造林。因为西部地区主要是干旱、半干旱地区，本来就是干草原或荒草原，造林工作难度较大。因为造林耗水量巨大。据观测，1公顷5～6年生的树林，在生长期蒸发的水量达3416～20394吨，可降低地下水位0.2～0.7米，而草地对水分的要求要低得多。另外，与林地相比，草地也可在短期内使农民获得收益，缓和退耕后粮食减少带来的影响。在西南岩溶地区，退耕后土地整理的方向应以当地原生种质资源为基础，走生态重建的道路。
适应西部生态退耕战略的需要，改善现有耕地的生产条件，维护食物安全是现有耕地整理的主要方向。西部生态退耕带来的主要问题是粮食的自给问题。在减少耕地面积且维持粮食产量的唯一办法就是提高现有耕地的生产条件，提高单产水平，走生态退耕与基本农田建设相结合的道路。
西部半干旱、干旱区加强对已利用土地的整理，提高水资源有效利用率，保护生态需水。目前西北区存在水资源短缺与灌溉设施陈旧、水资源浪费严重的现象。在干旱区，由于地下水的耗竭和地下水位的降低，导致区域生态需水不足，引起地上植物枯萎，沙漠化延伸。因此，在土地整理中，重点应在加强西北地区的已有农田的整理，改善灌溉条件，提高水资源的利用效率。
加强防护林网的建设，改善农田生态环境。据调查，春季是西北沙尘暴多发季节，多是大量耕地裸露的时节，由于缺乏应有的覆盖物，导致因耕种松动的表层土壤被吹起，形成扬尘。因此在干旱区防护林网的建设中，加大生态灌木林网的建设，不但可有效减少乔木对水分的蒸发，而且可以很好地营造田块微气候条件。
在土地整理中，首先按照生态系统的要求，进行生态景观设计，保证生物的多样性。西部区多处于脆弱的生态区，物种相对较少，食物链简单，生态的稳定性低，容易受到破坏。为此，在土地整理过程中，要进行科学的生态景观规划，保证物质、能量和信息流的畅通，维护生物的多样性。
综上所述，土地整理宏观理念规范和调控着微观行为的方向，使具体、多样的土地整理措施携带着区域共性的信息由无序趋向有序。在宏观上展现出区域的特点和规律，实践中体现的是社会价值、生态效益和公众的利益。
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