高等教育市场化：欧洲观点，本文主要内容关键词为：欧洲论文,高等教育论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“市场化”（marketisation ）是近十年来欧洲高等教育文献中出现最为频繁、最为流行的术语之一。高等教育市场化受到了前所未有的关注、争论和研究。伴随着“市场化”， “大众化”（massification）、“分权化”（decentralisation）、 “私有化”（privatisation）、“弱化法治”（deregulation）等概念也同时涌现，汇聚成欧洲高等教育发展的一股强大的潮流，使欧洲高等教育带着这一鲜明的特色进入了21世纪。
我国高等教育界近十年来也对高等教育如何面向市场，如何发展高等教育产业，适当下放举办教育的权力等问题进行了热烈的讨论和研究，与欧洲高等教育的进程及研究有一定的相似之处。本文试图对欧洲高等教育专家关于高等教育市场化的观点作一番粗浅的概述，以期对方兴未艾的高等教育市场化这一现象和趋势有更加深入的了解。
一、背 景
20世纪80年代以前的相当长的时期，欧洲高等教育的传统是中央集权（ centralised）或政府主导（government—oriented）模式。高等教育是社会公共事业，高等学校属非盈利机构。政府是高等教育的提供者和购买者，负责举办高等教育事业，提供高等教育（后期包括私立大学教育）的经费和学生的学费，负责制定高等教育政策及确定专业设置和招生人数等。高等教育机构从事非盈利事业，集中于教学、研究和为社会服务三大活动领域，无需对高等教育资源的使用效益、社会和企业的需求、学生的需要作过多的考虑和关注。在这种情况下，学术自由受到崇尚，古典洪堡精神得到弘扬。
进入80年代，过度膨胀的社会福利主义、经济的衰退、政府财政赤字的加大，孕育了撒切尔主义。撒切尔主义迅速受到西欧诸国政府的欢迎。在其影响下，私有化和市场化概念开始被引入许多公共事业领域，如公共交通、社会福利和安全、健康及基础设施等。另一方面，60年代兴起的高等教育大众化，使得欧洲各国高等院校的学生数成倍增长，政府显得不堪重负，难以为继，纷纷寻找脱困的出路。与此同时，随着政府对高等教育投入的加大，高等教育经费的使用效益、高等教育机构提供服务的价值和社会适应性等问题受到了广泛的关注和质疑。此外，大多数西欧国家政府也渐渐认识到，原以为通过计划控制的模式可以提高高等教育的适应性、效益和质量，并未实现。所有这些因素直接导致了西欧诸国启用高校自治模式来取代中央集权模式。在这一新模式中，高等教育市场化是一个关键性的概念。
二、高等教育市场化概念
关于高等教育市场化这一概念，欧洲各国高等教育专家作了广泛的探讨。这里仅介绍若干有代表性的看法。
比较普遍的观点认为，市场化就是引入市场机制，使高等教育具有市场性。1997年，经济合作与发展组织（OECD）给高等教育市场化下了这样一个定义：“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”根据OECD的界定，高等教育市场化不是绝对的私有化，也不是绝对的公有化，而是一个引入市场机制的过程，使高等教育机构更具竞争性、自主性和广泛适应性。
史密斯（Smith D.）下的定义令人深思，他认为，“市场化是一种组织导向，把顾客置于决策过程的中心，它可能引发高等教育文化的转型。”他把高等教育市场化视为一种文化现象，是高等教育从一种文化形态转向另一种文化形态，或者可以把市场化看成一种新的高等教育文化重建。高等教育市场化就是确定顾客的需要，生产合格的产品来满足他们的需要。高等教育机构必须为各种各样的顾客和赞助者（学生、政府、雇佣者、企业、校友、捐赠者等）提供高质量的服务。在这种新文化形态中，高等教育机构与社会的关系变成了提供者和需求者（购买者）的关系。汉斯·沃森斯塔（Hans J.J.Vossensteyn）认为， 从更广泛的意义上说，高等教育市场化是一种高等教育走向分权化、增强竞争性和引入经营方法的趋势。它包括在生产者和使用者之间建立一种更加直接的联系；促使生产者更加有效地满足社会的需要；向使用者收费和完全私有化。
约克·柯尔曼（Jog.Koelman）指出，高等教育市场化有三种实践形式。第一种形式是高校自治。高校自治趋势导致市场倾向性和灵活性。欧洲大学传统上享有充分的教学和研究自由，但没有现代市场意识。洪堡提出的古典学术自治（自由）与现代包括生产过程和组织问题在内的高校自治有着显著的区别，而恰恰是后者所谓的过程自治才具有市场导向性。这种自治性赋予高校迅速对市场信号作出反应的广大空间。
第二种形式是资助方式的转变，尤其是政府资助方式的转变，即从功能预算向行为目标预算转变。这种转变与高校自治的主流是一致的，它打开了通向市场导向和过程自治的通道，表现为高等教育的另一市场特征，即经营主义。过程自治和经营主义强调产出为本和行为目标预算，极大地弱化了政府与高校经营者的层级关系，加强了高校经营上的责任感。高校经营者作为专业人员，懂得如何控制管理所有的生产程序和过程。他们需要灵活性和空间来决定资源的使用，而不是各种来自官僚控制的限制。层级制将被产品责任制取代。尼弗（Neave ）和凡·弗特（Van Vught）对过程控制和产品控制的不同进行了分析， 认为市场化是政府从过程控制中淡出，而不是减少对产品的控制。此外，高等教育市场化还表现为从高等教育机构办学经费直接来自政府向依赖需求方投资转化。市场化要求学生交付部分培训费用，从需求方的角度看，市场化导致了消费者权威的形成。消费者权威意味着，学生是消费者，有权讨论价格与质量的比率，有权决定是否购买教育服务。其结果是：消费者的选择决定着高校的收入。这种需求依赖性除了使高校重视成本核算外，还要求高校具有竞争机制，提供更优的教育服务。
第三种形式是“准市场”（quasi—market，较普遍存在于公共领域）的形成，以“具有竞争力的独立的提供者”取代垄断的政府提供者。为了形成具有竞争性的高等教育“准市场”，必须建立下面三个前提条件。（1）一个开放的市场结构。市场应该向新的提供者开放。（2）足够的激励措施。消费者和生产者都要有足够的财政上的激励，以表现他们（学生和其他消费者）的喜好，更有效地从事研究和教学活动。（3）关于教学和研究质量的信息。消费者和高等教育机构都必须有便捷的途径准确得到有关教学和研究质量的信息。
三、市场化与高等教育机构
高等教育市场化使高等教育机构变得越来越像一个“混合机构”（hybrid organisation）。在高等教育实践中， 高等学校除从事传统的教学科研外，还开展各式各样的合同教育和研究项目，来增加学校收入。用凡·特威斯特和英特·威尔特（Van Twist &In't Veld）的话说，“它是这样一个实体，运作于公共和私有领域之间，履行着公共责任，从事各种商业市场活动”。它变成了政府机构和商业企业的一个混合体，与生俱来就有正负两个方面的特性，一方面它被视为一个更加具有消费者倾向的、有效的、革新的组织；另一方面它容易朝着负面方向发展，引发一些社会和教育问题。对此，两位专家作了专门的分析，概括出混合机构的优点是：（1）由于必须与其它机构竞争，所以会经营得更好；（2）为了使办学更具特色，乐于进行新的改革与发展；（3）注重内部协同性，使其更具市场导向，讲求效益；（4）在与办学者的关系上，更加具有企业态度，会更努力地想方设法提高生产过程的效率及产品的质量；（5）以较少的成本来完成公共任务，增加额外收入；（6）通过经营商业活动来满足市场要求；（7 ）可以提高教职工的积极性和收入。而混合机构的缺点是：（1）导致不公平竞争。高校在从事商业活动过程中，会投入部分公共资金或资源，使其产品或服务远远低于市场价格，同时，这种竞争上的不公平还体现在其商业活动不用交税。（2 ）破坏履行公共责任。市场活动会给教职工带来较大的经济利益，同时也使得他们忽视公共高等教育目标的完成。此外，当高校专任教学和科研人员以谁出价高就为谁服务的原则工作时，学术自治和专业整体性就会受到损害。（3）有钱的客户将从混合机构中得到更大的益处。（4）政府会承担从事商业活动所带来的不可预测的风险，使纳税人担负起偿付这些损失的责任。（5）混合机构的责任系统趋向于不稳定， 其责任不再主要指向其创办者，而是致力于发展众多的客户关系。
对高校这种混合机构的负面性及问题，政府只有两种选择：一是禁止；二是用立法的方法来规范。凡·特威斯特等主张第二种选择，并提出相应的约束条件。关于大学公共领域的条件包括：公共任务教学和研究不容损害；学生不应该成为商业活动的牺牲品；大学作为公共事业机构的声誉不能受到损害；在大学的商业活动和主要任务之间应该有着某种内在联系。关于大学私有领域的条件包括：与私营企业不允许存在不公平的竞争；对大学商业活动的性质及比例要有明确的规定；商业风险不应转嫁给纳税人。大学的责任包括：对公共任务负责；对商业活动负责；能对大学的商业活动和公共任务进行调控。
四、高等教育市场化与学生
市场化使得高等学校的学生成为一个大的消费者或支付者（a big Spender）。过去，政府承担绝大部分的教育费用，学生支付少量的学费或免费。市场化不仅要求学生交学费，而且要逐步提高学费。许多政府要求学生支付更多的教育和培训费用。高等教育大众化不仅导致高等教育经费需求的大量增长，而且创造了一个不断增长的收入来源。在荷兰、波兰、俄罗斯和英国，学费正成为高等学校收入的一个重要来源，并且对学生的资助也正在被各种各样的学生贷款取代。奥地利、法国、葡萄牙和一些中欧国家正在讨论把学费引入公立高等教育中或增加学费。
在市场化条件下，高校与学生的关系日益成为“服务提供者与消费者”的关系。高等学校越来越依赖消费者——学生，这不仅仅体现在征收和提高学费上，而且体现在政府对高校的财政投入上。许多政府改变了教育经费投入体制，从过去的“输入投入体制”（input system），即依据招生人数来投入，转变到“输出投入体制”（output system ），即经费投入不仅仅依据招生人数，而且更加重视学生在校的表现和取得的成绩（毕业率等）。因此，高等学校的资源越来越依赖学生及其表现。正如沃森斯塔所说，由于学生可以用他们的脚来决定进入某个高校，所以他们拥有间接的财政分配权。市场化要求高等学校调整过去只关注政府要求的政策，创造各种条件关注和满足学生的多种多样的需求。
拉·格兰德和巴特莱特（Le Grand &Bartlett）指出，高等教育市场化有4条标准：（1）效率，公共服务要创造经济价值；（2）选择， 消费者可以选择服务数量和质量；（3）责任，高等学校要考虑学生、 企业和政府等股东的需求；（4）平等， 教育服务的提供应以需要为基础，不要受到收入、社会经济地位和年龄等因素的影响。就学生而言，后两条标准与之最为密切相关。既然高等学校的经费直接或间接地取决于学生及其表现，高等学校就需要对学生的需求反应迅捷，开发成功地招收更多学生和提供高质量教育服务的战略。从这一论点看，提供给学生关于专业教育质量的信息是一个大学发展战略的重要因素。同时，关于高等教育质量的信息对政府也很重要。但是在许多国家的高校系统中，关于所学专业的价格、费用和质量的信息很难得到或非常有限。这样，学生只能依赖于高校的学术声誉、地位及政府授予的文凭。只有少数国家如法国、荷兰、英国开始克服这些信息市场的不足，在畅销刊物上登载学校的资料，如毕业率、修业年限、服务质量及就业率等。但是，迪尔（Dill）指出，即使在市场体制发达的美国，学费并不总是能保证高等学校提供令人满意的关于其专业教学的市场信息。尽管如此，随着高等学校越来越依赖学生的贡献，高等学校将会更加倾向于适应学生的需求，努力说服（潜在的）学生在众多高校中去选择它们。这样，学生中心论又具有了新的意义。
五、高等学校会计制度的转变
作为混合机构的大学既然对公共服务和商业活动都负有责任（accountability），那么这种责任就离不开计算或会计（accounting）。在西方，无论是非盈利的机构、混合机构还是企业，都存在相应的会计制度。也就是说，不同类型的机构应采用不同的会计制度。高等教育机构发生了转型，其会计制度也应有所变化。这里先谈谈非盈利机构和企业的会计制度，最后讨论一下高校这种混合机构的会计制度。
非盈利机构如教堂、慈善机构的会计制度是用来保证其活动与法律、其他机构或个体捐赠者的要求和限制保持严格的一致性。同时，这种非盈利的会计制度有相当大的局限性，要绝对符合外在的要求。与商业企业相比，非盈利机构没有利润和投资的概念。它们致力于价值的创造，但这种创造不完全反映在金钱上。因此，非盈利机构的存在很大程度上依赖于预算（拨款、捐助），而不是依赖于市场收入。这种预算的依赖性影响着其会计制度。因此，非盈利机构的会计制度被称为“基金会计制度”，它的限制性很大，其资源只能用于被管理机构规定的目标、项目和任务上。
商业会计制度用于通过市场交换生成的价值创造上。对企业而言，会计制度是管理一个机构的工具，它可以用金钱来衡量，包括成本、收入、周转、投资、资产、债务等因素，反映了一个企业的商业行为。在该制度中，收支比较是衡量价值创造过程的重要环节。正是企业的这种价值创造特质产生了多种多样的商业会计领域，如财务会计、成本会计、经营会计等。与非盈利机构不同，企业的生存依赖于利润及作为投资选择的吸引力。而这种依赖性也相应地生发出一种称作“增殖基础会计制度”。
市场化的一个显著特征就是资助方式由输入资助（input fund）向依据产出和价格资助转变，表现为由直接拨款给供给者，向依赖于其所提供服务的销售情况及其对资助的吸引力转变。在充满竞争的环境中，这种转变使管理指向对顾客用户的满意程度。
市场化也使高等教育机构的收支平衡的性质和功用发生了显著变化。对学生收取高额学费及从事各种合同教学和研究大大增加了高校的收入。然而，从事合同教学和研究有一个损耗和成本问题，它需要引入成本会计原则。项目预算（project budge—ting）是一个合适的会计方法，普遍运用于欧洲各高校。增殖基础会计制度运用于高等教育机构虽能提高教职工的积极性，但沃斯（Wasch）认为也存在许多问题。第一， 高校是一个兼公共责任与商业活动的混合机构，不能完全适用于增殖基础会计制度，因为公共责任是不能用金钱衡量的；第二，高校的收入绝大部分是由非市场的因素即政府预算带来的，这种状况使收支比较显得非常不真实和无意义。在这种体制下，高校无破产之忧，所以来自市场的动力和刺激也会受到抑制。尽管如此，沃斯还是认为高校这种混合机构仍应该采用一些商业工具如成本会计和灵活的预算、成本标准、工作测量技术等来提高效率。
欧洲高等教育市场化与其说是对美国高等教育模式的模仿，不如说是解决政府举办高等教育的沉重负担和提高办学效益的一种新的举措和尝试。反映在理论研究上，欧洲教育专家们在争论中达成了如下共识：高等教育市场化并非绝对私有化，而是把市场机制引入高等教育；高等教育市场只能称为准市场，而非完全市场；在市场化条件下，高等教育机构是一种混合机构，存在优缺点；学生在高等教育举办者心中的份量加重了，成为高教经费来源和教育决策的重要依据；最后，市场化的高校需要一个合适的会计制度作为提高办学效益的有力保障。上述这些共识，对我国讨论市场经济与高等教育的关系，如何引进市场概念和机制有一定的借鉴意义。