胡晓涛[1]2001年在《论国家预算的完整统一性》文中研究表明政府在混合经济中具有比较优势，而国家预算作为政府干预经济、优化资源配置的一项重要手段，对于整个宏观经济的运行具有重要的作用。近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，以及公共财政思想的确立，我国对预算管理制度进行了一系列的改革，然而就整个预算管理制度总体而言，仍有许多方面不适应形势发展的需要，其中一个突出表现就是未能将国际通行的预算完整统一性原则作为制定预算制度的基本出发点。本文针对这一现状，从理论角度入手，提出了解决我国预算管理制度所存在问题的对策。全文分为叁章。第一章为理论探讨部分，重点阐述了国家预算的完整统一性原则及对我国的借鉴意义。第二章通过现状分析，揭示我国预算管理中存在的主要问题就是未能坚持预算的完整统一性原则。第叁章根据预算完整统一性的要求，提出解决问题的具体方案。
冯乐坤[2]2015年在《国有财产的中央与地方分权研究》文中指出自继受前苏联公有制中的国有财产理论以来,我国国有财产范围不仅极其广泛,又遍及全国各地,因国有财产统一由中央作为统一主体进行具体管理也不现实,为了调动地方的积极性,国有财产一直存在着中央与地方之间的分权管理,中央与地方一直分享着国有财产的利益,各级地方对其直接支配的国有财产事实上已经处于享有所有权之实,但各级地方所直接支配财产仍然被视为国有,中央与地方之间的利益冲突就会不断发生,为此,在借鉴前苏联后期以及俄罗斯立法转而采纳对国有财产实行的中央与地方分别所有以及各主要国家所采纳地方所有理念的基础上,我国理应赋予各级地方对其直接管理支配的国有财产享有所有权。不过,我国地方所有是将部分国有财产主体从国家变更为地方,地方所有财产其实就是对国有财产在中央与地方之间具体进行财产分权的结果,立法就应确定中央与各级地方之间对国有财产的具体划分标准,各级地方所有财产范围也就最终得以确定。然而,受各国行政区划所形成的各个地方均为地方所有权主体的影响,地方所有层级往往与地方层级具有对应性,地方所有权的形成其实就是以各国不同的行政区划制度为基础,既然我国目前行政区划所形成的地方层级实行叁级或者四级模式,我国地方所有层级理应分为省级、地级、县级、乡镇级等层级,因现实中的我国地方层级处于变动之中,地方所有财产必然会面临在各级之间进行具体分割,具体分割标准理应予以明确。当然,未来立法在对地方所有财产规定的过程中,不仅要适用各级地方所有权平等、利益衡量的理念,也要采纳“一般+分散”的立法模式,即宪法、民法进行一般性规定的同时,相关单行法也应对其加以规定,尤其要允许各地方根据本地方实际情形而对各级地方所有财产范围进行规定。
鲍家志[3]2012年在《非经营性国有资产使用权研究》文中研究指明我国国有资产根据性质和用途可为经营性国有资产和非经营性国有资产。狭义的非经营性国有资产是指不直接参与生产和流通过程，国家机关法人、事业单位法人占有、使用的，并为完成国家行政管理和公共事业任务，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种非营利性经济资源的总称。它是机关法人和事业单位法人正常运转的物质基石，其份额占国有净资产总额的叁分之一以上，达八万多亿元。现实中，非经营性国有资产流失严重,但我国至今还没有非经营性国有资产制度的国家法律层面上的立法，如何构建有效的非经营性国有资产法律保护机制是摆在学者面前的一项重大研究课题。为了从法律层面上解决非经营性国有资产流失的问题，有必要从物权法的理论基础到制度构建对非经营性国有资产的法律保护机制进行系统的研究。催生本文研究的动因在于，目前有关非经营性国有资产管理体制的研究成果主要集中在经济学和行政学的研究领域，而法学领域的研究成果绝大多是从行政法学关于制定公物法的视角研究。受到研究路径、研究方法和研究内容等方面的局限，现有的研究成果难以为我国非经营性国有资产的监控机制提供强有力的理论支持，进而使目前的立法无法为有效地解决非经营性国有资产流失的问题提供充分的法律依据。本文从私法视角对非经营性国有资产的法律保护机制进行理性思考，从物权法维度剖析非经营性国有资产制度改革的法律途径，通过以非经营性国有资产为客体创立一个新型的用益物权-----“非经营性国有资产使用权”为立论，从非经营性国有资产的现状和问题、设立非经营性国有资产使用权的必要性和可行性、非经营性国有资产使用权的法律要素和法律保护等四个方面进行全面而系统的研究，旨在为解决非经营性国资产流失的问题提供一定的理论支撑，开辟一条新的非经营性国有资产法律保护机制的探索路径。全文分为四个部分，现简述如下：第一，关于非经营性国有资产的现状与问题。首先，界定国有资产的内涵，根据国有资产的性质和用途，将国有资产分为经营性国有资产和非经营性国有资产两大类。前者包括国有公司的经营性国有资产和资源性国有资产；后者包括公用性非经营性国有资产和狭义的非经营性国有资产，本文所称的非经营性国有资产是狭义性的非经营性国有资产，特指国家机关法人和事业单位法人占有和使用的非经营性国有资产。通过分析非经营性国有资产的价值和功能，并对之与经营性国有资产的共性和个性进行比较分析，说明非经营性国有资产具有广泛的渗透性，它是国家政治、文化和经济正常运行的物质保障，承载着为社会提供公共产品和准公共产品的历史使命。非经营性国有资产与经营性国有资产本质都是一种财产，财产归属与利用的天然分离是它们的共同特征，也是构建其法律保护机制的共同切入点和关键点。其次，通过归类、列举“叁公”经费的挥霍浪费，资产配置不均，资产闲置与废弃，楼堂馆所的违规建造，等等各类资产流失的现象，说明非经营性国有资产存在制度性流失的现状及其原因。最后，通过分析非经营性国有资产管理模式改革的“上海模式”、“广东南海模式”和“南宁模式”，并参照一些欧美国家的一些公产管理体制，结合非经营性国有资产管理的“公共财政”、“公共产品”和“产权理论”的理论学说，认为非经营性国有资产制度改革的关键不在于行政事业单位的内部自我改革，而在于完善其法律保护机制。第二，关于设立非经营性国有资产使用权的必要性和可行性。首先，剖析现行非经营性国有资产法律保护机制的缺陷，指出现行调整非经营性国有资产的法律规范，立法层次较低，完全由行政法调整存在着固有的弊病，缺乏相应的民事责任追究机制。在公私法交融参透的趋势下，非经营性国有资产本质是一种财产，其利用关系是一种混合性的法律关系，财产问题应当首先由财产法解决，据此，物权法调整非经营性国有资产制度具有正当性。在公有制下，物权法规定国家所有权制度是不可或缺的，但多层次的委托代理关系削弱了它的功能。物权法第53条和第54条模糊非经营性国有资产利用权利的性质，也混淆了公权力与财产权之间的界限，因此，物权法确认一种新型用益物权----“非经营性国有资产使用权”，是十分必要的。其次，国家机关法人和事业单位法人占有和使用非经营性国有资产，具有实际管领和直接支配财产的权利内容，本质是一种排他性的物权，又基于非经营性国有资产客观上具有财产归属和利用的天然分离，此与用益物权的功能和本质并无二致，物权法确认非经营性国有资产使用权具有理论和实践上的可行性，且与物权基本原则并无冲突。最后，说明非经营性国有资产使用权与物权体系的协调和衔接问题是一个重大的理论系统工程，尚须深入的研究探讨。但是，“法律的生命在于生活，而是不在于逻辑”，在物权法定原则缓和的立法态势下，物权法第117条规定了设立用益物权类型的一般条款，为确认非经营性国有资产使用权提供了立法依据。第叁，关于非经营性国有资产使用权的法律要素。本部分从主体、客体和内容剖析非经营性国有资产使用权的法律要素。首先，说明非经营性国有资产使用权通过行政审批而设立，因国家机关法人和事业单位法人被依法撤销而终止，并以会计报表的登记注册为其物权的公示方式。通过对人格在大陆法系中的演变，阐述法人人格的取得决定于能否将团体与其成员在权利义务上作出独立的区分，取决于团体是否作为一个整体承载权利义务。财产只能以团体开展事业目的和营业目的的物质条件，而不是法人人格取得的必要条件。说明法人人格是由国家法律赋予，其独立性与财产多少没有牵连，说明非经营性国有资产使用权在主体的界定上有其特殊性。本文认为，在全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会设立非经营性国有资产监督管理委员会，作为国家所有权的行使主体，国家机关法人和事业单位法人为其使用权主体。其次，通过列举非经营性国有资产的各种表现形式，说明非经营性国有资产使用权的客体。基于非经营性国有资产的客体为集合物，从集合物在大陆法系各国物权法的立法沿革，说明在“物权二元结构论”首倡的“一定的财产利益”为物权客体的理念下，非经营性国有资产作为事实上的集合物，也可以视为“一物”。基于“一物”的确定是以社会观念上是否为“一物”作为考察依据，而一物一权原则总是在特定的时空考察物的所有权状态，因此，非经营性国有资产作为集合物，视为“一物”，此与一物一权原则并不相悖。再次，从使用权人享有占有、使用和依法处分的权能，分析使用权人享有的权利。其中，使用的权能表现为使用权人对资产享有一种持续性的、稳定性的和排他性的消费性使用的权利；使用权人与国家所有权人通过法律规定和协议约定界定它们之间的处分权能。此外，以资产管理与预算管理，资产管理与财务管理，实物管理与价值管理相结合的原则，作为使用权人行使权利的限制原则。最后，说明使用权人遵循的义务有：正当、合理使用资产的义务；特定使用、效益使用和公开使用资产的义务。第四，关于非经营性国有资产使用权的法律保护。首先，认为非经营性国有资产使用权应当由公法和私法综合保护，通过整合公法与私法调整非经营性国有资产使用权的内容，设计公私法的转轨条款，确立私法（物权法和侵权责任法）和公法（行政法和刑法）相结合的立法安排，以规范非经营性国有资产使用权。其次，说明物权法确认非经营性国有资产使用权为用益物权，使用权人便享有直接支配性的物权效力和物权请求权，并根据本文研究成果，草拟物权法关于非经营性国有资产使用权的立法建议稿；而且，从物权请求权和债权请求权之间关系，分析侵权责任法保护非经营性国有资产使用权的必要性，并论及侵害非经营性国有资产使用权的归责原则和构成要件。再次，通过检讨现行公法关于保护非经营性国有资产的立法现状，说明应制定非经营性国有资产法、资产配置法、公务消费法和资产使用法等行政法，并通过修订刑法，增设关于惩罚非经营性国有资产流失犯罪的相应罪名和财产罚金刑等内容，从而以公法视角保护非经营性国有资产使用权。最后，从法律监督、法律救济和公益诉讼等方面论及构建非经营性国有资产使用权的法律保护机制。
余鹏峰[4]2016年在《社会保障预算法治化探究》文中认为全球社会保障的发展趋势以极快的步伐向"全民皆保"、"全险皆保"的方向迈进,社会保障支出增加成为了不争的事实,如何确保社会保障"适正给付、不偏倚、不过剩、无不足"亦成为世界最关注的议题。社会保障预算作为国家协调收入的时间分配和代际分配计划,国家以社会管理者的身份取得财政收入、以统筹全体公民的福利或特定主体的社会保障权益进行开支,是确保社会保障给付公平、公正及可持续的"促进器",对公民基本生活的保障、社会安定的维护、国家经济发展的稳定有着重要影响。社会保障预算理论与实践显示,法治化是其必然选择。但是,受政治、经济、行政及社会等因素的桎梏,中国社会保障预算法治化推进的过程中还存在诸多偏差:首先,社会保障预算相关法律体系建设严重滞后,削弱了其规范的权威与效力,无法推进社会保障预算的法制化。其次,财政社会保障资金尚未全部纳入预算管理,加之既有的社会保障预算又呈现出"两板块"特点,破坏了预算的完整与统一,不能确保社会保障资金管理的规范化。再次,社会保障收入方式的长期税费之争所衍生的多元征管体制,降低了预算收支的安定与绩效,难以维系社会保障制度的持续化。复次,社会保障预算内外部法律关系不明,损害了政府与市场、中央与地方、政府部门间权责运行的规范与秩序,无法达致社会保障权责的法治化。最后,社会保障预算转移支付法律目标不确定,阻碍了转移支付法律机制的完善与健全,难以助力社会保障服务的均等化。为了修正以上偏差,实现其法治化的理性回归,首先应以社会保障预算条例的制定来明确社会保障预算的编制、审批、执行、调整、决算、监督及法律责任等基本问题,推进其制度的法制化。其次,选择"一揽子"预算模式,按照先完善社会保险基金预算后实行一揽子预算之"两步走"的规划,提高社会保障预算管理的规范化。再次,以社会保障费改税为突破,通过实施社会保障税与费并存模式,变革社会保障预算收入机制;以政府财政转型为契机,采取提高社会保障预算支出、优化支出项目与结构等措施,提高社会保障预算支出绩效;并在完善社会保障基金监督的基础上,增强收支的可持续性。复次,根据公共产品供给理论,通过法治化方式进一步细化政府间社会保障事权、健全社会保障支出责任分担机制;在发挥政府基础性作用的同时,还须要倡导个人责任的适度回归、市场机制的适度引进、民间力量的适度渗透。最后,通过社会保障转移支付目标的明确与细化以修缮社会保障转移支付的形式、内容与管理,促进社会保障服务的均等化。只有社会保障预算信守财政法定原则,实现运行的科学化、民主化、法治化,公民的社会保障权才更有保障。
崔潮[5]2011年在《中国现代化进程中的财政制度变迁》文中进行了进一步梳理现代化是近代以来中国历史的主流。现代化的核心是经济现代化与政治现代化。经济现代化包括市场化与工业化,市场化是动力机制,工业化是外在表现；政治现代化表现为宪政化,通过民主与法治的成长建立有限与有效政府,保护个人的创造与基本人权。财政是政治与经济的枢纽,通过政治过程解决经济问题。财政制度变迁既反映了现代化的成果,又是推动现代化的重要力量。中国近现代史,是一部现代化道路的探索史。在列强割地赔款的勒索与潮涌般的工业品冲击下,中国传统经济解体衍生出极度的贫困与社会不公,帝国体制瓦解散落出残渣余孽般的军阀政治。外患内乱下的中国迫切地向外寻找富强之道,从军事救国到实业救国,从维新立宪到一次次革命,直到新中国建立才走上了快速现代化的发展道路。但在经济现代化道路上一度重视工业化摒弃市场化,在政治现代化道路上曾经重视民主化摒弃法治化,结果无以为继。改革开放后拨乱反正,大胆学习一切发达的文明成果,中华民族重新走上复兴之路。中国100多年来一直处于快速变化的过程中,风向多变,时好时坏,旧政权的腐朽成就了新政权的崛起,“大革命”、“大跨越”多次成为我国现代化进程中的强烈追求；几千年的老路是明白无误走不通了,极力要走新路却难摆脱对过去的路径依赖；时而醉心于源远流长的古老文明,时而要自力更生废旧立新,却终究要走开放式的学习创新之路。在延续2000多年的帝制崩溃100年之即,中国已走上现代化的康庄大道,市场化、工业化、民主化、法治化……各个方面均可圈可点。在这一背景下,全面总结中国现代化进程与财政制度变迁的良性互动之道,正当其时。本论文运用马克思主义和新制度经济学原理,从理论与历史角度分析了发达国家现代化与财政制度变迁的互动关系,检视在西方冲击下中国现代化进程中的财政制度变迁过程,梳理我国财政现代化的成长轨迹,努力从别人和我们自己走过的历史中发现继续前进的路标。本论文第一部分是缘起与准备(第一、二章),对选题原由、现代化理论、财政制度变迁理论等进行回顾性综述,为论文分析提供文献性基础。第二部分理论分析即第叁章,提出了财政主体结构理论、财政类型理论、财政过程产权转化假说、财政制度变迁过程理论,作为分析中外财政制度演进规律的理论基石。第叁部分是理论应用比较分析,由第四章至第八章组成,首先对曾经深刻影响我国历史进程的现代化国家英国、法国、美国、德国、日本、俄罗斯(苏联)发展进程中财政制度变迁的历程、作用及得失进行剖析,为分析中国现代化进程中的财政制度变迁提供一个历史比较的参照系,然后对中国现代化进程中的财政制度变迁进行历史分析。第四部分是结论,即第九章,对中国现代化及财政制度变迁过程的特点与趋向进行概括,提出财政过程宪政化是中国财政现代化的正确方向。论文从财政主体、财政类型、财政过程产权转化假说、财政制度变迁过程四个方面对财政制度变迁理论进行阐述,为进行历史制度分析提供理论框架。财政主体分为不同层次,从本质层次看,财政的主体是公共权力中心,在国家存续期间表现为国家；从运行层次看,政府是财政主体的代表,不同的社会力量一起构成财政主体结构,对政府施加影响,左右着财政决策与执行的方向和效果。在不同时空下,由于社会力量结构存在差异,政府内部的组织结构不同,财政主体结构呈现出不同的特点,成为不同国度和时期财政制度差异的决定性原因。“财政过程产权转化假说”,从产权转化视角对财政现象进行阐释,认为财政过程是一个产权转化的过程,财政制度是对财政过程产权转化秩序的确认,反映着不同财政主体间的竞争或合作关系的消长,进而对社会的长期发展产生激励或抑制作用。财政制度变迁是财政主体为释放财政压力,对财政程产权转化合约进行调整的集中体现。财政制度是人类社会发展中兼有竞争与合作两种特征的机制,可以实现规模收益,为市场机制提供产权保障,减低交易成本。财政职能随着经济发展阶段与社会结构的变化而变化,财政制度变迁是实施财政职能调整的过程,一般要经历僵滞、创新、均衡叁个阶段。中国的现代化是从追求效率开始的,但局限于政府对军事技术效率的追求,财政资源运用效率的低下及对民间经济的过度管制,导致提高军事效率目标的落空。现代化的启动产生了更多的腐败机会,加上对外割地赔款与外来工业品冲击下传统产业的瓦解,又造成了严重的社会公平问题甚至生存权危机。于是对生存权与公平的追求成为后来财政制度变迁追求的重要目标。共产党的胜利依赖于重视社会公平的财政制度创新的支持,建国后工业化的推进也依赖财政制度的调整。改革开放以来,更是开展了大量的财政制度创新活动。中国19世纪进入现代化轨道后,在战争与贸易的作用下,开始了一个对传统经济社会解构的过程,自然经济解体,走向畸形工业化与市场化。在外敌(及外资)的侵略压榨与国内革命战争的冲撞下,帝国财政溃烂为军阀财政,在战争状态下论为战时财政。新中国建立后,以全能财政强力推动工业化,取得了中国历史上最突出的现代化成就与经济增长速度。但与发展更好的现代化国家或地区(如亚洲四小龙)相比,中国的现代化进步明显滞后,且自身无法持续,在此背景下走上了改革开放的现代化道路。改革开放之初的财政制度调整解构了苏联模式。随着时间的持续,财政制度创新中吸收西方现代化国家的成果越来越多。从税利分流、公平税负、财政联邦制、现代预算制度到提高财政透明度,中国的财政改革主动汇入到了财政现代化的洪流中。财政制度的主动创新,培育了市场主体、市场体系与市场制度,激发了现代化的根本动力。财政制度的变革本身就是政治现代化的一部分,并促进政治现代化其他领域的进步,如私人产权与公共产权受同等保护,保护人权等,中国的政府权力运行越来越被限定在公共化的轨道里,朝着提高效率的方向前进。具体而言,中国现代化进程中的财政制度变迁经历了以下四个阶段：一是帝国财政崩溃阶段(1842-1911年)。在外来冲击下,这时的帝国财政依然建立在皇帝拥有一切财产最终所有权的基础上。虽然企图维系其财政收入制度的掠夺性、财政支出制度的消费性、财政管理制度的专权性,但却因应对的被动失措使财权“外移”与“下移”,财政收入制度的掠夺性恶性膨胀,财政支出制度的消费性更加无耻,财政管理制度的专权性逐渐散落,并共同导致帝国财政制度与清帝国一起走向灭亡。这一时期的中国现代化没有带来效率的提高,反倒引起公平危机与生存危机。二是战时财政(军阀财政)时期(1912-1949年)。战时财政与军阀财政从客观形态上说并无多少不同,但从是否具有合法性的角度,却可以做出差异颇大的解读。军阀财政下,产权具有不确定性,财政收入制度表现为诛求无度性,财政支出制度具有对社会经济的破坏性,财政管理制度体现为滥权性。具有合法性地位的财政主体,在战时财政下,产权制度体现为公共产权在先性,财政收入体现为需求无限性,财政支出制度表现为求生性,财政管理制度以专权性为主要特征。从演进路径中可以看出,军阀财政是比帝国财政更阴暗冷酷的残余；战时财政的军事专制性与帝国财政的专权性一脉相承。即便如此,在现代化的大背景中,这一时期的财政制度也孕育着有利于现代化成长的种子。如工商税、所得税、现代预算与国库制度的建立、公债手段的运用、分级财政的尝试、关税保护制度的使用、工业化导向财政支出的安排、宪政及现代预算制度的引入等等,都具有现代化色彩,为日后的财政制度变迁打下了基础。叁是全能财政时期(1949-1978年)。新中国以对民生的关照和对公平价值理想的追求赢得政权,强制对产权制度、财政制度进行激进变迁,在公平的基础上追求经济效率的提升,选择了与旧政权相异的现代化道路,并以财政制度作为其重要支柱。全能财政以公共产权的垄断地位为基础,财政收入制度具有“自产性”,财政支出制度具有建设性,财政管理制度具有集权性与民粹性特征。由于国家替代了社会,财政制度统配社会资源,产权激励被权力及意识形态激励所替代,无法实现经济的持续高效率。集权性保证了财政制度的执行效率,却无法实现其决策效率。大民主的运动式财政监督有利于保证社会的相对公平,但却无法实现财政制度的法治化、规范化运行。四是财政宪政化时期(1979年以来)。我国现在处于走向公共财政的过程中,私人产权逐步获得与公共产权的平等地位。财政收入制度表现出更多的交易属性,财政支出制度表现出更多地面向公众的回应性,财政管理制度体现出宪政化的特征。中国财政现代化表现出与其他现代化国家趋同的方向,但转型仅取得初步的成就。财政制度与现代化的适应性、与其他制度的协同性、制度变迁路径的可预期性等,都需要持续的关注与维护。经济效率的提升伴生了资源环境承载力问题,公平状况恶化伴生社会稳定问题,中国目前现代化面临的挑战依然严峻。建立适应现代化进程的财政制度和运行方式,是一个长期的过程,宪政化应是一个坚定不移的方向。
胡良才[6]2015年在《国有资产出资人法律制度研究》文中研究指明中国共产党(以下简称为“党”)十八届叁中全会提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”,这为全面深化改革时代背景下的国资管理体制改革指明了新的方向。国有资产属于“国家”所有,按照《公司法》的基本原理,运用国有资产向企业出资,“国家”依法当然成为出资人,国有资产所有权亦自然转变为资本形态的股份所有权(即,法律意义上的国有股权)。可以说,以管资本为主加强国有资产监管,这是国家作为出资人厉行法治的基本要义。中国现行的国有资产出资人制度,就是适应国企股份制、公司制改革,顺应国有资产市场化、资本化经营的发展要求而建构起来的。经过出资股权转化后的国有资产,客观上就需要塑造一个具有商业行为模式的持有和行使主体,以股东的角色依法进入国家出资企业,按照《公司法》要求形成法人治理机制。国有资产部门分割的行政化管理体制,显然难以适应现代企业法人治理的要求。改革国有资产管理体制,模拟商业化资产运作模式,建立国有资产出资人制度与管理体制,自然成为改革的理性逻辑。按照党的十六大的决策部署,中央和地方政府依法相继组建了国有资产监督管理委员会(即,国资委),代表本级政府履行出资人职责和企业国有资产监督管理职能。国资委的诞生,标志着是我国国有资产管理进入出资人时代,其体制特点是:国家出资人职责由中央和地方政府“分别代表”,国资委行权履责实行权利、义务和责任叁统一,管资产和管人、管事叁结合。然而,国资委作为政府“特设机构”的法律地位以及职能定位,从成立那天起,就一直与质疑和争议相伴。管资产与管人、管事相结合,并没有理清国资委的职权边界。由于监管与行权对象的含混与模糊,国资委不仅在管理国有资本,还在管国有企业的资产(法人财产),名为管资产、管事实则“管企业”,“婆婆”+“老板”是对国资委职能与地位的生动写照。实践中,国资委一度倾向于做“中投二号”,过多强调其作为股东的微观角色,而对国有资产面上的宏观监管职能被弱化,使得国资监管的政策与规则“政出多门”,国有资产统一所有、统一监管的体制格局难以真正形成。2008年颁布的《企业国有资产法》,非但没有直面国资监管的体制弊病,反倒赋予了履行公共管理职能的政府部门履行出资人职责的权限,现行立法在“中庸”的道路上加剧了国资在部门间“依法割据”的态势。在全面深化改革的时代背景下,国资管理体制改革之路该往处去,成为理论迷茫实践亦困惑带有方向性的根本问题。为此,本文以“国有资产出资人法律制度研究”为题,立足于“管资本”的改革进路,对国家作为出资人的有关法律理论以及国有资产的资本化运营与监管的法律改革与制度建构问题进行了回应性的探究。论文坚持从“历史”中来、到“实现”中去的研究路径,始终注重理论联系实际的思维与文法,通过考察国企改革历程,对国有资产所有权实现的制度进路进行了回顾,从实践与实证的视角,阐释了建构国有资产出资人法律制度需要解决的核心问题,就是要塑造具有行为理性的国有资本(股权)行使与监管主体问题。针对理论和实践中对国有资产的基本含义缺乏统一认知的状况,论文在大陆法系的理论框架里,对“财产”概念进行了法学探源,提出了国有资产所有权为“归属权意义的国家所有权”的观点,使“国有资产”有关法律问题能在统一认知的法学范式中进行研讨。“国家”作为国有资产的所有者,在向企业投资后身份转为出资人,论文对国家的法律人格和国家职能的学说观点进行梳理和评论,主张国家作为出资人始终是公法人格,凭据民事法律人格“功能说”,认为国家作为出资人的法律人格具有公私兼备法律特性。论文还将国家的职能统合重构为公共管理与所有者职能的二维构成,并将国家出资人职能归属于国家的所有者职能。由于国家政治实体的主权特性以及法律人格的抽象性,使得“国家”难以满足公司股东人格具体化要求。国家作为出资人,并不意味着国家自然可以成为民商法域的“股东”。国家作为出资人的职能承担与权利行使问题,必须通过立法的功能创设,通过制度建构进行法律拟制。论文认为,所谓国有资产出资人法律制度是指确认“国家”作为国有资产所有者对国家出资企业的出资人地位和出资人职能,规定各级政府代表国家履行出资人职责的职能配置、机构设置及其管理体制,以及规制出资人权利(股权)和出资人监管权力行使等一整套法律制度规范的总称。国有资产出资人法律制度具有叁个方面的功能:一是职能界分功能,二是主体塑造功能,叁是职责建构功能。论文将现行立法建构的出资人法律制度归结为出资人管理体制、出资人主体以及出资人职责叁个方面内容。为厘清推动改革的思路和方向,论文对现行国有资产出资人法律制度的理论争议与实践困惑进行了综述与解析。理论争议表现为对国资委的法律主体地位及其行权履责“出资人”抑或“监管人”的职能定位之争。实践困惑表现叁个方面:一是国有资产授权经营基础法律关系辨识的困惑,二是“叁层构架”间产权所有与行使的困惑,叁是如何厘清监管层的国资委与经营层的授权运营机构之间关系的困惑。论文还对美英日法以及新加坡等西方主要国家国有资产的立法政策与法制实践进行比较研究,总结了值得借鉴的域外经验。由于国有资产所有权属于国家所有,国家出资人职责由国家所有权制度演化而来,成为国有资产出资人法律制度的“元”概念。论文认为,目前理论和实务界对国有资产出资人法律制度的诸多分歧与困惑,根源于对“国家出资人职责”这一概念的混沌认识。在全面深化改革的语境下,推动国有资产出资人法律制度改革,既要超越现实的纷繁争鸣和体制博弈的利益趋向,更要追根溯源的“学术回归”,需以法治的理性思维对“国家出资人职责”进行学术检讨和法律重述。论文认为,所谓国家出资人职责是指“国家”向企业出资后,基于出资人的法律地位而具有的监督管理出资人权益和对国家出资企业依法行使出资人权利的职权和责任。结合国资委的法定职责以及国资委要么做“出资人”(即,股东)、要么做“监管人”职能定位争议,论文从本源属性和权能结构的两个维度,对国家出资人职责进行了法学重构。论文主张,国家出资人职责是一个蕴藏“私”权基因且公私并存的复合体,具有公私兼备法律特性的新生概念。基于权利与权力构成“法权”统一体的分析范式,国家出资人职责的法律定位是“权利与权力内在统一的经济法权”。按照股东权利(股权)及法人财产均源自出资财产的公司法原理,论文认为国家出资人职责的权源于国家所有权,甚或说,国家出资人职责就是国有资产资本化或通过出资转化了的国家所有权。论文基于对国家所有权的权能及结构的解析,提出了国家出资人职责的权能由“股东治理”与“行政监管”权能同体构造的观点。在借鉴德国行政私法“双阶理论”的基础上,论文提出了国家出资人职责权能结构是由股东治理与行政监管“一体双阶”构成的学术观点,并对两项权能之间的隶属性的位阶关系进行了阐析。基于对国家出资人职责“一体双阶”权能认识,论文不仅从理论上解释了国资委法律主体地位的行政机关属性,而且阐释了国资委行权履责的股东治理与行政监管职能应当一体行使、不能部门分割的法理,回应了国资委“出资人”抑或“监管人”的实践争论与理论纠结,具有正本清源的学术价值。在借鉴国外法制经验基础上,论文提出了完善国有资产出资人法律制度的叁项改革设想:(1)坚持“国家统一所有”改革出资人职责“分别代表”制度,建构统分结合的“大国资”管理体制。(2)把握“出资人监管”的职能定位,推动国资委组织机构改革与功能再造。(3)实行国有资产监管与运营“纵向分离”,探索出资人职责权能配置模式的实践路径。基于国家出资人职责“一体双阶”的权能构造,论文将国有资产出资人职责权能类型化行使,归结为出资人职责机构代表国家或政府行使的出资人行政监管权和股东治理权两类法定职权,并分别就出资人监管权和股东治理的行使及内容进行了解析。为强化对监管者的监管、对规制者的规制,最后,论文对出资机构人履行权履职监督与法律责任的内容进行解构和论述。
许健聪[7]2017年在《中国复合型公共财产法治体系的构建》文中认为古往今来,公共财产普遍存在于各个国家和社会。随着现代国家的发展,私人生活与公共生活日益深入交融,公共财产之地位〈此变得日益显着。特别对于社会主义中国,作为一个从计划经济晔市场经济转轨的国家,公共财产对于国家治理的作用更是无比重要。与该地位不相称的是,我国公共财产运作“法治缺位”严重,实践中“行政主导”之特征尤为明显。对此,学术界虽已从各个侧面有所关注,但基础性4系统性研究尚付阙如。有鉴于此,我国公共财产法治的基础理论亟待建构。实际上,“公共财产”是一个仍未被学界清晰界定的概念。传统理论通常以“主体标准”或“用途标准”来界定“公共财产”。通过比较4分析及扬弃,笔者提出“修正的主体标准”以划分其与“私人财产”的关系。同时,从公共信托理论4市场失灵理论和国有经济理论叁个层次全晓位解析公共财产之缘起。至此,公共财产之理论概貌得以廓清。为进一步构建系统化的法治体系,还必须分类梳理公共财产。从法学研究角度出发,本文提出了“取得晓式”和“应然用途”的“双重分类标准”,进而全面呈现了我国实践中的各类公共财产。再结合“税收国家”理论即可探明我国公共财产体系的复合性及其演化趋势。在此基础上,公共财产的法治化研究晓才得以展开。“公共财产法治”蕴含着多个维度的内涵,即形式上强调“法‘之治”4实质上重视“分配正义”4程序上追寻“动态商谈”4市场上要求“公私归位”。将以上“法治要义”应用于我国公共财产“取得”与“利用”上,便可构建起一套符合实践发展需求的法治体系。概言之,在“公共财产取得”晓面,针对不同的晓式应分别强调“法定主义原则”4“法权平衡原则”以及“公平交易原则”;在“公共财产利用”晓面,“公用性公共财产”和“财政性公共财产”的用途规范分别对应着“用途法定”和“预算控制”,而上述“公共用途”在“行政终端”之落实还有赖于“给付行政”。将上述法治理论应用于实践,可发现我国公共财产在“取得”和“利用”的运作过程中存在诸多法治缺失及其带来的弊病。现阶段,在公共财产取得晓面,关键是以税收法定为核心落实“法定主义”4以程序法制创新促进“法权平衡”4深化市场机制建设保障“交易公平”;在公共财产利用晓面,核心则是确保公用性公共财产法定用途之实现4全面强化财政性公共财产的预算控制4以给付行政理念引领行政法全面变革。
张俊[8]2016年在《国家企业权力规制论》文中研究表明迄今为止,市场经济是被各国发展经验教训所反复证明的一条可行之路。如果承认社会主义市场经济确实是一种市场经济,那它就应当具备市场主体地位平等、个体权利受保护、政府权力受制约、竞争秩序公平透明、制度规则可预期等市场经济所必备的共通要素。公权力的越位、错位和缺位,是我国改革所要解决的最核心的问题。有效地加强对公权力的约束和控制,是事关我国改革走出“深水区”的关键。在市场经济体制下,国有企业仍有其存在的价值和必要性。从一定程度上说,国有企业是国家公权力的产物和工具,这种公权力或者来自企业所处的特殊领域和承担的特殊职能,或者来自对企业所经营的国有资产的处分。它从表面上看似乎是国有企业的某种“特权”,但是究其权力的来源和实质,则是政府代表全民行使的国家权力,是国家公权力的一种特殊形式——国家企业权力,政府实际掌控着国家企业权力实现的范围和程度。在市场体制下,这种权力是政府通过设立国有企业输出权力、国有企业通过行使权利实现权力两者共同完成的,缺一不可。这种包含政府和企业双方行使主体的权力正是国有企业的特殊性所在,也是国有企业改革中的关键因素。因此,好的国企改革,本质就是要识别和规范这种特殊的国家公权力,从而才能保障个体自由和财产权利,维护市场的公平秩序,促进公共利益的实现;坏的国企改革就是模糊特殊企业和一般企业的界限、公权力和私权利的边界,维持和扩张权力对资源、利益不受约束的控制。既然对公权力的规范是我国改革的核心问题,那么国有企业改革的中心任务同样是对涉及国有企业运营和改革中的国家权力的规范。规范权力的手段可以有多种,包括道德手段、政治手段、法律手段等。其中,法律规制本应是最主要的手段,因为通过立法的方式,使得这种规制具有民主性、稳定性和反复适用性。它是明确和可预期的,人们可以合理地期望政府对国有企业在设立、运行和退出过程中会如何行为,公共利益包括自己的利益将如何受到影响,也能够依据法律对国家企业权力的失范进行纠正。从世界各国来看,实行严格的法律规制也是规范政府管理国有企业的普遍做法。但遗憾的是,我国虽然拥有世所罕有的巨量国有企业、国有资本,它们在整个国家中发挥着极其重要的作用,但对国家企业权力的法律规制却相当薄弱和有限。这其中既有整体法治水平较低、立法不完善的因素,也有对国有企业性质和功能的模糊和错位,特别是对国有企业转轨性、公权性认识不足的影响。在理论上,我国目前无论是宪法和行政法学界,还是经济法学界,都未对国家企业权力这种围绕国有企业集中体现的特殊国家权力为重点进行研究,致使这一处于交叉、边缘领域的权力几乎成为理论研究的盲区。在实践中,目前涉及国有企业改革的法律法规和规范性文件不仅立法层次普遍较低,而且明显地表现出为政府的国有经济政策进行法律语言“翻译转换”的从属特质,缺乏从社会公共立场出发,对公权力进行规制的法治特性和独立价值。只有对国有企业在设立、运行到退出全过程中所涉及的公权力进行全面的清理,清晰地划定国有企业及其背后的政府权力边界,才能促进市场经济的运行更加健康有序。本文正是基于上述想法,循着“权力是什么”→“国家设立和经营企业是不是权力”→“国家企业权力是什么样的权力”→“国家企业权力应服从什么规制原则”→“国家企业权力应有怎样的规制结构”→“具体如何规制各类不同国有企业的权力”这一思路展开论述。全文除绪论外共分六章。第一章“权力的基本问题分析”,旨在为国家企业权力的论证提供初始定位与宏观定性,可以看作是全文的一个引子,并不直接针对国家企业权力进行研究,但从权力的一般性出发,可以形成对国家企业权力的基本方向性关照,并有助于透过纷繁复杂的现象,抓住问题的关键和本质。从权力的概念来看,核心要素是一方的支配与另一方的服从,权力按其性质可分为公权力与私权力,按其主体可分为政府权力、企业权力、社会权力等,按其内容可分为经济权力、政治权力、文化权力等。权力的“合法性”是决定权力能否被服从,进而能否稳定维系的关键。现代权力合法性的本质都在于公共性,但权力的特性、人性的弱点、制度的缺陷决定了公权力存在背离公共性的异化风险。在矫正公权力异化的德治、政治、法治叁种主要方法中,法治矫正在现实性与效率、效果方面更具优势。第二章“国家企业权力的证成与异化”,本章论证国家企业权力是国家权力发展的必然结果,作为一种特殊的公权力,它存在多方面的公共性作为其合法性的依据,但同样权力行使也可能偏离公共性而发生异化。首先,从国家观念和国家权力发展历程来看,主权存在相对化趋势,公共性约束的强化促使国家日益重视社会职能和经济权力,不同类型国家都存在国家权力与企业形式的结合。从历史与现实的普遍现象中,可归纳出国家企业权力概念,即在国有企业的设立、经营、退出中所包含的国家权力,它通过“政府支配企业—企业行使权利”的方式得以实现,具有政府权力和企业权力两个层次,在营利性和非营利性领域分别有不同的作用机制。其次,国家企业权力的公共性可从多角度得到理论支持,从交易费用理论看,国家企业权力使得某些具有公共需求,但私人企业和市场交易均无法发生的生产得以实现;从公共物品理论看,国家企业权力因向社会提供准公共物品而使公共经济领域纳入管理;从企业社会责任理论看,国家通过国有企业承担特殊的公共责任。最后,我国国家企业权力实际运行中,在竞争关系、财产关系、交易关系等方面存在公共性的异化,异化是由于国有企业改革定位不清、公权力法律约束性不足、国际国内经济环境变化引起的,而在立法方面则表现为国有企业在性质上未定位于特殊企业、目的上未突出权力规制、方向上未进行科学分类。第叁章“国家企业权力的规制框架”,本章针对国家企业权力的异化构建整体性的规制框架,从规制的基本理念、规制的客体结构和主体结构叁个方面形成体系化思路。首先,应将国家企业权力的规制纳入宪政秩序。在我国关于国有经济的宪法制度中,应确立权利本位、权力法定、权力公开、公共利益原则,作为规范国家企业权力运行的经济宪政基本秩序。其次,在国家企业权力规制的客体结构方面,可借鉴国际经验,通过国有企业分类改革,将我国国有企业按其功能和财产属性区分为公共型和商业型两大基本类型,根据两类企业涉及的不同国家权力特征,配置与之相适应的法律规制资源。最后,在国家企业权力规制的主体结构方面,规制主体主要有外部主体和内部主体两大类。外部主体主要是立法机关和利益相关者,议会(人大)应对涉及国家企业权力的重大事项拥有最终决定权,应强化人大在我国国家企业权力规制结构中的权威,必须充分发挥社会公众等利益相关主体对国家企业权力规制的参与。内部主体主要是政府和企业自身,应改革现行政府规制模式,区分公共型和商业型国有企业实施分类规制,在企业内部也应充分发挥董事会、监事会等的权力制约作用。第四章“公共型国有企业中的权力规制”,本章基于公共型国有企业是政府实现特殊政策目的工具属性,以及公益性、垄断性的行业特征,对其中的权力规制更多地表现为政府行为规制而非企业行为规制,重点是规范政府设立企业的权力、划定企业经营业务范围的权力、调控企业行为的权力。首先,要对企业设立权进行规制,在公、私法人划分的基础上改革现行法人制度,建立适于公共型国有企业性质的特殊的法人,采取不同于一般企业的设立原则和设立程序。其次,要对企业业务权进行规制,以我国政策性银行为例,论证国有企业业务经营的权力性,业务权的失范及其纠正,包括明确对政策性业务的界定、加强对相关业务的监管及利益补偿规制。最后,要对国家调控权进行规制,以价格调控为例,由于政府身份错位、公共博弈的缺失引起调控“失灵”,为纠正调控权的异化,应通过委员会化努力构建具独立性的价格调控主体,引入行政法上的比例原则对调控权作适当性限制,在个体诉讼和公益诉讼两个层面探索价格听证程序的可诉化改造。第五章“商业型国有企业中的权力规制”,本章基于商业型国有企业是发挥国有资本为全民利益增长服务、协调国民经济发展的工具属性,以及竞争性、营利性的行业特征,对其中的权力规制主要体现为对企业国有资本运营的规制,通过人大、政府、企业叁级的合理衔接,使政府和企业“代理”全民运营资本的权力受到更全面和有效的监督。首先,企业“内部人控制”和政府监管的滥用使国有资本运营权力产生异化风险,应以国有资本运营公司的合理定位为关键,调整现行国有资本运营体制,使政、企各归其位。其次,将国有资本运营纳入财政预算,是权力规制法治化的根本保证,应在公共财政理念下,完善国有资本经营预算制度,特别是对资本收益权的规制,在收益上缴和支出方向和用途上确保公开、公平的公共决策。最后,要对国有企业的合并权进行规制,国有企业的合并与政府行政权力密不可分,传统的反垄断法规制在这一领域存在失效问题,必须以规制政府权力为中心,从立法机关、行政机关、司法机关叁方面入手,探索破解国有企业合并中的行政垄断。第六章“国家企业权力退出规制”,本章着眼于在混合所有制改革背景下,建立国有企业在民营化过程中的权力退出规制体系。国有企业改革无法回避民营化,它是解决竞争领域企业效率问题和垄断领域市场开放问题的必经之路。首先,要认识到民营化的过程就是政府和国有企业的权力逐步退出的过程,这种退出本身具有公共性,在退出路径的选择上应选择主动、公开、法治的方式,要通过法律规制实现权力的分类退出、分步退出,并在退出中保护公共利益。其次,在竞争行业国有企业民营化的权力退出中,应建立民营化的决策规制和交易规制,在决策主体和方案设计中体现公共意志,在交易过程和收益处置中做到公开透明。再次,在垄断行业国有企业民营化的权力退出中,应重点关注反垄断问题。以我国铁路改革为例,应建立自然垄断行业的独立规制机构,实现与反垄断监管的衔接,形成合理的市场结构规制和对退出中的国家企业权力规制体系,确保新生竞争领域的公平秩序。
张国栋[9]2016年在《社会保障政府责任分置研究》文中提出近年来,社会保障逐渐成为社会热点,从机关事业单位养老保险双轨制改革到养老金缺口,从延迟退休到近期的退休人员缴纳基本医疗保险费用,社会保障问题受到越来越多的关注,也引发越来越多的争论。在争论的过程中甚至出现了期望政府包办一切的“泛福利化”思潮和主张个人自我负责的“反福利”等极端倾向。这些问题产生的本质是当前中国社会保障理念的不清晰,即社会保障思想的缺失。政府对于自身社会保障责任的有限无限性不清楚,而且对各主体的责任边界比较模糊。当前中国处于转型期,社会保障尚处于制度建构阶段,仍然存在各种问题,作为主导者的政府必须承担应有的责任。本研究采用制度主义的分析框架,基于政府正当性理论和治理与善治理论,结合国家相关统计数据和政策文件分析作为整体的社会保障中政府责任的复杂性,即社会保障项目设置及其负责分管部门的纷繁复杂关系中政府责任的分配和配置,包括政府内不同政府部门、不同层级政府之间以及政府与其他责任主体之间的关系、边界。通过研究发现,自1949年以来,政府在社会保障中的责任经历了一个从单位负责到强调家庭、个人责任再到政府尝试自身责任理性回归的演进过程。由于社会保障项目复杂、涉及领域广泛,职能部门分管负责呈现多样性和多重性,再加上人口的高流动性,社会保障运行面临较大的挑战。不同部门分管社会保障工作,具有专业化管理、促进竞争、提高效率和降低成本等优势,具有有利于社会保障运行的一面。但是不同政府部门之间存在权责边界不清、利益博弈和信息阻隔等问题,导致职能重迭、制度覆盖漏出、部门之间趋利避害、地区利益割据、信息统一性差、资源浪费等弊端和不足,最终导致社会保障在政策制定以及实施的过程中公平、效率有所损失。在中国特有的“条块分割”行政模式之下,政府分为从上到下五个层级,不同层级政府在社会保障工作中也存在一定程度的博弈和阻隔,在社会保障工作上面临着集权和分权之间的选择和权衡。社会保障公共产品和相关服务的提供过程中,政府、市场、社会和家庭等机制各有优缺点。作为主导者的政府,除了亲历亲为和通过相关事业单位直接发挥作用外,还可以通过市场、社会和家庭等多种手段来实现和履行政府责任。在公共管理过程中,政府应当处理好不同政府部门以及不同层级政府之间的关系,解决不同层级政府和同级不同政府部门之间的利益博弈和冲突阻隔。横向上,权衡部门之间竞争和协作的关系,打破部门利益博弈和阻隔,加强部门协作。发挥不同部门负责能够促进部门竞争、实行专业化管理和有利于提高效率等优势,减少和避免横向不同政府部门之间存在的权责边界不清、职能重迭、资源浪费、利益博弈、信息阻隔和制度覆盖漏出等问题。纵向上,应当对上下级政府之间的集权分权关系进行权衡和选择,合理划分不同层级政府的权利义务关系,明确界定财权事权,使公共产品供给能够实现经济、效率、效能、公平。制度改革中除了重视自上而下的路径之外,还应发挥自下而上路径的作用。在公共产品和相关服务的提供过程中,政府应当注重引导发挥市场、社会和家庭等主体的作用来实现和履行自身责任,各主体优势互补,既要保证公共产品的公平、有效和有针对性地供给,实现良好的治理效果,又要注重经济性,不致使自身陷入大包大揽的泥淖,背上沉重的包袱。
唐惠敏[10]2018年在《央地关系法治化视域下地方政府施策能力研究》文中指出国策不施,则内政不修。制度再完善,关键之处在于落实;政策再科学,得不到执行也只是一纸空文。步入21世纪,构建有效的国家治理体系,业已成为世界各国的基本共识。中国是实行民主集中制的单一制国家,由此决定了现有行政体制改革呈现出自上而下的总体特征。改革是否成功很大程度上依赖于地方政府施策能力的运用。考察农地非农开发、精准扶贫、地方环境保护等领域,发现很多情况下中央决策并没有在地方得到严格执行,政策规避、政策附加、政策替代,乃至政策违背等问题依然突出。主要的问题并不在于中央政府在政治上的不稳定或没有能力为发展设计合理的项目,而更多地在于地方政府有没有严格按照中央决策,加以灵活性执行。那么,在中央如火如荼推动法治政府建设和行政体制改革的大背景下,地方政府在贯彻中央决策中面临哪些制度性难题,如何增强地方政府施策能力等都是有待深入研究的领域。本文遵循“体系-过程-政策-评价”这一结构功能分析框架,从交叉学科的研究视角,采用概念模型与案例剖析、文本分析与比较分析的研究方法,将研究的重点聚焦于省级地方政府施策能力的不当运用。研究发现,地方政府施策能力不当运用深受央地关系法治化程度的影响。央地关系是贯穿中国法治建设的一条重要主线,央地关系法治化就是要破解诸多中央决策落实难题的钥匙,进而提炼规制地方政府施策能力的法治路径。本文以地方政府施策能力为主题,把政府行为分析和国家制度分析有机结合起来,既有利于在微观层面发掘地方政府施策能力不当运用的症结所在,又有利于在宏观层面探索适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系。第一章,首先,廓清地方政府施策能力的概念。地方政府施策能力主要包括落实和贯彻中央决策的行政能力、地方经济社会发展的规划能力、不同阶层利益的整合能力、提取社会资源的动员能力,以及结合地方实际情况创新政策实施方式和控制实施过程的能力。其次,分析改革开放以来地方政府施策能力变迁的特征,指出分权治理是地方施策的权能基础,市场经济是地方政府施策能力变迁的动力机制,并由此导致了中央与地方关系从政策调控向立法规范的实然转向,进而确立了地方政府施策能力建设的整体趋向。再次,探讨地方政府施策能力的区域差异,提出在国家治理能力现代化背景下应当找准地方政府施策能力的制度创新方向,推动中央与地方关系法治化。第二章具体总结地方政府施策能力不当运用的表现,探究成因。地方政府施策能力建设考验着中央政府治国理政水平,是我国地方政府治理亟待研究的重大课题。在宪法框架下我国地方政府施策能力实现具备良好的宪法及其相关法律的保障,但是我国央地关系法治化依然面临着制度性难题。加之,我国尚未形成规范的政策执行机制,地方政府施策能力不当运用现象较为普遍。导致地方政府施策能力不当运用,既有内因,比如地方政府自主性负面效应与权力异化、地方施策资源和环境的限制与约束等,又有外因,比如央地权力属性及其权限的立法不足、国家意志贯彻过程中的制度障碍、中央决策本身的非均衡性等。因此,规制地方政府施策能力不当运用,既要求中央与地方关系法治化,又要求增强地方政府施策能力。第叁章选取农地用途管制、精准扶贫和地方环境治理叁个政策领域,进行案例研究。从中央与地方权力互动视角,探讨在中国具体的实践语境下省级地方政府施策能力不当运用的内在逻辑,以及国家权力在地方治理中的变化过程。研究发现,(1)中央和地方政府并不是简单的行政隶属关系,而是要超越“集权-分权”的这个核心范畴,把宏观国家治理与微观权力运行有机结合起来。(2)地方政府施策能力不当运用在不同地方、不同领域的表现形式及其程度不尽相同。因此,在复杂政策领域的地方试点,倘若能在中央层面将政策创新加以推广,客观上有利于增强地方政府施策能力。(3)增强地方政府施策能力,应当高度重视央地关系改革的顶层设计,其实质就是运用法治思维和法治方式,正确处理好中央与地方的权责关系,通过职能转变建设“有为政府”,通过权力优化配置建设“责任政府”,其最终目标是建成“法治政府”。第四章从中央与地方关系出发,探讨地方政府施策能力不当运用之规制。中央与地方关系法治化关乎国家权力运行的整体框架,地方治理涉及宪法、法律以及政治等领域的诸多问题,任何一个问题得不到解决都有可能危及宪法权威和国家政权稳定。党的历届重要会议,均把央地关系调整与地方治理改革列入中国特色社会主义建设过程中必须慎重处理的重要领域。实现央地关系法治化是规制地方政府施策能力不当运用的关键所在。而解决中央与地矛盾的根本出路在于以法律方式合理配置中央与地方权力关系,也即在规范分权的基础上,通过完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系得以解决。同时,合理的制度设计,能够有效扫除地方政府施策能力建设面临的诸多障碍。为保障中央决策的贯彻落实,地方政府应当在现有的法律制度框架内,优化中央与地方权力配置,创设科学合理的中央与地方争议解决机制,建立地方利益表达与协调机制,构建地方政府现代政策执行体制,以增强地方政府施策能力。第五章则站在国家治理能力和治理体系现代化的高度,分析了构建地方治理体系的重要性以及地方治理之于地方政府施策能力的促进作用。从地方政府施策能力到地方公共事务治理是本文研究视野的进一步拓展。地方治理是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,而地方政府施策能力是国家治理能力现代化的微观基础。构建适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系是增强地方政府施策能力的必然选择。地方治理体系现代化应当包括以法治思维和法治方式为核心的规则体系、以民主决策和科学施策为内容的责任体系和以国家权力和政府职能为主导的保障体系。其中,以法治思维和法治方式为核心的规则体系是推动地方治理体系现代化的制度前提;以民主决策和科学施策为内容的责任体系是衡量地方治理体系现代化程度的基本指标;以国家权力和政府职能为主导的保障体系是实现地方治理体系稳定运行的重要支撑。它们既相对独立,又互为一体,塑造起地方治理体系的基本结构。最后,对本研究进行了概括式总结,并指出了研究的不足以及后续仍需进一步研究的领域。中央决策的地方落实,是检验中央政府国家治理能力和地方政府施策能力的基本标准,前者离不开央地关系法治化,后者要求构建起国家治理能力现代化的地方治理体系。党的十九大提出“全面推进依法治国,协调推进法治国家、法治政府、法治社会”的总体目标,而把法治国家建设与中国地方治理的实践有机衔接,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。未来,增强地方政府治理能力的整体方向,应当在中央与地方关系法治化的框架下,以推动政府职能转变为核心,通过优化央地权力配置,完善地方治理结构,进而构建起地方政策执行的高效体系。
参考文献：
[1]. 论国家预算的完整统一性[D]. 胡晓涛. 湖南大学. 2001
[2]. 国有财产的中央与地方分权研究[D]. 冯乐坤. 西南政法大学. 2015
[3]. 非经营性国有资产使用权研究[D]. 鲍家志. 武汉大学. 2012
[4]. 社会保障预算法治化探究[D]. 余鹏峰. 江西财经大学. 2016
[5]. 中国现代化进程中的财政制度变迁[D]. 崔潮. 财政部财政科学研究所. 2011
[6]. 国有资产出资人法律制度研究[D]. 胡良才. 西南政法大学. 2015
[7]. 中国复合型公共财产法治体系的构建[D]. 许健聪. 华南理工大学. 2017
[8]. 国家企业权力规制论[D]. 张俊. 华东政法大学. 2016
[9]. 社会保障政府责任分置研究[D]. 张国栋. 中国农业大学. 2016
[10]. 央地关系法治化视域下地方政府施策能力研究[D]. 唐惠敏. 安徽大学. 2018
标签：财政与税收论文; 国家出资企业论文; 预算控制论文; 国有资产管理论文; 法律主体论文; 财政制度论文; 预算执行论文; 立法原则论文; 制度理论论文; 法治政府论文; 预算调整论文; 社会保障支出论文; 法治国家论文; 经济论文; 法律论文; 国资委论文;