民主集中制的制度化：领导体制、制度体系与工作机制的综合研究，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,工作机制论文,体制论文,体系论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是我们党的根本组织原则，也是宪法规定的国家机构的组织原则。结合党章和宪法的相关表述，从体制和机制的研究角度来看，民主集中制包含了两层内容：一是在党内机构之间、国家机构之间实行以代表大会制度为基础的议行合一体制；二是实行充分民主基础上的集中和正确集中指导下的民主相结合的权力运行机制。民主集中制产生于布尔什维克党的革命时期。受特定的政治环境影响，民主集中制从一开始就存在着过于强调权力集中、强调服从和效率而忽视民主基础的弊病。我们党围绕民主集中制建立了以党的委员会为中枢的领导体制和以党章为总则的党内制度体系，在工作机制方面也注重将民主与集中结合起来，努力营造既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。但是我们党当前的领导体制、制度体系和工作机制仍然存在着一些不符合民主集中制要求的问题，亟须以改革创新的精神加以化解和完善。 一、当前领导体制、制度体系、工作机制的构成和特点 (一)当前领导体制、制度体系、工作机制的构成 1.以党委制为中枢的领导体制 党委制指党的各级委员会实施的集体领导和个人分工负责相结合的制度。民主集中制作为组织原则对于领导体制来说，只适用于委员制，党委制是典型的名副其实的委员制或集体领导制①，有别于首长负责制(一长制)。集体领导是党委制最重要的特点，要求各委员之间民主、平等，按照多数决定的原则讨论决定各项事务。作为总揽全局、协调各方的领导机构，党委制与国家政治体制紧密结合，一方面通过对其他国家机构内部设立的党组实行功能性集权，另一方面在组成人员上形成了独特的“一头多元”格局。②党委尤其是其常委会的组成人员与党的职能机构、政府部门、人大、政协等领导人员身份重叠、交叉任职。党委成员既参与集体领导，又对所分管的部门和事务分工负责。 党的代表大会制度是党委领导体制的权力基础。由选举产生的党的各级代表大会体现了党内民主原则和党员的主体地位。党的各级委员会由同级党代会选举产生并对其负责。党委还通过下级组织服从上级组织、全党服从中央的原则实行层级性集权，与功能性集权结合，保证了党的集中统一和方针政策的贯彻落实，是党委领导体制的执行保障。 2.以党章为总则的制度体系 为使党的领导体制规范化运作，在规章制度建设方面，逐步形成了以党章为总则，包括各类条例、决定、规定、办法、细则、解释、意见的数以百计的党内法规。党章是规范党内所有行为的基本准则，依据党章的原则和规定，按照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》制定其他党内法规。具体而言，除党章外，与党的领导体制相关联的党内规章制度主要包括：(1)党内选举和权利保障方面，有《基层组织选举工作暂行条例》(1990)、《地方组织选举工作条例》(1994)、《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002)、《党员权利保障条例》(2004)等；(2)党内权力运行方面，有《地方委员会工作条例(试行)》(1996)以及地方党代会制定的党委会、常委会议事规则、重大事项决策程序等；(3)党内权力监督方面，有《党内监督条例(试行)》(2003)、《纪律处分条例》(2004)、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(2005)等。 3.集中与民主相结合的工作机制 在具体的工作机制方面，集中与民主相结合的原则贯穿于用人、决策、执行、监督等各项环节。在用人机制方面，在实施党管干部体制的同时，坚持民主、公开、竞争、择优的原则，做好民主推荐，增强用人机制的公信度，扩大公开选拔的范围，增强干部工作的透明度，力争选拔德才兼备的优秀干部。在决策机制方面，坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的方针，通过决策前的调查研究、充分酝酿，决策中的集体讨论、充分发表意见以及适当的票决制保证决策的民主性和科学性。在执行机制方面，建立了党委书记负总责、分管常委具体负责、层层夯实责任的工作机制，在具体政策实施上，把党组织的动员作用和政府依法行政结合起来。在监督机制方面，以纪委作为党内专门监督机构，把党务政务公开制度、纪委的纪律惩处制度、基层的民主评议制度、人大的问责制和罢免制结合起来，保证权力规范运作。 (二)当前领导体制、制度体系、工作机制的特点和优点 1.权力集中于党委，议行合一，避免牵扯，能集中力量办大事 党委在同级党政机构中的领导核心地位，使党委的决策和督促职能、人大的审议和合法化职能、政协的协商和监督职能、政府的执行职能有效地统一起来，围绕本地区本部门发展的中心任务，统一思想、协调步骤、集中力量、齐抓共管。而下级服从上级但上下级之间又互通情报、互相支持和互相监督的组织关系保证了各级党委把上级党组织的决策与本地区本部门实际结合起来，共同完成党的中心工作。 2.干部选拔侧重能力素质、履历经验，能较好地适应工作岗位 干部选任坚持德才兼备原则，以能力和实绩为依据，注重履历经验、学历和培训经历，逐级提拔；选拔过程遵循民主推荐、考察酝酿、党委表决等程序；在一定范围内实施带有竞争性的公开选拔、公推公选等举措。选拔产生的干部尤其是各级党委书记具有较丰富的工作经验，能较好地掌控局面，胜任新的工作任务。逐级提拔和任期制也形成了干部队伍的上升通道和激励机制，保证了干部队伍的稳定性和连续性。 3.委员会规模适度，利于集体决策，注重限制分歧、寻求共识 规模和效率是委员会制度设计的两个权衡要素。地方党委常委会人数，省级平均13人，地州平均11.7人，县级平均10.8人，作为经常性决策机构，其规模能兼顾议事效率和议事成本。地方党委的全委会人数省级平均76人、地级市约40—50人、县级30人左右，能较为便利地召开全委会实施重大事项决策。在决策程序上，除了表决前充分酝酿讨论外，还规定了表决中遇到重大争论，暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见和下次表决等程序，以避免重大分歧、提高决策质量。 4.党委成员交叉任职的双重身份，有利于整体利益与局部利益的协调 作为党委成员的常委和委员绝大多数同时又是同级党政机构和职能部门或下级行政区的主要领导人员，在参与党委集体决策时，既从全局通盘考虑整体利益，也代表了其所任职的部门和地区的局部利益。这种人员配置基础上的领导体制和决策机制，在党委制的平台上把利益综合与利益表达的功能统一起来，既有利于形成和维护整体利益，也体现和保障了局部利益，调动了地方和部门的积极性。 5.集体领导与个人分工负责结合，有利于督促执行 党委常委会成员除参与集体决策外，相互之间有明确的分工，每名常委对分管的各工作部门，负责协调相互关系，组织实施党委布置的工作任务，督促其认真完成。针对事项的实施情况和成效，实行督查和评估，一般由党委办公室跟踪督查决策的执行情况，事项承办单位对决策实施情况进行评估，并向党委报告。明确的责任分工和督查反馈制度，有利于政策的执行和工作任务的完成。 6.严明的组织纪律作为保障，有利于团结统一 党章等党内法规体系在保障党员干部充分民主权利的基础上，规定了严明的组织纪律，如在个人与组织的关系方面，对党的决议和政策有不同意见，可以声明保留，但必须坚决执行；在下级与上级的关系方面，下级组织在请求改变上级组织决定而上级组织坚持原决定的情况下，必须执行，并不得公开发表不同意见。这些组织纪律与少数服从多数过程中对共识的强调，保证了党组织的团结统一，也提升了党委领导体制的执行能力。 二、当前领导体制、制度体系、工作机制存在的问题和不足 (一)领导体制存在的问题和不足 1.党委制的党内民主基础不足，党代会和全委会的法定作用未能充分发挥 党代会是党委权力来源的党内民主基础，但党代表的选举过程，无论是选举前的候选人提名还是选举后的资格审查都控制严格，难以充分体现选举人的意志；而且党代会每届召开一次，在闭会期间党代会和党代表无法发挥作用，十七大以来实行的党代表任期制和一些地方试行的党代表提案制对于解决这个问题的作用还是很有限，这样，权力就转移至党代会产生的同级党委。但一方面党委成员几乎全部由现任党政官员担任，与党代表相比缺乏广泛的代表性，另一方面党委全委会的召开频次很低，大致每届在13—15次之间。受制于问题的专业性、常委会的事先拍板以及会期限制，全委会对重大问题的决策呈现出重表决、轻讨论和事后确认的形式化倾向。因而各级党组织的决策权实际上由人数较少的党委常委会履行，但权力的转移、集中与行使缺乏坚实的党内民主基础。 2.党委与纪委关系未能充分理顺，难以形成党内决策、执行、监督相互制约又相互协调的权力关系 党委制内含的权力配置格局是以党代会和全委会行使决策权，党委常委会督促执行，纪委专门行使监督权，形成党内决策、执行、监督相互制约又相互协调的权力关系。党代会和全委会的制度缺陷使党委常委会集决策权和执行权于一体，因而对常委会行使权力进行有力监督显得更为重要。党章第二十五条明确了纪委是由同级党代会产生的专门监督机构，但第四十三条又规定了纪委受上级纪委和同级党委双重领导，从而事实上被置于同级党委常委会的领导之下。党委常委会几乎集中了党内所有的权力，使权力配置关系失衡并倒置，严重制约了党内民主与党内监督的开展。 3.人大、政协等民主机构难以制衡党委的功能性集权，削弱了党委制的利益表达和综合功能 人大作为宪政体制中的权力机关，负有对党委政策建议进行审议与合法化的职能，并与政协共同对党委权力运作进行外部监督。但人大与政协对同级党委的权力制约远弱于党委通过内设的党组对其实行的功能性集权。尤其是很多地方党委书记兼同级人大常委会主任，而党委常委会并不包括负责人大日常工作的副主任，这种人事安排进一步强化了党委对人大的控制，在实践中不是增强而更多的是削弱了人大的政治地位。党委与人大、政协的权力安排使得这些具有广泛代表性的人民民主和协商民主机构难以充分发挥利益表达和综合的功能。 4.上下级党组织之间合理的分权不够，削弱了下一层级党内民主的功能价值 党章第十四条和地方党委工作条例第九条都规定了上级要保障下级党组织正常工作，发挥其积极性，因而上下级组织应当是一种集权与分权相结合的关系。但是，在政治实践中，这种分权却缺乏有效的保障，呈现出上级绝对集权的倾向。而这种集权也为党章及地方党委工作条例的其他条款所明确。如党章第十三条规定，在下级党代会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。这种人事控制使很多经党代会和全委会选举产生的领导干部无法完成任期，严重削弱了党代会和党内选举制度的价值功能。新调任的领导干部由于缺乏必要的党内民主程序，只能依赖上级组织权威赋予任职的合法性，又强化了这种上级绝对集权的倾向。 (二)制度体系存在的问题和不足 1.制度建设重要素轻体系，各项制度规则较为零散，难以衔接，甚至相互矛盾，一些制度规定滞后于实践需求 制度的体系化和严密性程度决定了制度建设的科学化水平。目前各种党内规定仍然生效的有数百个，还有数量更多的各类重要讲话、通知、决定等类法规的文件，涵盖了党内各项制度要素。这些数量和种类庞杂的党内规章名义上都以党章为依据，但相互之间缺乏有效的衔接与配合，未能形成科学严密的体系，难以形成合力。党内规章制度的立法主体和立法程序也不清晰，立法质量不高，法规的代表性和权威性参差不齐，对既有的党内法规也未进行过系统性清理。这使得我们党的制度建设一方面表现为新规章制度不断出台，喧嚣一时又归于沉寂甚至束之高阁；另一方面仍然存在着许多已严重滞后于实践要求的规章制度。例如，1996年制定的《地方党委工作条例》(试行)，很多规定如书记办公会等已在2006—2007年地方换届中事实上取消。作为党委制运作主要依据的该条例亟须修订。 2.制度安排重实体轻程序，很多制度规定表述模糊，或缺乏操作性，或是操作中自由裁量空间过大 很多党内规章制度在内容上着重于实体性规定，未能同样重视程序规则。如地方党委制的制度规定内容“在很大程度上还仅仅局限于全委会和常委会职责的界定等实体性制度设计方面，而对于职责的落实、保障以及纠错、防错、惩戒机制等程序性制度少有规定”③。即使是有一些程序规则，表述也过于原则性。这使得很多制度规定或是缺乏可操作性被刻意规避，或是在操作过程中因自由裁量权过大而极不规范，甚至形成制度替代的某种潜规则。此外，即使是实体性规定，一些关键词的界定仍然不明晰。例如，在全委会和常委会决策权划分方面“涉及全局性的重大问题”和“重要问题”如何区分，“三重一大”事项中“重要”干部、“大额度”资金等其标准因层级、地区和部门的差异不尽相同，但并无明确的细则规定，为常委会代替全委会决策提供了制度空间。 3.制度设计重规范轻惩戒，既存在制裁性规定不足，也存在着混淆政治号召、政治教育与政治规范的区别 党内规章制度尤其是党内法规较为重视对行为的规范，即应该怎么办和禁止做什么，但对于违反规定的行为，缺乏明确的惩罚措施及实施细则。很多法规因时而设，针对一段时期较为突出的不良现象，粗略规定若干个“严禁”，但在执行中因缺乏惩戒性规定，不仅缺乏应有的威慑力，也加剧了党内法规体系的混乱和庞杂。在规范性规定中，很多规章制度也大篇幅地充斥着政治号召和政治教育的内容，行为规范的标准过于拔高或者相对模糊，在实践中难以切实遵循。 (三)工作机制存在的问题和不足 1.党委权力集中于书记，委员会制有转为首长负责制的倾向，官员间易产生庇护—依附关系 在党委领导体制内部，书记个人集权的现象较普遍地存在。书记集权表现为全权、全责、高配：一是利用主持全委会和党委会的便利，以对党委的主导协调权、组织管理权压制委员平等讨论权与自主表决权；二是上下级政权之间的“压力型”体制和各种“一票否决制”，使书记事实上承担了党委的全部责任，使其有理由也不得不揽权；三是很多重要地区或部门的书记同时是上级党委的常委，在政治地位上凌驾于班子其他成员。例如，同时是政治局委员的薄熙来在担任重庆市委书记期间的违纪行为很难被班子其他成员抵制。书记集权使党委成员之间的平等关系异化为上下级关系，集体领导的委员会制存在向个人专权的首长负责制转化的可能。权力关系异化使权为私用、权钱交易的规则盛行，上下级官员之间很容易形成官职与利益输送的腐败链条，产生私人化的庇护—依附关系。 2.过于强调集中统一，用人机制缺乏容纳党内竞争的空间，决策机制缺乏容纳党内分歧的空间 用人机制缺乏竞争性，一是采取传统选拔办法的委任制干部占据多数，公开选拔和公推公选的数量有限，而且在实践中，公选的“适应范围存在着混乱的倾向”，“在程序上存在着繁琐化的倾向”④，参加民主推荐的人员范围、各种考核评比的权重充满随意性，缺乏规范性；二是党内选举制度不健全，虽然制定了地方党组织选举工作条例，但制度缺陷较多，如规定了差额选举，但差额比例小而且未禁止等额选举，对候选人产生、介绍候选人情况的具体程序缺乏规定，在选举实践中，对参选人员的竞选活动往往以非组织行为的名义加以压制。决策机制也过于强调意见统一，不能正确看待党内分歧，处于意见少数的党委成员为避免得罪人、惹麻烦，或是破坏班子团结等顾虑，在讨论和表决中往往不敢坚持己见，选择消极表达或从众行为。 3.党委成员间协调沟通机制不畅，所分管的部门利益相互独立，削弱了集体决策和协调统一的优势 个人分工负责是民主集中制的重要环节，但实践中存在重分工、轻集体的权力分割现象。尽管《地方党委工作条例》第十条明确规定，个人或少数人不得决定重大问题，而且常委对于不属于自己分管的工作也要关心，主动提出意见和建议。但是，一些常委却认为自己分管的范围就是个人的领地，别人不能过问，只是单线向书记汇报工作，不向领导集体通报情况和报告工作，对其他委员分管的工作也退避三舍，不愿多问，唯恐有插手太宽之嫌。⑤这种弊病在减少副书记的改革之后更为明显。这不仅使党委内部的协调沟通机制失效，违背了集体决策的宗旨，还导致了政令不通和以权谋私现象。此外，缺乏明确分管范围的专职副书记却因此陷入了职能定位模糊、角色尴尬的境地。 4.权力运作透明度不足，决策失误责任追究机制不合理，党员权利行使缺乏可操作性保障，对权力的监督困难 尽管实施了党务政务公开，但党委的权力运作公开透明度不足，尤其是带有浓厚人格化色彩的沟通、协调、酝酿等程序，很难向社会公众制度化地公开。在发生政策失误或因此引发重大突发性事件时，权力运作的不透明使决策失误追究机制运作困难。在“党委领导、政府负责”的运作体制下，既存在着压力型体制内书记责任过大的弊病，也存在着单方面问责政府首长和非常委的政府分管副职领导人以平息社会舆论的不尽公正的做法。党员民主权利的行使是对权力运作有效监督的基础，但实践中党员的各项权利难以得到可操作的制度化保障，很多情况下根据领导的民主素质或其他意图可放可收，而且在权利受到压制和损害时，缺乏可行的党内权利救济渠道。 三、充分体现民主集中制要求的制度建设的基本思路 (一)改革和理顺领导体制的基本思路 1.改革党内选举制度，探索党代会和党代表发挥作用的途径和方式，增强党委制的民主基础 秉持党内民主优先发展并带动人民民主的理念，在党代表选举、党委委员选举过程中，提高直选层次，扩大差额幅度，增加党员或党代表联名提名正式候选人的比重，逐步引入竞争性选举的一些关键做法，保障选举人以选举权和被选举权为核心的民主权利，使党内授权环节充分体现党员群众的意愿。认真总结椒江、雅安、罗田等地党代会常任制试点的经验，进一步扩大试点范围，探索党代表在任期内联系党员群众、向党委提出意见建议并对其进行监督的有效途径。 2.理顺全委会、常委会和纪委之间的关系，构建重大决策权、经常性决策—执行权和监督权相互分立的党内权力架构 提高党委全委会的会议频次，保障其对“三重一大”事项的决策权力，细化和逐一列举重大事项的范围。规范党委常委会的职权范围，保障其对一般事务的经常性决策权和对各项工作的执行权。完善党委会对全委会的报告制度，落实全委会对常委会权限内例行决策和权限外应急决策的事后批准和纠错权力。在加强上级纪委纵向领导的同时，明确党委全委会而非常委会对纪委的领导关系，保障纪委相对于党委常委会较为独立的监督权和制约权。 3.理顺党委与人大、政协以及上下级党组织之间的关系，构建适度集权和有限分权相结合的体制，防止民主集中制异化为单纯的集中制 以明确的制度规则保障人大对实际由党委做出的决策的审议权、修订权、表决权及对官员的问责权，保障政协对党委政府的建议权、监督权。检讨地方党委书记兼任人大常委会主任对人大作用发挥的利弊。探索人大、政协独立履行职能的途径形式。以明确的制度规则列举上级党委可以干预下级党委决策和在任期内调动、免职下级党委成员的情形，避免随意干预。使党委领导体制中的功能性、层级性集权受到适度的、有效的制约，缓解权力过于集中的弊病。 (二)清理和健全制度体系的基本思路 1.清理整顿现行党内规章制度，规范党内法规的立法程序，围绕党章构建系统化的党内法规体系 加大对现有仍生效的党内法规的清理力度。选择出仍能适用的法规整理成册，严格执行。对于滞后于实践而无法执行或是重复、不明确的法规及时废止。规范党内法规立法程序，明确划分党内不同部门的立法权限，增强立法程序的透明性和代表性，增加立法过程中的党外参与和公众参与。以党章为根本依据，检讨党内规章制度条文的相互矛盾和模糊之处，加以修订或细化解释；找寻制度规则的空白之处，制定新规章加以完善。避免因时立法的盲目性和零散性，有规划、有步骤地构建包括立法、执法、守法和法规检查等要素在内的完整的党内法规体系。 2.完善党内规章制度的程序性规定和惩戒性规定，增强制度的可操作性与权威性 尽量减少规范性文件的笼统模糊的表述，减少或剔除缺乏实际操作性的政治教育、政治号召等内容。对作为党内法规体系基干的重要规章制度，制定明细的实施细则，提供可遵循的操作流程。把规范性条文与相应的惩戒性条文结合起来，使规章制度具备“有所指、有所规、有所惩”三要素，明确适用事项、明确行为规范、明确惩罚方式和力度。努力培育党内自觉遵守规章制度的风气，实现依法依规治党。建立明确的规章和程序，落实纪委对党内违规违纪现象的检查权、惩治权，并与司法机构的监督与惩处连动起来。 (三)规范和完善工作机制的基本思路 1.明确民主集中制各项制度规则在权力运作各环节的侧重与适用范围，避免因适用不当导致民主与集中相脱节 民主集中制是民主与集中的结合，包含多种制度规则，应根据权力运作的环节差别与环境差异明确其侧重点与适用范围。尤其是要认识到，“民主是有适用范围的。不是什么事情都用投票来解决就算民主。不能再任‘该民主时不民主、不该民主时乱民主’的现象发展下去”⑥。就适用环节而言，党内民主适用于党内权力授受环节和监督环节；先民主后集中适用于决策环节；集中统一适用于政策执行环节。就适用环境而言，集体领导的委员会制适用于党委、人大、政协等部门，应注重抑制其内部的权力过于集中问题；而首长负责制适用于以政策执行为主的党政职能部门，防止过分强调所谓民主，导致政令不畅，软弱涣散。 2.推进党委权力运行的流程化，完善党委议事决策机制，以流程控制和集体决策限制“一把手”专断 以流程控制规范党委权力运作。以党内法规体系为依据，清理权力事项，明确权力归属，制定权力清单。详细制定权力运行流程图，保障权力严格按照流程运作，规避流程即不合法，属无效权力。严格会议、会谈记录制度，与流程运作相互匹配，无记录即不合法，行为无效。完善党委议事规则，保障集体决策。强化会议准备工作，如上会事项的界定，议案提出的程序，与会人员对议题的事先了解和沟通等。改进会议规则，保证委员的发言时间和机会，推广正式会议发言免责制和书记末位发言制，避免一言堂和“一把手”专断。 3.适度引入党内竞争机制，探索建立党内分歧协调机制，增强党委制运作的活力 用人机制方面，总结各地公推公选、公开选拔的有效经验，扩大选人用人过程中的政治参与，提炼出具有较广适用性、既能体现党管干部又有一定竞争性的干部公选规则，加以推广和规范，并与选举制度的改进对接，落实平等、公开、竞争、择优的选任原则。在保证党内团结和统一执行的前提下，允许合适方式、合适程度的党内争论和决策过程中的意见分歧。对于党内分歧，避免简单化的以多数票决的方式或上下级关系压制不同意见，应充分发掘和利用沟通、协商、说服乃至谈判博弈、利益补偿等方式加以缓和。 4.推进权力公开透明运行，健全多元化的权力运行监督机制，以权责平衡为原则，改进党内问责机制 以权力公开透明运行整合提升现有党务政务公开水平，除通过网络向社会公布规章制度和权力运行流程外，还可推广一些地方如成都市新都区等试行的“三会开放”(区委全委会、人大常委会、政府常务会)等做法，探索党委会议人大代表、政协委员列席制度等，打破权力封闭运行的弊端，保障党员群众的知情权，建立多元化、开放式的权力运行监督机制。以权责平衡为原则，淡化一票否决制，依据决策情形，区分集体担责和个人负责，建立公正、有效的党内问责机制。 注释： ①王贵秀：《论民主和民主集中制》，中国社会科学出版社1995年版第193、194页。 ②胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版第41页。 ③邹庆国：《中国共产党地方党委制的组织形态与运作机制研究》，人民出版社2012年版第150页。 ④杨雪冬：《关于干部民主选拔改革的若干思考》，载《新视野》2012年第2期。 ⑤苗佳瑛：《民主集中制研究》，同心出版社2009年版第51页。 ⑥王长江：《党内民主须向纵深发展》，载《当代世界与社会主义》2012年第6期。标签：民主集中制论文; 领导体制论文; 决策能力论文; 党代会报告论文; 政治论文; 组织保障论文; 民主制度论文; 决策论文; 时政论文; 党代会论文;