“家庭为本”的留守儿童社会服务政策理念与设计，本文主要内容关键词为：为本论文,社会服务论文,理念论文,儿童论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8353(2013)05－0075－05
2012年，媒体接连报道了湖南、四川、江西等地几起留守儿童及其家庭所发生的惨剧①。一个个年幼生命的逝去，折射出农村留守儿童和留守老人的生活困境。
留守儿童是中国城乡二元社会结构背景下农村劳动力转移过程中出现的社会现象，是“农村地区因父母双方或单方长期在外打工而被交给父母单方或长辈、他人来抚养、教育和管理的儿童”②。新华网报道，目前中国农村留守儿童数量约为5800万人，其中14周岁以下的农村留守儿童数量为4000多万人③。更有学者推算出，目前留守儿童的规模将近7000万人④。尽管没有一个确切的数据，但是总的来说，农村留守儿童的规模十分庞大。留守儿童所在的家庭类型主要包括隔代监护、上代监护与自我监护型⑤，大多数留守儿童家庭结构失衡、家庭功能受损，儿童已成为某种意义上的“孤儿”或“单亲孩子”，其生活面临诸多问题和危机，比如生存权益受到威胁、学业受到影响、心理发展与社会能力发展方面出现偏差等等。
随着大量的农村青壮年劳动力涌向城市，当前很多农村地区的村庄成为了“空巢村”，留守儿童的生存状态确实令人担忧，尤其是他们最基本的安全保障更值得人们关注。因此，建立留守儿童社会服务体系迫在眉睫。
一、当前留守儿童社会支持政策实践与学术研究中的主要问题
由于大量农村青壮年流入到城市中就业、生活，引发了农村家庭婚姻稳定性下降、农村留守家庭的抚养与赡养能力弱化、农村社区衰落甚至瓦解等问题。留守儿童这一特殊群体已经引起了学术界和政策界的关注，亦针对这一群体进行了相关干预。但是，笔者认为，当前留守儿童社会支持的政策实践与学术研究中存在着诸多问题，影响了政策实施的成效和服务的效果。
(一)将留守儿童、留守妇女、留守老人的社会服务分离
对农村中“留守”问题的关注，似乎始于“留守儿童”，继而研究的视野再扩大到“留守老人”和“留守妇女”。但是，单纯按不同的群体分别给予特别关注的研究思路，往往会忽视这些群体生活在其间的最重要的也是最基本的社会单元，即家庭的作用⑥。
在政策实践中，政府相关职能部门在农村中针对不同的群体开展了多种救助和福利服务项目，如教育部门对农村中失学儿童的救助与服务、共青团组织对留守儿童的帮助、妇联系统对农村留守妇女及留守儿童的救助、民政部门对贫困群体的经济救助、残联对农村残疾人的救助、老龄委对农村留守老人的救助等等。此外，非营利组织在农村中也针对不同的目标群体提供福利救助和服务。不同职能部门或者非营利组织之间虽有一定的协调，但是相对来说，其资源和服务没有实现很好的整合，形成了条块分割与零碎分散状况。这种部门、组织之间的分割虽然有助于发掘不同的服务需求对象，但是也可能在福利资源筹集中造成福利争夺的现象，在福利分配过程中造成福利扎堆或福利缺失等现象。
(二)对留守儿童的学术研究和政策实践，体现出“问题取向”而非“需求取向”，将留守儿童“社会问题化”，形成了事后干预为主的福利政策。
这一问题存在于中国整个儿童福利体系中，大多数儿童福利主要是选择性的、侧重于某些特定的困境儿童或者失依儿童等易受伤害群体。在学术研究和政策实施中，导致用一种特殊性、问题化的视角来看待农村留守儿童。在政策介入上，也往往是在留守儿童及其家庭陷入到困境时才引起相关部门的重视。例如，媒体报道中显示，留守儿童受到严重伤害时，社会各界都会给予特别的关注和帮助，一些地区通过自发的捐助活动，为留守儿童所在家庭筹集资金，帮助遭到重创的留守家庭渡过难关。应该说，这些自发的社会救助与社会服务对于留守儿童家庭是雪中送炭。但是，仅仅以事后的干预和救助来彻底解决留守儿童及其家庭的问题是行不通的。
同时，社会服务的基本功能是回应和满足留守儿童和家庭的福利需求。而现实的政策制定中，人们通常是从成年人的角度、需求及其关注问题的角度来思考儿童福利，而不是站在儿童的角度、从儿童面临的主要问题和基本需求出发，来设计和提供儿童福利服务⑦。对留守儿童的需求更多是由专家、行政工作者或者学者根据专业知识和现有规定，加以测量、比较、评估和确定，而服务对象自身感受到的需求都被忽略或漠视。
(三)政府强调家庭责任，但缺少对家庭的支持
目前在农村留守儿童的社会服务上，政府职能处于“失位”，在留守儿童产生后，政府没有及时采取针对性的社会保护政策。政府对留守儿童的服务缺乏一个明确的定位，在对留守儿童的服务项目、服务内容、服务角色等方面，未承担起主导地位⑧。
改革开放以来，中国的社会政策一直以减轻企业(国家)的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想。政府和社会只有在家庭出现危机或遇到通过自身努力无法克服的困难时才会干预。由此产生一种政策悖论：一方面，家庭成为满足社会成员保障和发展需要的核心系统，在社会保护体系中起着最为重要的作用；另一方面，家庭变成了儿童、老人以及其他生活在家庭中的弱势群体获得政府和社会支持的障碍⑨。例如，目前，中国政府建立了第一个专项儿童福利津贴——孤儿福利金制度，意味着国家对儿童提供的福利从院内转向院外⑩。但是，对于远离父母生活的留守儿童，因为其与原生家庭之间的联系，却被排除在外。
(四)以对留守儿童的管理和控制为主，缺乏社会服务的意识
目前，很多对留守儿童的研究和政策实践，侧重于意识形态的宣传和伦理道德的教育，在一定程度上强化了社会政策的社会控制职能，而弱化甚至忽视了社会服务的意识。解决留守儿童中存在的问题，往往依靠政府部门运用行政手段和法制力量加强对留守儿童的管理。
控制与服务，是两种截然不同政策理念。前者强调对留守儿童的管辖和治理，管理者的需求满足是社会政策的出发点和着眼点；而后者出发点和着眼点完全是以留守儿童的需求为导向。二者有机结合才能保证政策实施的效果。政策设计必须以留守儿童及其家庭的切身需求为出发点，通过需求评估，了解当地留守儿童及其家庭的基本需求。在政策实施过程中，应秉承尊重、接纳等价值理念来提供服务。同时在政策的运行过程中，强调对政策执行、法规建设、项目进展、经费使用等的监督和管理。
除此之外，目前对留守儿童的学术研究中，也存在着研究假设片面性的问题。留守儿童问题的出现，究竟哪些问题确定是父母外出打工造成的，哪些又是其他因素造成的？对这一问题的解答需要以留守儿童所处的整个成长环境为背景，加以综合性的考察(11)。同时，以往的研究大多针对几个农民工输出大省进行留守儿童问题的探讨，对其他省份和地区留守儿童相关的研究并不多见。而事实上，这些被忽略的省份和地区有其独特的社会背景和社会文化，其农村劳动力的转移、留守儿童生活和生存现状也都有着独特的表现和成因。同时在政策干预上，各地政府普遍采取各自为战和分散主义的方式解决流动人口相关问题，缺乏整体性、系统性、长远性、全人性、城乡一体化和以整个家庭为本的社会福利政策设计。这样不仅难以有效解决流动人口面临的诸多社会问题，而且现有支离破碎的服务难以奏效(12)。
总之，对留守儿童的学术研究和政策实践已经取得了相当的进展，但是仍然存在着诸多的问题和挑战，需要进一步的学术研究和政策实践来明晰未来的发展方向。
二、“家庭为本”的留守儿童社会服务政策理念与制度设计
本文提出“家庭为本”的留守儿童社会服务体系，旨在吸取以往研究和政策实践经验，借鉴“发展型家庭政策”的经验，整合不同的服务对象和服务资源，改变单纯以留守儿童为主要服务对象的事后干预机制，以支持家庭、资产积累、促进发展等为主要的服务理念，为留守儿童提供有效的社会服务，以帮助这一群体更好地融入到现实和未来的社会生活中。
(一)主要的理论与政策依据
家庭结构功能与角色理论对儿童福利服务政策发展有非常大的影响。结构功能良好的家庭是儿童福利的最好保障，也是整个社会福利的社会基础，构成了基于血缘和互助关系的社会支持网络。在家庭中，儿童获得健康、教育、医疗等基本资源与支持，为将来进行“资本积累”，以更好地融入社会，实现自我发展。同时，家庭也是满足儿童成长需求以及预防各种问题产生的最有效单元。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度，都不能取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上用不同的方式对家庭责任的分担(13)。
因此，父母外出打工与留守儿童社会问题之间的关系，受到诸多外部因素的影响，并且通过家庭功能、家庭结构的变化而产生相关性。在较长的时间内，留守家庭是一个不完整的系统，家庭社会成员角色错位，使留守妇女、留守老人压力和负担过大，导致心理紊乱、行为失范，甚至部分家庭中结构失衡、功能退化等。可以说，留守儿童家庭结构的不健全与家庭功能的缺失，是导致留守儿童不安全生活环境、较低生活质量以及心理、行为障碍的主要原因，因此，对留守儿童的社会服务应以整个家庭为服务对象。
图1 留守儿童社会问题产生的影响因素图示
20世纪80年代以来，西方福利国家的社会福利改革开始重新界定政府与家庭之间的责任界限，逐渐强化家庭功能和家庭责任，开始给予家庭积极的支持，而不是简单地将政府原来承担的责任转移给家庭。在这种背景之下，西方社会政策逐渐从对市场或宏观社会制度的干预，转向对家庭功能的干预，形成了发展型的家庭政策。这对中国当前的儿童福利制度设计同样具有重要启示。
当然，留守儿童问题成因十分复杂，解决留守儿童问题，需要整个社会在诸多方面做出政策和制度的配套，例如解决农民工的市民身份，使农民工子女有机会随迁至城市的学校接受教育等等。但是，增强留守儿童家庭的功能，建立留守儿童社会服务体系，相对而言是最现实、最有效的一种途径。总的来说，该政策应包括以下主要的理念与涵义：
1.通过早期的干预和预防，进行家庭的资产投资与家庭的能力建设
传统社会福利政策主要是以维持服务对象一定的生活水平为目标，是对福利接受者的事后补偿，并不能阻止问题的发生。借鉴发展型家庭政策理念可将留守家庭视为重要的资产予以支持，重视家庭责任对社区以及整个社会的重要性，强调社会政策要帮助家庭形成或巩固其固有的能力或优势。留守儿童社会服务政策不仅提供应急或修补性的帮助，更应重视预防和支持性介入，尽可能地避免那些容易导致儿童失去家庭依托的社会和环境因素的出现，帮助家庭成员发展能力，维持家庭功能的正常发挥。
因此，在为留守儿童及其家庭提供最基本的矫治性和维持性社会福利项目的基础之上，应强化服务对象参与社会、经济和政治生活的能力，强调人力资本的投资、社会资本和社会支持网络的建设等，增强服务对象的权能，使其获得融入社会的机会。例如，针对留守儿童及其家庭需求的差异性，可以通过社会工作者进行一对一的个案管理，以挖掘服务对象潜能，引导并鼓励服务对象自我决策。同时，可以提供家庭亲子教育和培训，为家庭增能。通过生活技巧小组、心理治疗小组、成长小组等方法，帮助留守儿童形成归属感，增强其学习能力和应对困难的能力等；也可以为留守儿童的主要监护人提供相关培训，提高其监护能力；运用家庭治疗模式，增强家庭成员在家庭中的功能与角色；协助家庭建立情感沟通机制，强化家庭功能，等等。
2.资源整合与联结：沟通政府、社区、学校等不同主体之间的关系
留守儿童社会服务也应整合社会中的多种资源，如非营利组织、政府职能部门、志愿者等，使资源的使用取得最大化效益。学校是留守儿童生活和学习的重要场所，甚至在很多情况下，替代了留守家庭的作用，成为留守儿童社会化的主要场所。因此，服务体系还应解决学校生活中留守儿童面临的具体问题，发挥中介、协调等作用，建立学校、家庭之间的信息沟通、联络，使家庭教育与学校教育密切配合。同时，通过在学校、社区内开展活动，加强留守儿童与其他儿童之间的联系，促进留守儿童情感交流，增强其社会适应性。
3.帮助家庭成员实现工作与家庭责任的平衡
对于留守儿童家庭而言，因为农村中土地的生产力下降、工作机会少等原因，使其父母不得不选择外出打工，以获得收入和经济保障。也由此产生了家庭责任与工作之间的矛盾，造成了家庭功能的弱化。对于很多农村留守家庭而言，留守儿童、尤其是幼儿的照料对于家中的照料者而言是一个比较大的负担，而留守儿童集中的地区，往往也是学前教育发展比较滞后的地区，这也是导致留守儿童生命安全无法保障的主要原因之一。
“家庭为本”的服务政策，强调政府、企业、社会共同参与，来帮助家庭成员在工作与家庭责任之间实现平衡，如政府制定相关政策并实施监管，促使企业充分考虑进城务工人员的家庭责任，而一些社会服务组织，亦可以通过一些替代性监管服务、社区发展项目等，弥补或替代留守儿童家庭部分缺失的家庭功能，平衡日常农业劳动与照看儿童之间的矛盾。在这方面，香港的经验值得借鉴。自2008年起，香港社会福利署就已斥资4500万港元推行“社区保姆计划”，针对6岁以下的幼儿，为家长提供弹性的幼儿照顾服务，让幼儿得到妥善照顾，避免因为被独留家中导致意外受伤等(14)。
4.将对家庭的支持与农村社区建设联系起来
与农村留守儿童家庭功能弱化相联系的另一个问题是农村传统社区的衰落。对于农村家庭而言，社区是重要的社会资本和支持网络，并且能第一时间掌握留守儿童家庭的需求和困境。20世纪中叶以来，复兴社区、回归社区逐渐形成了一股世界性的潮流(15)。以家庭为本的留守儿童社会服务政策也应把农村社区建设作为支持家庭、支持儿童的重要途径，通过开展社区互助、社区照顾、社区文化建设等基本活动，增强社区的凝聚力，从而在家庭功能失灵时，为留守儿童及其家庭提供最快速的、最有效的支持。例如，可以结合农村社区建设，在农村兴建社区图书馆、社区文体中心等服务项目，丰富留守儿童日常生活，吸引其参与社会、融入社会，有利于留守儿童生命安全的保护和身心健康的发展。在这个过程中，也有利于构建起邻里、社区、社会各个层面的社会支持网络，加强社区之间的联系纽带，在社区内、社区之间构建起留守家庭的支持网络。
(二)主要的制度和组织体系
以家庭为本的留守儿童社会服务体系，应由政府主导、以社区为载体，依托已有的留守儿童服务中心，或者在单个社区或者几个相邻的社区内设立留守儿童社会服务中心，为留守儿童提供专业服务。同时，在农村社区建设过程中，也应把增强家庭功能和保证儿童发展需求的家庭服务作为社区建设的重要内容。
在服务体系建设中，政府也应当承担主要责任，发挥主导作用，同时企业、非营利组织等进行多元合作和参与。政府在其中主要承担相关制度设计、财政支持、项目监督、组织实施等主要责任。在服务体系建设的初期，需要政府以行政手段进行干预和推动，在某些情况下，承担直接服务者的角色。如通过政府财政拨款，在农村留守儿童比较集中的区域兴建农村留守儿童服务中心，配套相关设施，并通过调动媒体等资源进行宣传，提高留守儿童中心在农村地区的社会认同。
随着服务体系的逐渐完善和项目的深入发展，可以在政府行政推动的基础上，探讨民间自助和互助为主的发展道路。可以通过财政补贴、税收优惠、购买服务等形式，引入非营利组织或者民间资本进入服务中心，在政府投资兴建的机构和设施中开展服务项目。政府的主要职责应随之发生转变，从直接服务者的角色逐渐转变为培育非营利组织和完善相关法规，明确政府与非营利组织之间的责任，促进多元化服务模式的形成。
三、服务体系建构与政策实施的主要障碍
“家庭为本”的留守儿童社会服务政策的制定与实施，需要考虑多方面的因素，现实环境中存在的一些障碍，也可能会影响到政策的制定和服务体系的建立。
(一)以经济效率为导向的发展思路会限制基层政府参与的积极性
在目前农村地区，基层服务机构成为政府行政末端。由于中国长期以来把发展经济放在绝对主导地位，经济优先发展战略对政府部门和社会其他组织均产生一定影响，促使他们对效率有很大偏好。
(二)不同制度、组织的利益偏好难以协调
目前农村社会服务的主体，既存在体制内演进产生的组织，也有通过体制外培育形成的体系，由于各自的利益偏好，各组织之间在行动目标、发展理念和组织方式方面具有较大差异，难以达到行动的一致和协调。
(三)留守儿童问题成因的多元性与复杂性
农村留守儿童问题的成因是非常复杂的，而且具有多元性。中国长期形成的城乡二元结构，使得大批农民涌入城市寻找就业机会，而城市中的社会福利制度、义务教育制度等未能将农民工子女包含。同时，农村社区中经济发展滞后、缺少社会服务，农村社区逐渐衰落、家庭功能逐渐弱化，使留守儿童及其家庭缺少有力的社会支持网络。诸多复杂的原因交织在一起，既有宏观制度方面的影响因素，又有微观个体价值、态度、行为方式等因素，因此，以家庭为本的留守儿童社会服务体系若缺少其他方面的配合和协调，并不能从根本上消除留守儿童及其家庭社会发展的障碍。
随着留守儿童的规模不断增长，留守儿童的福利需求满足已经成为关系社会公平、社会稳定、社会发展的一个重要议题。“家庭为本”的留守儿童服务体系是在较短时间内可以实现的、对留守儿童及其家庭发展比较有效的一种政策形式。随着城乡统一的社会福利体制的逐步建立，这一服务体系也可以不断进行调整，成为农村社区社会服务供给的重要载体。
注释：
①相关报道有“年轻母亲因养孩子太累，喂三个孩子吃农药后自杀”(人民网，http://society.people.com.cn/GB/136657/17538274.html)；“父母外出打工，江西宜春一家5名留守儿童溺亡”，(人民网，http://sc.people.com.cn/news/HTML/2012/5/9/20120509103728.htm)；“11·16毕节流浪儿童死亡事件”(中国网，http://www.china.com.cn/guoqing/2012-11/23/content_27204243_4.htm)。
②叶敬忠等：《关注留守儿童》，北京：社会科学文献出版社，2005年版。
③“我国农村留守儿童数量约为5800万人”，新华网，http://news.xinhuanet.com/society/2009-05/26/content_11438529.htm。
④李玲等：《国内留守儿童研究综述》，《社会心理科学》，2010年第3期。
⑤李庆丰：《农村劳动力外出务工对“留守子女”发展的影响》，《上海教育科研》，2002年第9期。
⑥唐钧：《农村“留守家庭”与基本公共服务均等化》，《长白学刊》，2008年第2期。
⑦刘继同：《国家责任与儿童福利：中国儿童健康与儿童福利政策研究》，北京：中国社会出版社，2010年版，第131页。
⑧景天魁：《福利社会学》，北京：北京师范大学出版社，2010年版。
⑨张秀兰等：《构建中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》，2003年第6期。
⑩尚晓援等：《中国儿童福利前沿(2011)》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第12页。
(11)叶敬忠等：《对留守儿童问题的研究综述》，《农业经济问题》，2005年第10期。
(12)刘继同：《国家责任与儿童福利：中国儿童健康与儿童福利政策研究》，北京：中国社会出版社，2010年版，第134页。
(13)张秀兰等：《构建中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》，2003年第6期。
(14)“关爱留守儿童，香港经验值借鉴”，文汇网，http://news.wenweipo.com/2011/06/03/IN1106030038_p1.htm。
(15)景天魁：《福利社会学》，北京：北京师范大学出版社，2010年版，第354页。