国外空间规划研究与实践的新动向及对我国的启示，本文主要内容关键词为：空间规划论文,启示论文,新动向论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人们很少给空间规划下定义，一般将之作为一个不言自明的实践问题来研究。传统的空间规划与土地利用有关，往往被视为典型的物质性规划。在新自由主义盛行的20世纪70年代后期至80年代，空间规划作为防止市场失效的一种管理手段受到冷落[1]，在很多国家空间规划只不过是部门性的土地利用管理规划[2，3]。
20世纪80年代末和90年代初以来，在很多发达国家规划理论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性，各种规划形式开始统合成为一种整合的、协调的和战略性的公共管理体系[4]，首先在欧洲大陆国家把这种具有整合和协调空间发展功能的规划体系称为空间规划，后来成为欧洲国家乃至很多发达国家对不同地域层次规划体系的统称。在这一意义上，空间规划就是注重空间地域的规划，更加注重地域发展的整体性、协调性和战略性，被认为是可持续发展必不可少的公共管理工具。
作为发展中国家，我国规划领域面临着发达国家所遇到的很多问题，需要从理论和实践上进行反思[5]。近些年来很多学者对国外规划的新发展和实践经验进行了研究，但是对发达国家空间规划的最新发展进行全面研究的文献还比较少。本文旨在对发达国家20世纪90年代以来空间规划的进展进行回顾，并说明对我国空间规划发展的一些启示。
1 国外空间规划发展的实践背景
空间规划在本质上是个实践问题，实践是空间规划发展的基本动力，其所关注的焦点就是社会发展中存在的各种问题[6]。20世纪90年代以来，世界社会经济发展发生了很多新变化，包括可持续发展战略的确立、全球化、信息化、对环境问题的广泛关注、政府机构的重组、公共参与的深化等，这些变化不仅使空间规划要解决的问题发生了很大变化，还会触发规划理论以及与规划理论相关的经济学、地理学、发展和区域研究、社会学及建筑学研究的发展，从而对空间规划实践产生更为根本性的影响。
1.1 可持续发展战略的实施
20世纪90年代以来，可持续发展成为主流的发展观和发展战略，对环境和生态问题的关注从根本上改变了以增长为目标的社会发展方式，转而追求一种简约和协调的发展方式，区域经济发展的条件和过程将会发生深刻的变化[7]，同时使区域发展面临很多至今未能解决的难题，应对这些变化和难题为空间规划理论和实践带来了深刻的变革[8]。
1.2 全球化与知识经济时代的到来
全球化和知识经济时代的到来对空间规划的内容体系以及制定和实施的过程产生了深刻影响。在全球化时代，资金和人才流动的范围扩大，地方正在取代个体企业成为创造利润的决定因素，这突出了空间地域和地方的重要性[9]。
另一方面，地方发展与大的区域甚至全球背景密切相关，这使得不同时空尺度地域规划之间的联系更为密切和复杂。全球化对空间规划的影响在一体化的欧洲表现最为明显，各成员国的区域和地方规划在制定和执行的过程中需要考虑到整个欧洲的空间发展[10]。
知识经济凸现出人（而不是物质）的重要性，因此空间规划的核心内容不再是对发展的物质性条件进行适宜性论证，或者是对经济与环境的发展做出物质性安排，而是对发展过程中的关键行为主体之间的关系进行界定和协调[11]。
1.3 世界范围内各个领域的制度变革
规划具有政治性特点，任何制度性变革都会对规划体系产生影响。可持续发展战略实施的关键是增强地方的制度能力，而全球化更加突出强调地方能力和背景在社会经济发展中的作用，而无论可持续发展还是全球化都强调协调和合作的重要性，一个区域的发展已经不再是当地政府组织单独的责任，而是需要地方、区域、国家甚至是超国家的很多组织机构参与其中，需要公众、企业和非政府组织一起构成复杂的网络，通过平等的伙伴关系共同实现发展目标[12]。
传统的管理体系正在发生根本性的变化，从原来纵向的等级管理（government）向横向的伙伴关系治理（governance）转变，空间规划需要一种新的制度框架以适应这种转变[3]，那就是基于治理的思想，在空间规划制定和实施的过程中更加关注各种政府和社会力量的合作与协调。
2 对空间规划的新认识
随着相关理论研究和社会实践的发展，人们对空间规划有了新的认识（参见图1），而新的认识反过来促进了空间规划实践的进一步发展。
附图
图1 对空间规划的新认识
Fig.1 Rediscovery of spatial Planning in developed countries since 1990s
2.1 空间规划的目的和功能
传统的空间规划认为规划的根本目的是实现经济增长，空间地域只是一个普通的生产要素或条件，市场机制可以实现生产和活动的优化配置，从而实现良好的空间发展。基于这种理解，传统的空间规划主要作为一种部门性的规划，关注土地和空间地域的开发和利用管理，作为“对非理性的理性控制”（K.Mannheim.1940）[2]空间规划一直被视为市场失效的一种补救手段。
随着经济发展外部性的累积效应所导致的环境和社会问题逐渐恶化，20世纪70年代后期在世界范围内掀起了一场试图寻求与自然和谐发展模式的社会运动[13]，并直接导致了80年代末可持续发展思想的提出。基于可持续发展思想，规划理论以及与之相关的区域研究、发展研究、地理研究和经济学研究等很多理论领域对原来的空间发展模式进行了反思，开始重视规划在防止和应对经济发展外部性影响方面的功能，除了经济增长目标之外，实现社会公平和环境健康也成为空间规划的根本目标。很显然，作为部门性公共管理工具的传统空间规划，在实践中很难发挥协调性的作用[14]，因此要想使空间规划成为可持续发展必不可少的工具必须要对其功能进行重新界定。
20世纪90年代以来尤其在欧美国家学术界出现了“新区域主义”复兴的景观。新区域主义关注地域的整体性发展，关注经济发展与环境和社会平等的协调，关注具体的空间地域，更倾向于采取一种基于地域的整体性规划战略，主张强化规划的空间维度[15]。空间规划在变革中很快与新区域主义相结合，并以之作为重要的理论基础。
基于可持续发展思想和新区域主义理论，空间规划应该是一种整体性的协调管理体系，具有多维和开放的视野，能够指导空间发展的全局[16]。新的空间规划应该是超越部门分割、整合不同空间尺度的战略性框架。空间规划的这一功能体现在很多国际组织的研究中[17，18]，也体现在很多西方发达国家的规划实践中。
2.2 空间规划的过程和内容
始自于20世纪50年代末60年代初并盛行于60～70年代的理性规划，至今仍然具有很强的影响力，主导着整个20世纪的空间规划理论研究和实践发展。理性规划的实质就是将规划存在的背景进行简化[19]，或者说是利用自然科学的简单方法解决复杂的规划问题[20]，认为规划师可以找到空间发展的唯一科学方式，可以通过一定的科学程序对空间发展进行设计。在实践中，理性规划盛行的时代恰好是各种环境和社会问题逐渐恶化的时代，因此70年代末期以来理性规划一度受到尖锐的批评。
80年代以后，西方社会和人文科学领域出现了所谓的“制度和文化转向”[21，22]，对以往的理性主义的研究范式进行了深刻反思。正是在这种背景下，规划领域出现了各种新的规划思潮，各种思潮之间的辩论和融合使人们认识到，空间问题与社会问题是联系在一起的，解决空间发展问题尤其需要对社会形成一种整体性和协调性的理解，而不是理性主义简单化的、分割的和孤立的理解[23]。这种整体性和协调性的理解需要通过沟通和交流来实现，因此主张沟通与合作的参与性或倡导性规划逐渐成为主流的规划理论[24]，英国规划理论家P.Healey称之为空间规划的“沟通转向”（communicative turn）。
空间规划的这种“沟通转向”使得空间规划的过程和内容发生了根本性变革，从内容上来说，空间规划不仅包括实体性物质设施和环境空间的适宜性安排，还要包括不同利益主体之间冲突和关系的协调[25]，而且后者已经成为空间规划的一个关键[11]。
从过程上来讲，空间规划是通过沟通和交流在不同的行为主体之间达成解决问题的共识，而不是由“价值中立”的规划师给出物质空间开发利用的适宜性评价或开发顺序，或者指出问题解决的“科学”途径[26]。空间规划有效性的关键不再是规划方案制定的科学程序，而是相关利益人或者行为主体对规划的接纳和执行。
不过也有学者认为，这种新的规划转向并不能解决规划过程中的所有问题[27]，真正有效的规划应该取各家之长，舍各家之短[28]。此外，由于空间问题往往是地域性的，其形成往往是累积性的，新时期的空间规划更加强调规划的地域针对性、前瞻性和灵活性，而不是像理性规划那样注重综合性、程序性和约束性。
3 国外空间规划实践发展的新趋势
空间规划实践的新趋势与规划实践和理论研究的发展密切相关，这些新的发展趋势表现在规划职能的重新分配、全纳性参与、规划体系的协调和整合、突出对环境问题的考虑和增强规划灵活性等方面（参见图2）。
附图
图2 20世纪90年代以来国外空间规划实践的新趋势
Fig.2 The trends of spatial planning practice in developed countries since 1990s
3.1 空间规划权力和职责的重新分配
由于21世纪议程及其以后的行动议程倡导地方和区域在可持续发展过程中的关键作用，世界各国空间规划权力和职责重新分配的主要趋势是去中心化[29]，也就是国家将部分权力从中央向区域和地方政府机构转移，比较典型的是那些在规划的制定和实施方面具有集权性质的国家，如法国。虽然总的来看空间规划决策的职责明显向区域和地方分散，但是大多国家的中央政府仍然具有一定的资源监督和干预空间规划的权力。
实践表明缺乏更高层次的空间规划将会使区域和地方的空间利用形成更多的矛盾和冲突，一些地方空间管理权力过强的国家开始消减地方的管理权力和职能，并增强区域甚至国家层次的管理权力。例如美国长期以来空间规划的职能在地方（如自治市），在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，90年代以来强化了州和联邦政府机构的空间协调职能。而英国的英格兰、苏格兰等地区长期以来地方具有充分的行政自决权，90年代以来也强化了区域规划的管理和指导。
尽管有证据表明很多空间组织问题在分权化的背景下更容易解决，但是过于分权和过于集权都不利于空间规划行使整体性的协调职能，所以各国试图通过权力与责任的重新分配平衡不同层级空间安排的职能和权力，很多国家表现出集权和分权双向强化的特点。
3.2 全纳性参与
西方规划学者认为空间规划目标的设定不仅仅是一个技术性或科学性的问题，更重要的是不同人群就利益诉求和责任分担所达成的一种共识，不同人群（政治家、企业家、雇主、NGOs和公众等）的参与是民主的象征，是在规划实施过程中得到社会支持和通过规划实现社会公平的保证。公众参与是规划过程必不可少的环节，确定问题和解决问题的时间序列都应该通过公众参与来完成[30]。此外，区域与地方的制度能力不仅是提高规划制定有效性的一个重要因素，同时也是规划实施的一个关键，促进社会参与是表征制度能力的一个重要方面。随着治理思想的深化，空间规划的参与形式出现了一些新的动向：
首先，参与的原则是全纳，就是在空间规划中通过各种正式和非正式的形式吸纳所有团体或人群参与空间规划制定和实施的全过程。全纳性参与（inclusive participation）是发达国家空间规划制定和实施的重要趋势。
其次，注重公共和私人机构共同组成的半官方或者非官方合作机构的作用。这些合作机构一般是基于需要解决的特定问题，由公共机构、私人组织和自愿者通过沟通和合作建立正式的合作组织或机构。例如法国长期以来通过半官方公司（SEMs）开展土地开发。奥地利通过完善非官方组织“空间规划大会”（
ROK）协调不同政府部门和机构之间的空间政策和制定国家“空间规划概念”（SPC），事实证明这种灵活的合作方式是奥地利空间规划实践成功的一个关键因素。
再次，关注不同性质的部门、团体之间（例如公共部门或私人部门、团体），或者相同性质的部门、团体之间形成平等的合作伙伴关系（partnership），一般通过经常性或暂时性的合作机制（例如圆桌会议、咨询会、研讨会、听证会等）联系在一起。例如奥地利、芬兰、希腊、葡萄牙和西班牙等国为了开发欠发达地区曾经形成了专门的合作机制，德国为了使得各个州具有同等的生存条件而建立了很多合作开发项目。
全纳性参与存在很多问题。首先，在实践中全纳性参与是非常困难的，也是不现实的，而且这种民主参与也不是解决一切问题的万能答案[31]。其次，提高参与的实践效果关键是突破政府和民间相分离的传统管理模式而形成新的管治方式，但是在不同社会团体或阶层之间建立平等、互动的沟通关系存在很多障碍[11]。再次，空间规划参与的实质是协调不同利益主体的利益诉求和责任分担所存在的冲突和矛盾，从而就区域和地方发展达成一种共识，但是随着公众参与的普遍化，各种矛盾和冲突也在激化，这就使得达成共识成为一种既费时费力又消耗资金的过程。另外，公众更加关注近期的和当地的发展而往往会排斥增进公益所必须的一些项目建设，例如大型水库、垃圾场和循环利用处理场等的建设，从而不利于形成有益于区域和国家发展的规划框架。
3.3 重视空间规划的协调与整合
空间规划的协调与整合成为很多国家规划体系革新与完善的核心。首先是部门之间的协调和整合。很多空间开发项目需要与其他部门进行协作，独立的或者分割的政策和规划往往造成空间发展管理的混乱，难以产生良好的实践效果。各国协调部门政策和规划的方式主要有三种。最为常见的形式是基于问题制定专门的政策或建立有针对性的开发项目，这种协作常常是跨行政区的，例如针对土地利用、交通和环境等问题制定“一揽子”政策或行动计划。另一种方式是通过部门机构整合和重构达到协调部门空间政策和规划的目的，如法国成立环境部以协调各个部门之间的环境政策[32]。另外，在不同的部门之间形成一种非正式的对话和协商机制也是一种常见的形式。例如，90年代末荷兰在较为复杂和重要的战略性工程规划中引入了对话协作机制，保证相关部门、上下级政府之间可以越过现有法律束缚开展密切的协作，如果需要还可在公共部门和私人部门之间展开合作[33]。
其次是不同层级空间规划之间的协调与整合。国家、区域和地方等不同层次的空间规划具有不同的目标、框架、实施手段和工具，缺少任何环节的规划都将会使其他层次的规划效果大打折扣[34]。地方规划和行动方案固然是可持续发展的关键，但如果没有更高层次规划的协调和干预，地方之间的竞争肯定会存在一些问题[35]。在区域一体化地区，各成员国（如欧盟国家）不仅需要关注国家和区域层次空间规划的协调，还需要关注如何与一体化地区的空间政策相一致[36]。
90年代以来，很多西方国家认为区域是解决地方问题和冲突必不可少的纽带，有些问题（如不平等发展和消除贫困）在区域层次上表现最为明显，采取措施也更为有效[19]，因此非常关注强化区域层次的空间规划。此外，各个国家根据自身的特点，强化比较弱化的层次，例如一些联邦国家更加注重完善州或者联邦部门层次的规划。
再次是空间发展战略与具体行动方案的整合。现实是复杂的，而当前的规划框架却是基于部门分割的管理体系而形成的，区域与地方可持续发展需要制定基于地域的战略性和长期性框架。适宜的空间发展战略只有与实现战略的行动方案、政策和投资措施相结合才能起到应有的作用。
战略和具体行动的结合表现在两个方面：首先是较大范围地域的发展战略与地方具体行动方案的结合，例如荷兰国家空间规划提供一种战略性政策和决策的政策框架，而省、城市地区和自治市负责具体的空间布局决策[37]。其次是同一个地域的发展战略与具体的行动方案相结合，这种情况往往在区域或国家等较大地域层次上更为必要。例如欧盟作为发展战略的“欧盟空间发展展望”（ESDP）与作为行动方案的“欧盟结构基金”（ESF）计划相结合，为了减小区域发展差距和促进落后地区发展，还建立了“欧盟区域发展基金”（ERDF）。
需要指出的是，尽管很多国家正在试图通过各种正式和非正式的途径或机制突破空间政策和规划的部门局限性，将不同层级的空间发展协调起来，并在实践中取得了一些进步，但是不同部门之间空间发展政策和开发方案之间的协调仍然是空间规划的一个弱点，而比较有效的行政区域之间的规划合作也并不普遍，空间规划的协调与整合任重而道远。
3.4 强化空间规划的环境维度
传统的空间规划将环境看作城市与区域发展的背景、限制性条件和资源。随着20世纪80年代末环境主义从原来的边缘化压力团体逐渐主流化，人们对环境的认识也得以深化，环境关注对各国的空间政策和规划产生了根本性影响。
首先，认识到环境不仅是具有一定生产功能的生态系统，还具有伦理和文化内涵，环境与人类社会是一个整体，而不是相对立的。在实践中，环境健康成为空间规划目标不可或缺的一部分，成为与经济增长同样重要的规划目标，而不是作为增长目标的一个条件或限制性因素而体现在规划之中。
其次，认识到聚落的形态和土地利用模式是决定环境质量的一个关键因素[10]，在实践中将空间规划作为改善和促进环境健康越来越重要的手段和方式，而生态和环境保护也成为空间规划的一个主要议题，有些规划本身就是针对区域或者城市环境问题而制定的。例如，法国的“空间发展规划”将环境保护作为战略重点；德国空间规划将环境的持续保护作为越来越重要的任务[38]；澳大利亚一些城市的地方空间发展规划与环境部门联系非常密切。
再次，环境问题本身的复杂性促使各国更加重视空间规划在环境问题解决中的重要作用，并试图通过更加整合的方式解决这些环境问题，从而使空间规划更加具有协调和整合的特点。
尽管空间规划从本质上来说很难与环境分割开来，并且在实践中对环境健康越来越关注，但是在一些国家相对于经济增长而言环境规划和保护政策常常显得比较脆弱[39]，就欧盟来说通过环境政策促进空间发展方面的进展并不怎么显著[4]。从一定意义上来说，空间规划能否实现可持续发展的根本目标取决于环境问题的解决和环境质量的改善，在实践中将环境健康与经济增长协调起来仍然是各国面临的难题。
3.5 增强空间规划的灵活性
随着全球化和知识时代的到来，社会经济发展越来越充满不确定性；此外，空间规划实施过程中的各种决策是根据迅速变化的环境和问题做出的，而不是完全根据规划方案做出的，因此空间规划相对减弱刚性和增强灵活性不仅是社会发展的需要，也是规划实施的需要。一般来说发达国家（尤其是欧洲国家）的空间规划体系比较完善，具有较强的法律约束性和刚性，虽然存在一定的灵活性，但是仍然显得不足。
增强规划灵活性主要有三条途径。首先，增强空间规划政策或方案本身的灵活性。国家或区域层次的空间规划突出战略性和指导性，弱化指令性和强制性。例如日本的“五全综”相对于以前的规划更加强调规划政府指导作用和为不同地区发展提供一个方向性的前景[40]，而荷兰和英国等通过简化规划的修订程序、增加修订的频次或引入特许免责等形成灵活机制。地方层次的空间规划方案通过规定特许免责的方式为国家或区域的重大项目建设提供可能，或者在土地区划方案中提供开发利用的多种可能选择。其次，在规划的实施过程中增强灵活性。给予地方足够的行政自决权是保证规划实施灵活性的根本，美国和英国是这方面的典范。此外，打破行政界限的、基于特定需要或者问题（如土地开发和环境保护等）灵活制定专项规划，建立具有针对性的合作关系，也是一种比较有效的方式。
需要指出的是，灵活性是建立在刚性基础上的，如果在没有法律和法规约束的前提下追求空间发展规划的灵活性必然陷入混乱。
4 对我国空间规划实践的启示
吸纳发达国家的一些经验，我国应该将现有的城市规划、国土规划、土地利用规划、区域规划以及重要的部门性规划整合在统一的空间战略或者框架之下，并注重做到以下几个方面。
4.1 地域发展战略框架和行动计划相结合
首先，在国家和区域层次上，改变以往重指标轻战略的弊病，增强国家和区域空间规划的战略性，重视制定空间发展政策，同时与具体的行动方案和融资计划结合起来。其次，在地方层次上，既可以制定一体化的空间规划，也可以单独制定地方发展战略和行动方案。目前我国很多地方性规划特点不清楚，甚至简单模仿国家的规划条文，应该基于地方特点将国家和区域的基本空间政策具体化，制定具体、可行的行动方案和相应的投资计划。再次，我国不同部门之间的空间发展政策和规划之间往往存在很多交叉和盲点，从而造成一些矛盾和冲突[41～43]，基于统一空间发展战略下的各种规划还应该注重不同部门之间空间开发政策和规划方案之间的协调和整合，避免出现冲突或矛盾。
4.2 形成适合于我国的规划参与机制
空间规划的各个环节都应该引入公众参与，公众参与应通过法律规范的形式予以确定，避免流于形式。由于我国公众对规划缺乏参与意识，各种非政府组织不仅数量少而且影响能力极其有限，长期以来规划的制定和实施由政府和专业人员来完成，所以很难引入广泛的社会参与。此外，参与的机制和形式往往与一个国家的文化传统和制度密切相关，其他国家有效的参与方式不一定适合我国，所以应该基于我国的情况寻找合适的参与方式和途径，在现阶段强化政府部门、关键企事业单位和有影响的非政府组织参与是比较现实的选择。
4.3 在增强约束性的基础上注重空间规划的灵活性
一方面，我国的规划缺乏事实上的约束性，很多规划虽然具有名义上的法律效力，但是在执行过程中一些部门和执行者往往任意更改，从而造成空间利用的混乱。在我国很多建设土地利用是未经批准的，尤其是城市土地利用的现状堪忧。另一方面，我国一些规划过于注重物质性蓝图的规划，缺乏灵活性考虑。事实上，我国规划在实施过程中的混乱也与规划方案缺乏适宜性和灵活性有关系。就目前来看，我国空间规划实践发展的关键是增强规划的约束性，并在增强规划刚性的同时吸纳一些灵活性的做法。而增强空间规划约束性的前提是保证规划的适宜性，因为执行不适宜的规划只能造成更恶劣的后果。
4.4 强化区域层次的空间发展规划
我国传统的管理体制造成了比较严重的条块分割现象，再加之长期以来以行政区作为规划区域，形成了“国家-省域-县市”空间规划层级体系。但是很多问题是跨行政区域的，例如环境污染和生态问题、城市发展问题等，所以应该基于关键问题而制定跨省域和跨县市的空间规划，这是我国当前区域空间规划的重点，例如以水土保持和水资源利用为核心的主要流域和主要支流规划，以环境治理和国际化为核心的都市圈规划，以城市或区域复兴为核心的老工业区发展规划等。
4.5 突出空间规划的公共管理职能
发达国家的空间规划与市场结合是非常紧密的，可以认为是市场作用的必要平衡和补充，旨在解决市场所无法解决的问题（如实现社会公平和减少经济发展的外部性）。所以这些国家的空间规划并不是将所有的社会和生产要素进行逐一协调和安排，而是针对市场无法调解的要素和内容进行协调和安排。而我国的许多规划尤其是行业性规划是针对竞争性领域的，这样不仅无法有效地发挥规划的职能，还会扭曲和妨碍市场作用的发挥。所以目前我国规划的一个非常重要的任务是如何将规划与市场结合起来，做市场所不能做或者做不好的事情，使之成为一种重要的公共管理工具。