参与失衡与管制俘获的解决：分散利益组织化，本文主要内容关键词为：管制论文,分散论文,利益论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF621.5 文献标识码：A 文章编号：1008－4533（2008）06－0005－06
近年来，公众参与成为中国公共生活领域的一个关键词。在行政过程中，特别是在行政立法和行政决策过程中，不同形式的公众参与得到了越来越多的关注。如果我们将参与理解为复数以上的行动者之间信息交流和策略调整的活动过程，那么行政过程中的参与其实无处不在。因为行政机关所进行的任何管理活动，都需要依赖信息和协调性的行动，而这些资源都不可能仅仅局限于行政系统的内部。在这个意义上，行政过程中的参与总是存在的。在参与过程中利益组织化程度的失衡将导致行政过程中利益代表和参与有效性的失衡。公众参与应同时强调参与的有序性和有效性，有序、有效的公众参与依赖于社会中分散的多元利益的组织化。组织化的参与不仅对公众参与的有序性、有效性具有直接影响，而且从长远看还是促进中国公民社会发育的重要一环。
一、参与失衡与管制俘获的解释
在很多管制政策的制定和实施过程中，作为管制主体的行政机关和作为被管制对象的企业、重要利益集团之间，存在许多非正式的信息交流和行动协调，通常表现为协商、征求意见等形式。管制机关之所以需要和这些被管制的利益主体进行非正式的协商和协调，是因为管制的过程在相当大的程度上依赖于他们的合作。在这个意义上，被管制对象具有实质性讨价还价的能力。有人指出，许多行政管制性政策，主要是管制机关和其管制对象进行协调的结果，非正式的协商是政策制定的核心环节。实际上，一个管制性规章的内容，通常是通过非正式的协商就已经被确定下来。这样的规章即便再经过公众参与的评议，往往也很少会有重大修改。[1]255－267这是一位美国行政法学者对美国规章制定过程的描述和批评。其实，这种情形也同样存在于中国的行政过程中，特别是在一些国有企业垄断的产业领域，管制机关与利益组织的合谋，主导了管制性政策的内容。面对这样的管制权力和某些强势利益的联盟，公众的参与往往不具有实质影响。
尽管行政过程涉及到各种各样的利益之间的协调，但是经验的观察表明，那些组织化的、集中的利益主体（或简称利益）往往能够有效地对政策制定过程施加影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的偏爱。相反，各种分散的、没有得到组织化的利益在参与过程中对决定和政策的影响往往是失望的。在非正式程序的协商、谈判、征求意见等过程中，分散的、未经组织的利益主体甚至根本就无法获得参与的机会，从而失去话语权和关键的参与机会。在这里，我们看到行政过程中一种典型的情形，不同的参与主体在参与的机会以及参与的程度方面，存在着明显的不平衡。组织化的利益不论是在参与机会上，还是在参与程度及有效性方面，都处于优势。我们可以将此种情形称为“参与不均衡”或“参与失衡”。组织程度的差别导致了管制过程中利益代表和参与程度的不平衡，是致使管制俘获的一个重要原因。
行政过程中参与的失衡，表明组织化的利益在参与过程中的优势，这种优势反过来又成为促使其积极地参与并影响行政过程的驱动力。在行政过程中，这种组织化利益进行参与的最典型表现是被管制对象通过各种方式对管制机关施加影响。在这些影响的作用下，行政机关在进行利益平衡时将可能产生偏向。行政机关的政策可能表现出持续的、固执的对某些被管制利益的偏爱。很多政治学者和行政法学者对管制过程中行政机关对有组织利益的系统性偏爱进行了观察和分析，有的进一步指出，在执行宽泛的立法指令时，行政机关不公正地偏向有组织的利益，尤其是那些受管制的或受保护的商业企业利益以及其他有组织集团的利益，而损害分散的、相对而言未经组织的利益，如消费者、环境保护主义者以及贫困者。……行政机关受到了属于其管理职责范围内的商业企业的全面系统的控制，有时则是被他们收买。[2]
这种情形可以被形象地称为“管制俘获”（regulatory capture）。行政机关在管制过程中为被管制者所俘获，表现为在决定和政策的制定上偏向这些受管制或受保护的利益，有时甚至为了被保护被管制利益而进行管制。例如，在某些领域中现有的企业或商业组织为了防止新的竞争者进入该领域，可以通过向管制机关施加影响，要求制定相关的规则对新来者设定过高的准入门槛，或限制外来竞争者的进入。在理论上，管制机关本来是为了代表和保护数量众多、未经组织的利益和公共利益而设立的，但是在实践中，由于有组织利益对这些管制机关所施加的持续而集中的影响，管制机关有可能变成组织化利益实现利益最大化、甚至侵害其他利益的工具。
管制俘获的情形普遍存在于各个国家的管制过程中，中国也不例外。事实上，由于中国行政过程所面临的一些特殊因素，管制俘获情形可能更加严重。这些因素包括：（1）行政机关与企业和商业利益团体的特殊关系。在中国，国有企业与政府管制机关之间存在着利益关系，使管制机关的中立性受到影响，被管制或被保护利益更容易对管制政策施加影响。（2）管制过程透明度缺乏，被管制利益俘获行政机关的情形更容易发生，因为在信息封闭的背景中，俘获所需的成本很低。（3）最重要的是，社会中其他未经组织的利益过于分散，没有形成有效的组织结构，也很难通过有效方式被动员起来，去抗衡组织化利益对管制过程的影响。
假如把行政过程视为一个各种利益进行交涉和协商的过程，当代行政过程中的管制俘获现象表明了参与过程中所存在的利益代表不平衡。本应代表公共利益而对特定领域进行管制的行政机关，为什么会被俘获，甚至成为受管制企业攫取利益的工具？对于这一问题，经济学、政治学以及公共行政学的研究为我们提供了多维度的视角和解释。美国行政法学者理查德·斯图尔特对这些研究视角及其解释路径进行了归纳。根据他的归纳，对于行政系统中普遍存在的对受管制企业的偏爱，可以从管制的目标依赖、官僚制的结构特征、管制所需的资源、信息和政治支持等方面加以解释。[3]24－26
首先，从管制机关和受管制企业的关系来看，管制目标的实现，首先依赖于受管制企业的合作，如果没有合作，许多管制目标将很难实现。另一方面，如果管制造成经济活动领域非常严重的损失，行政官员将承担某种责任。因此，管制目标的实现和管制效果的落实，在一定程度上都依赖于受管制机关。因此，在心理上和组织上，行政机关都很难在一段较长时间内以一种与企业对立的姿态来运作，更何况，官僚制力图实现行政管理的程式化，而这只有在冲突得以避免的情况下才能达到。
其次，官僚制的结构使其总是倾向于精心设计和完善其对管制企业的控制，而这种倾向会诱发管制机关限制新的参与者进入受管制领域的冲动。因为，一旦受管制的对象比较确定，管制就会变得相对容易进行。这种倾向的一个后果，就是管制机关为受管制企业消除了潜在的竞争者。[4]1113－1119这是一种为了管制而进行的管制，而官僚制的结构在不同程度上具有这种倾向。
再次，管制机关面临着资源约束，其人力、物力、财力以及政治影响力等资源都是非常有限的。如果管制机关与受管制企业之间不能有某种程度的合作，对抗性的结构和过程将很快耗尽行政的资源。
最后，管制机关的决策及管制措施的落实，都需要来自外部的信息、技术和政治的支持，而这些外部的支持主要来自企业和其他有组织的利益团体，特别是在技术和政治支持方面。相比而言，分散的、未经组织的个体化的利益，从单个人的角度看与行政政策的利害关系很小，不足以支持其在行政过程中施加有效的影响。其结果是有组织的利益在行政决策过程中占据了主导地位，而分散的个体，尽管在数量上可能非常巨大，却始终处于被边缘化的态势。
以上对管制俘获情形的分析，虽然并不是以中国的行政管制过程为背景而展开的，但与后者仍然具有很强的相关性。在上述这些对管制俘获原因的诊断中，已经涉及到一个根本性的问题，那就是行政过程的参与者在组织化程度上的巨大差别，导致了行政过程的参与所面临的一种结构性不平衡：一些参与者是高度组织化的企业和利益团体，而另一些参与者则是分散的、未经组织的个体。组织化的程度，表征着资源、信息、利益驱动的强度、资源动员的能力等指标，而有效的参与对这些要素具有很强的依赖性。管制俘获所展现的是一幅在不公平的游戏中未经组织的利益一方不可避免的失败图景。
二、分散利益组织化的解决
管制俘获的根本原因在于组织化程度的差异而导致的利益代表不平衡。假如行政过程中多元利益的参与和利益协调当作行政决定和政策合法化的途径，那么，这种不平衡的利益代表结构以及参与者实力上的巨大差异，必然影响参与过程的公平。这将对公众参与的有效性提出质疑，在最终意义上，也将对行政活动的合法性提出质疑。
如何改变参与过程中这种不平衡的利益代表结构？如果未经组织化的利益在参与过程中没有得到充分的代表，那么，一个矫正的方法就是为这些利益提供代表，使其能够在参与过程中保护未经组织的利益或公共利益。例如，在美国行政法上，为了提供这样一种利益代表不平衡的矫正机制，引入了公共利益代理人制度，其目的就是为广泛的、分散的利益提供代表。这些公共利益的代理主要是由私人律师或公司的法律援助来支持。在一些情形下，政府也提供公共利益代表来参与行政程序之中。例如，由司法部反托拉斯处来代表竞争者的利益，由经济机遇办公室代表穷人的利益等。[5]133－134
通过提供公共利益代表的方法，在一些情况下的确可以缓解行政过程中利益代表不平衡的态势。从这个意义上来说，公众参与需要支持，需要通过各种制度和行动层面的支持，以充实公众的参与权。但是，仅仅通过提供支持和利益代理的方法，并不能解决参与过程中不平衡的结构。首先，公共利益代理人很难代表广泛分布的各种利益，在资源短缺的情形下，这一点尤其突出。事实上，作为公益代理人的律师和提供资金的机构，将决定应该为哪些公共利益提供在行政程序中的代表。将这样的选择权赋予私人，违背了支持公众参与的多元主义合法性原理。其次，公共利益的代理者，事实上具有独立的地位和相当可观的自由裁量权，但却不存在任何有效的责任机制来确保其忠于他（她）声称要代表的利益主体。[6]38
改变行政过程中参与的不平衡结构，促进参与的有效性，根本性的途径应当是推进分散利益的组织化，使未经组织的个体利益通过组织化的方式参与行政过程。经验的观察表明，对大多数未经组织化的个体来说，面对行政过程中的利益竞争，他们要么在“搭便车”心理支配下无所事事，要么在参与的过程中做“布朗运动”。假如分散的利益通过组织化的方式进行了聚合，并有该组织代表具有相同性质的利益来参与行政过程，那么参与中利益代表结构的失衡在很大程度上将可以得到缓和。这是因为，一旦分散的利益通过动员和组织而聚合起来，那么，原来一个个分散的、微小的利益就变成了在总量上巨大的利益。巨大的利益，意味着强烈的参与动机，驱动主体采取实质性的参与行动。利益聚合之后的放大效应，也将促使行政机关和其他利益主体对这些利益进行认真对待和考虑。换言之，经过聚合之后的更大的利益及其诉求，更容易得到行政机关的考虑。同时，分散利益一旦得到组织化，不仅可以克服“乌合之众”的情绪化问题① 和“集体行动的困境”[7]，而且在很大程度上可以弥补个体参与行政程序时所面临的资源、信息、政策影响力等方面的弱势。
因此，如果一个个分散的利益能够得到动员和组织化，并以有组织的利益为主体参与行政过程，就可以构造一个各种不同利益团体进行竞争的结构。各利益主体之间的利益竞争所形成的相互制约关系，在一定程度上将改变公众参与过程中不平衡的代表结构。当然，组织化的参与，在参与的实践中仍然需要面对一系列问题和挑战。比如，利益组织在资源有限的情况下，如何对成员的利益做出取舍？如何协调和采取参与策略？这些问题的解决，取决于组织的结构、决策方式以及组织的权威。组织行为学的研究显示，对利益的追求既可以为组织的行为提供动机，同时也可以为其行为提供资源。实证的观察表明，严密的、具有权威性的组织，比起相对分散的、临时性的组织，更有能力保障该组织的利益。比如，利益团体与一般的社会性团体相比，前者具有更强的参与动机和采取行动的能力。[8]103－104但是在这里，我们看到一个潜在的问题：如果利益组织化程度太高，组织的权威太大，那么原本为了保护个体利益而组织起来的组织，有可能对其成员的利益和自治构成威胁。这也正是一些民主理论家，如罗伯特·达尔所指出的“多元主义民主的困境”[9]。
分散的个体利益通过组织化的方式参与行政过程，不仅可以矫正参与中利益代表的不平衡结构，而且也将获得更强的参与能力。与分散的个体相比，利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息以及对政策制定的影响力。
第一，分散利益的有序组织化，是超越“乌合之众”和“集体行动困境”两极的唯一路径。在所有的参与过程中，公众在数量上都处在绝对优势。但是在很多情况下，数量上的大多数，相对于少数的、组织化的主体和利益竞争对手来说，却处在弱势地位。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中指出：对于某些公共物品来说，如果这些公共物品会对很多人的利益产生影响，那么这些利益相关人采取行动的可能性将下降，因为个体都希望别的人来采取行动，自己则可以免费获得行动带来的收益，——这就是“搭便车”心理。集体人群的数量和规模与个体采取行动的可能性成反比。奥尔森预言在利益竞争中，那些数量很大但比较分散的利益，将被数量较小但比较集中的利益所击败。[10]“搭便车”的心理效应，带来一个“集体行动的困境”。那就是，一旦某个公共物品的受益者人数众多，那么人们采取集体行动去获得这一公共物品反而会变得更为困难；人群的规模越大，采取集体行动的困难也就越大。这可以从另外一个角度，对行政过程中管制机构偏爱有组织利益的现象进行解释。
另一方面，如果分散的个体集合（而非结合）起来，构成一个“聚众”——原子化个体的聚合，而不是组织化，那么有可能导致另外一个极端。社会心理学的创始人、法国思想家勒庞在其《乌合之众》一书中指出：作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的，但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行为方式将渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。聚众中个体的人丧失了独立的、理性行动的能力，其行为主要受到脑下垂体的控制，在情绪的支配下，既有可能做出英雄之举，也有可能残暴无情。[11]27－29个体的聚众化，有可能导致非理性的、非制度化的行动。这些行动在情绪的支配下往往偏离行动的原初目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性。聚众化的行动表面上具有很强大的力量，但是因为欠缺组织化，其力量并不持久。
分散的、未经组织的大多数，在采取行动方面往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”这两种极端方式之间进行选择。不幸的是，这恰好都表明他们采取有效的、理性的行动能力的匮乏。超越这两个极端的途径是分散利益的组织化。组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。因此，组织化不仅提升了分散个体的行动能力，同时也通过组织的结构和权威，将此种能力置于可控的程度，从而有可能使集体行动变得有力、有理、有节。
第二，分散利益组织化可以对分散的利益表达进行整合、放大与协调。公众或分散的个体在面对某项公共政策时存在共同的利益，并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求，因为个体对利益的认知和相应行动，会受到很多个体化因素的影响。这种情形在公众参与的过程中常常出现。例如，面对出租车调价这一公共政策，同样是出租车司机，有的主张应该涨价，有的则持相反立场；在持同一立场的主体中，他们所考虑和关注的要素也会存在很大差异。假如这些主体以分散的个体参与政策的制定过程，那么他们所提出的主张将非常分散，而且存在内部的冲突，这将削弱他们追求共同的、根本性利益的能力。对于政策制定者来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到有效的分析处理，在面对有组织的利益表达时，这些分散的利益主张也将处于弱势。
经过组织化的方式而对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对政策产生影响。在实际的行政运作过程中，分散的利益表达往往得不到决策者的重视，因为处理分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。即便资源不是问题，处理相互冲突的利益表达，还面临着时间的压力。通过组织化对利益诉求进行整合，可以做出更为集中的利益表达。美国著名的社会学家保尔·拉扎斯菲尔德所提出的“两步流程理论”认为：民主表达意愿，通常并不是直接向政府提出个体化的利益主张和诉求，而是通过公共舆论领袖间接表达。这里的舆论领袖或者是议会议员，或者是各种社团的负责人。[12]112－113可以看到，在这里，利益表达并不是直接面向政府。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化的结构整合或者过滤信息。利益组织和利益集团成为一个信息的“初级加工厂”和“中转站”。否则，政府面对的将是分散的个体，即无数个信息发送点。政府没有能力接收如此分散的、数量众多的信息，更无法在短期内进行分类、处理并做出回应。而当政府面对的是组织化的利益团体时，各种信息在组织内部经过初步的交流、处理和整合，部分无效的信息被过滤后，相对简化的、因而也更集中的利益表达，不仅放大了个体利益主张，而且也可避免使决策机构陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼。
通过组织化的社团，将众多个体的利益主张和信息在团体内部进行集中、归纳和提炼，使相同的利益主张被叠加，相反的利益主张得到协调，可以使分散的利益得到更加集中的表达，这意味着组织化可以获得更大的话语权。在这个过程中，微弱的声音被集中，对抗能力增强。经过提炼和凝聚后的整体利益诉求，将在接下来的利益交涉和博弈过程中更具行动的力量。
第三，分散利益组织化可以增强分散利益主体有效参与的行动能力。分散利益的组织化不仅可以使其在参与过程中的表达能力得到增强，而且也将提升其参与的行动能力。首先，参与的行动需要大量的、充分的信息支持，而组织可以有效地获取和处理信息，并在此基础上做出反应。组织的成员从各个方向集中指向组织的信息流，使组织所获得的信息远远超出组织中任何一个个体所能获得的信息。其次，参与需要耗费大量的资源，个人往往很难承受参与所带来的巨大成本。利益的组织化，不仅可以降低组织成员之间的交易成本，而且更容易获得参与所需的资源。再次，组织的权威结构使个体参与者之间的不同的、甚至相互冲突的利益主张得到协调，因此在参与过程中更容易及时、有效地做出选择，采取行动。
一个完整的政治沟通包含两个在信息传达路径上相互重叠的过程：一是作为信息输入的自下而上的利益表达过程，可以称之为“输入式参与过程”；二是作为信息输出（反馈）的自上而下的指令传达过程，称之为“输出式参与过程”。前者为政府决策输入动力和信息，后者对政府决策加以贯彻实施。两者失衡，则会产生病态。若参与者集中于输入式参与过程，公民会对政府命令不屑一顾；若参与集中于输出式参与过程，难以形成意见或者意见难以上达于政府。前者以后者的适当为目的，后者的适当则须以前者的充分为基础，而前者也是后者的合法性来源。平衡的利益代表结构和分散利益的组织化，可以大大增强输入式参与的效果。[13]131
第四，分散利益组织化可以为有效、有序的公众参与培育社会基础。分散利益的组织化不仅将对参与过程的有效性产生直接影响，而且对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构，以及提升分散的利益主体的参与能力来说，组织化都是有效参与的基础。在此基础上，我们可以进一步观察利益的组织化对公众参与所需要的社会基础或者社会生态环境的意义。行政过程中公众参与的广度和深度，受制于一些社会条件。离开了必要的社会生态环境，公众参与就失去了必要的社会制度支撑。在这些基础性的条件中，从统治到治理的转型，以及从大众社会到公民社会的转型，[14] 具有特别重要的基础性意义。
虽然当代的政治学和社会学文献中对“公民社会”（civil society）的理解各有侧重，但有一个基本的共识，即：公民社会是一个政治实体中社会中层组织的总和。这些社会中层组织不是国家，不是个人和家庭，而是介于两者之间的。从社会结构意义上讲，任何有效参与的发生和维系都依赖于组织良好的公民社会。如果只有国家和政府的权威而没有相对独立的公民社会，参与只能是一种可怜的“恩赐”。如果社会在结构上表现为分散的、原子化的个体，那么即便有公众参与的机会，也无法带来理性的、有效的公共治理。公民社会是公共参与的基础，而个体的组织化是通向公民社会的道路。在很大程度上，公民社会可以被界定为一个政治实体中各种合法的、独立而自主的中层组织的总和。[11]89分散个体的组织化，乃是公民社会在构成上的应有之义。显然，从统治到治理的转型、从大众社会到公民社会的转型，都与利益组织化密不可分，甚至可以说，离开了社会中有效的利益组织化，这些转型将是不可能的。在这个意义上，有理由认为，分散利益组织化不仅对行政过程中的公众参与具有直接的意义，而且具有更大的使命，以公民结社自由为核心的利益组织化是推动社会治理和社会结构转型的重要途径。
收稿日期：2008—08—25
注释：
① 勒庞（Gustave LeBon，1841—1931）被认为是社会心理学的创始人。他在《乌合之众》一书中指出，作为个体的人个个不同，但一般都是理性的。一旦这些个体聚集在一起，随着聚众的规模逐渐增大，他们之间就会相互影响和感染，最后导致个体在思维和行为方式上渐趋一致，在行为主要受脑下垂体的控制情况下变得越来越非理性。