我国实施刑事法律援助的现状与对策--基于对2013年“刑事诉讼法”实施情况的调查与思考_刑事诉讼法论文

我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年《刑事诉讼法》施行以来的考察与思考，本文主要内容关键词为：刑事诉讼法论文,法律援助论文,对策论文,现状论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      法律的生命在于实施，立法的进步需要司法来落实。2013年1月1日修改后的《刑事诉讼法》生效施行，其关于法律援助的新规定在实践中执行得如何不仅关系到刑事法律援助制度本身的发展程度，而且也影响刑事司法公正和人权司法保障的程度进而影响刑事诉讼法实施的整体效果。为此，我们先后到十个省、市的30多个法律援助机构进行了实地考察，掌握了2013年以来我国刑事法律援助实施的第一手情况，并了解到实施中存在的问题和面临的挑战。本文拟将这些情况与法学界、法律界关注刑事法律援助问题的同仁分享，同时针对实施中存在的问题和面临的挑战，提出对策建议与大家切磋。①

      一、2012年刑事法律援助制度的立法完善

      2012年《刑事诉讼法》对刑事法律援助制度的完善，主要集中在第34条和第267条，表现在四个方面：

      其一，扩大了法定刑事法律援助的范围。2012年《刑事诉讼法》修改对法定法律援助的对象在原来被告人是“盲聋哑人、未成年人、可能被判处死刑的人”三类案件的基础上又增加了两类：一类是尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人的案件，另一类是当事人可能被判处无期徒刑的案件。

      其二，提前了提供法律援助的诉讼阶段。在原《刑事诉讼法》上，法律援助只是向处在审判阶段的被告人提供，在审前程序中，犯罪嫌疑人难以获得法律援助。修改后的《刑事诉讼法》把提供法律援助的诉讼阶段从审判阶段提前到了侦查阶段以及审查起诉阶段。也就是说，处在侦查阶段和审查起诉阶段的犯罪嫌疑人，只要符合法律援助的条件，与处在审判阶段的被告人一样，也应当获得法律援助。

      其三，调整了提供法律援助的方式。按照原来的规定，向被告人提供法律援助都是由人民法院直接为其“指定承担法律援助义务的律师”。此次修改则把提供法律援助的方式作了重大调整。对于属于法定法律援助的案件，公安机关、人民检察院、人民法院在其办理案件阶段“应当通知法律援助机构指派律师”为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。

      其四，正式建立了通过申请获得刑事法律援助的制度。过去在《刑事诉讼法》上并没有当事人或其亲属可以申请法律援助的规定。修改后，对于不属于法定法律援助对象的案件，犯罪嫌疑人、被告人本人或其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对于符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。

      以上修改表明我国刑事法律援助制度获得显著发展，对于加强犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的人权保障，彰显程序公正，促进实体公正，都将产生重要的意义。但是，也应当看到，我国刑事诉讼中律师辩护率还不高，一般认为只有25%～30%。②即使新规定实施后，律师辩护率的提高幅度仍然是有限的。因此，我国刑事法律援助的发展道路还很长，还有许多问题需要解决，包括思想观念上的、经费保障上的、人员充实和培训上的，等等。我国应当随着经济社会的发展，更新观念，勇于探索，不断推进刑事法律援助事业向前发展。

      二、2013年以来刑事法律援助的实施情况

      (一)2013年办理刑事法律援助案件的数量情况

      以下三份表格客观反映了2013年办理刑事法律援助案件的数量情况：

      

      

      

      

      (二)2013年法律援助经费总额及刑事法律援助案件办案补贴情况

      由于法律援助实践中并未对刑事法律援助经费单列管理，我们只能就法律援助经费的总体情况进行调查。表四基本反映了法律援助经费的总体情况，从中多少可以反映一些刑事法律援助的经费情况：

      

      此外，我们调查了各地律师办理刑事法律援助案件的办案补贴情况，形成了表五，它比较直观地反映了刑事法律援助经费的主要使用情况：

      

      (三)2013年办理刑事法律援助案件的律师的来源情况

      

      由于刑事案件的特殊性，刑事法律援助的办案主体只能是律师。我国法律援助机构中具有律师执业资格的人员能否独立承担刑事法律援助的办案任务？以往的情况怎样？《刑事诉讼法》修改后实践中现有律师资源是否能够满足办案要求？表六初步回答了其中一些问题：

      (四)2014年刑事法律援助实施的情况

      以上是2013年刑事法律援助实施的基本情况，应该说存在不少问题需要解决。同时也要看到2013年是修改后的刑事诉讼法生效实施的第一年。公安、司法机关以及司法行政机关及其所属法律援助机构都有一个学习、适应的过程。经过2013年的磨合、适应，2014年的情况有所好转。以办理刑事法律援助案件的数量为例，青海省2013年全省办理刑事法律援助案件1044件，较2012年增长60%；2014年上半年全省办理720件，与2013年同比增幅达38%。又如贵州省遵义市2013年全市办理刑事法律援助案件1771件，2014年仅上半年则达到1002件。再如河南省南阳市2013年办理刑事法律援助案件979件，2014年1—8月办理886件，已占2013年办案总数的90.5%。在其他方面也程度不同地有所改观。但总体上看，距刑事诉讼法的强制性规定还有很大差距。

      三、刑事法律援助实施中存在的主要问题、面临的挑战及其原因

      (一)审前程序法定法律援助的规定尚未执行到位

      修改后的《刑事诉讼法》第34条明确要求，对于属于法定法律援助对象的当事人没有委托辩护人的，“人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护”。这一规定意味着四点：其一，办案机关对于没有委托辩护人的法定法律援助对象负有通知法律援助机构为其指派律师的法定义务；其二，法律援助机构接到办案机关通知后应当指派律师为特定犯罪嫌疑人、被告人提供辩护；其三，法律援助机构履行指派义务是以办案机关履行通知义务为前提的；其四，如果以上通知义务和指派义务能够得到严格履行，在2013年1月1日《刑事诉讼法》实施以后，法律援助案件的数量较以往应当增加三倍以上。④

      但是，2013年刑事法律援助案件数量的增加并不显著。如表一所示，被调查的29个地区2011年和2012年办理刑事法律援助案件的总数分别为4934件和5694件，2013年办案总数是8518件；以2011年和2012年办案总数的平均值5314为基数，2013年较前两年的增长比例为60.29%，远没有达到三倍之多。当然从图1所示来看，各地变化、增长程度是不平衡的。

      

      如图1所示，在29个被调查地区中，案件数量增长率超过100%的有6个，占被调查单位的20.69%，其中增长率达到三倍或以上的只有北京市海淀区(增长311.52%)和南阳市宛城区(增长300%)，而大部分地区增长均在100%以内，有的甚至出现了负增长。⑤

      再从已办案件在不同诉讼阶段的分布情况来看，如图2所示，16个被调查地区2013年在侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段的办案件数及其所占比例分别是523件、17.53%，553件、18.54%和1907件、63.93%，侦查阶段最少，审判阶段最多。

      

      

      当然，如图3所示，各地情况是不同的。在16个被调查地区中，只有北京市海淀区在三个阶段办案数量分布较为均衡，分别为42%、26.2%、31.8%，其余地区审判阶段的案件数量都高于前两个阶段，并且大部分地区审判阶段的办案件数占当年所办案件的绝对多数，其中占到70%以上的有10个地区。相反，侦查和审查起诉两个阶段的办案件数较少，其中侦查阶段办案件数是0的有4个地区，不足20%的有7个地区，达到20%以上的有5个地区；审查起诉阶段办案件数是0的有3个地区，不足20%的有7个地区，达到20%以上的有6个地区。

      从理论上推算和实践中的实际需求来讲，⑥如果2013年《刑事诉讼法》关于刑事法律援助的有关规定能够得到严格执行，不仅刑事法律援助案件的总数应成倍增长，而且三个诉讼阶段刑事法律援助案件的数量分布应当大体相当。但如以上图表所示，不仅刑事法律援助案件的总数没有成倍增长，而且三个诉讼阶段案件的数量分布相差悬殊，特别是侦查阶段和审查起诉阶段与审判阶段严重失衡。

      (二)申请法律援助的比例偏低

      2012年《刑事诉讼法》第34条正式建立了通过申请获得法律援助的规定，即犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，也不属于法定法律援助案件的对象时，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对于此申请法律援助机构应当受理。经审查符合法律援助条件的，应当指派律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。但通过调研我们发现，实践中申请获得法律援助的案件比例明显偏低。

      如表三所示，2013年被调查的16个地区办理法定法律援助案件的总数是2109件，占当年所办全部案件的70.99%，而法定法律援助案件以外的其他援助案件的总数是862件，占当年所办全部案件的29.01%。而所谓“其他援助案件”并不都是申请法律援助案件，其中还包含了一部分“准法定法律援助案件”。最高人民法院《关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》第43条规定：“具有下列情形之一，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师为其提供辩护：(一)共同犯罪案件中，其他被告人已经委托辩护人；(二)有重大社会影响的案件；(三)人民检察院抗诉的案件；(四)被告人的行为可能不构成犯罪；(五)有必要指派律师提供辩护的其他情形。”在司法实践中，这部分案件法院通知法律援助机构的，法律援助机构也会指派律师。故我们称其为“准法定法律援助案件”。

      总之，从16个地区办理“法定援助案件”和“其他援助案件”的总数及各自比例看，申请法律援助案件的数量和比例都是偏低的。在司法实践中，律师参与刑事案件辩护的比例一般只有30%左右，⑦还有70%左右的案件没有律师辩护。《刑事诉讼法》修改后，法定法律援助案件范围的扩大对于提高律师辩护率是有限的，律师辩护率主要还是要靠申请法律援助比例的提高，但实际情况并不理想。

      (三)刑事法律援助的办案经费保障不足，办案补贴标准过低

      2003年国务院发布的《法律援助条例》，在理论上和法律上最大的突破就是确立了“法律援助是政府的责任”的基本原则。而在“法律援助是政府的责任”中，提供并保障法律援助所需的基本、必要的经费是最重要的责任。2012年《刑事诉讼法》修改后，刑事法律援助制度在立法上获得重要发展，同时也从多方面提出了挑战，其中包括对法律援助经费的挑战。按理讲，既然刑事法律援助的任务大大加重，相应地也应该增加法律援助的经费。但是从本次调研中我们了解到，无论法律援助的经费总额还是办理刑事法律援助案件的律师补贴，都还有相当大的差距。

      首先，从法律援助经费的总额来看，2013年较以往两年确有一定增长，如表四所示，在被调查的26个地区中，2011年、2012年及2013年的法律援助经费总额分别是2982.33万元、3655.04万元和4508.53万元，呈现逐年增长的趋势⑧，其中2013年较2011年和2012年平均额增长了35.85%，这是26个地区总体上的情况。实际上各地情况参差不齐，增长并不平衡。其中最高的增长幅度为150.87%，其余各地的增长均未超过100%，其中有4个地方超过50%，其余地方涨幅均在50%以内，还有一个地方是负增长。

      其次，对于刑事法律援助的经费情况，最主要的、也是最直观的数据应该是办理刑事法律援助案件的律师补贴标准如何。从表五可以看出，被调查的18个地区，在侦查、审查起诉及审判三个诉讼阶段律师办案补贴的平均额分别是511.11元、527.78元和750元，三项合计平均额是596.30元。此外，由于2013年以前侦查和审查起诉阶段并无法律援助制度，仅就审判阶段的律师办案补贴比较来看，2011年平均额是397.22元，2012年是680.56元，2013年是750元，2013年较2011年增长了88.81%，较2012年增长了10.20%。总体上看，应该说补贴标准虽有所提高，但还是比较低的。

      不仅办案补贴标准总体上比较低，而且比较各地的办案补贴标准后发现，区县一级法律援助机构的办案补贴标准明显更低，表现在两个方面：其一，在有的同一市的范围内，区或县法律援助机构的办案补贴明显太低。如表五所示，以三个诉讼阶段的办案补贴总额为标准进行比较，湖北省黄冈市是1800元，该市下辖的蕲春县是900元；福建省南平市是1500元，其下辖的武夷山市是600元；吉林省长春市是1100元，其下辖的朝阳区是600元。总体上看，后者是前者的二分之一甚至不到二分之一。其二，有的地方办案补贴标准本身就不高，把办案补贴总额分为三个阶段后，每个阶段的办案补贴就更少了。如表五所示，在被调查的18个地区中，三个诉讼阶段办案补贴总额不到1000元的有6个地区，其中最低的是600元，分配到三个诉讼阶段后，每个阶段平均办案补贴只有200～300元。可以说不能再低了！

      再次，刑事法律援助办案补贴的构成不合理，有的律师办理法律援助案件甚至“入不敷出”，还要贴钱。“办案补贴”指什么，由什么构成？《法律援助条例》没有直接规定，但第24条的有关规定基本明确了确定办案补贴的思路，即“根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整。”2005年9月财政部、司法部联合下发的《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》第4条在对“法律援助办案专款的使用范围”作出的规定中，其第(一)项是支付办理法律援助案件有关人员的“办案补贴”，它“包括差旅费、交通通讯费、文印费、调查取证费等”。目前，各地基本上都是按此确定法律援助办案补贴标准的。可见，办案补贴是指办理法律援助案件发生的各项成本费用，并不包含律师办理案件投入的智力服务报酬或称劳务报酬。

      总之，目前过低的办案补贴往往连律师办案的成本都无法满足，尤其是在异地办案的情况下，有的律师还要贴钱办案或减少办案环节。这种情况严重影响了律师办理法律援助案件的积极性，也有损于法律援助案件的办案质量。

      (四)办理刑事法律援助案件的律师资源与案件数量存在隐忧

      刑事法律援助案件在办案主体上要求必须由律师来办理，包括法律援助机构的律师和社会律师，而其他法律援助案件不具有律师执业资格的人员也能办理。因此，办案律师的人数与刑事法律援助案件的数量之间事实上存在着一对供求关系。

      从本次调查情况看，2013年新《刑事诉讼法》实施以来，在案件数量与律师人力资源的总体关系上尚没有形成突出的供求矛盾，如表六所示，2013年刑事法律援助案件的78.69%是由社会律师承办的，21.31%是由法律援助机构的律师承办的。但是，在办理刑事法律援助案件的律师资源与案件数量之间仍然存在着隐忧：

      其一，有的地方特别是边远、少数民族地区仍存在律师不足或无律师的情况。例如青海省海南藏族自治州是一个多民族地区，总人口45万，其中藏族人口26万，全州包括“1+1”活动的志愿律师在内共有13名律师，看起来人数还可以。但由于该州面积大，人口分布广，又是少数民族聚居地区，不只需要一般律师，更需要双语律师。如此一来，律师人数并不充足。有的县只有一二名律师。一旦遇到共同犯罪案件，比如多名未成年犯罪嫌疑人或被告人的案件，当地律师仍然不够。青海海南州遇到此种情况时，便从全州法律援助机构协调，统一调配律师。

      其二，目前刑事法律援助案件不是太多，没有与律师资源形成突出的矛盾主要是因为刑事诉讼法的有关规定没有得到切实执行，这是不正常的。一旦执法活动回归正常，刑事法律援助工作的运行机制成熟之后，案件数量激增将是必然的趋势，由此对律师的需求势必相应增加。

      (五)办案机关通知法律援助机构指派律师不规范

      目前不仅办案机关在审前程序通知法律援助机构指派律师不到位，即使在已经通知的案件中也存在着种种不规范的情形。

      首先，办案机关内部协调不够，如何对外通知法援机构缺乏统一、合理安排。我国公安、检察机关内部分工越来越细，办案业务部门众多。如公安机关内部有刑侦部门、经侦部门、禁毒部门等，还有综合管理部门法制部门，它们都办理刑事案件也都涉及与法律援助机构的工作关系。检察机关有反贪侦查部门、渎职侦查部门、侦查监督部门、公诉部门，还有案件管理部门等，也都在办案活动中不同程度地涉及法律援助。在此情形下，应该由哪个部门负责在法律规定的情形发生时通知法律援助机构指派律师，目前并无统一、明确的规定。实践中则是各种各样，五花八门。

      其次，办案机关的通知文书不规范。据了解，目前办案机关尚无统一的“通知公函”样式，实践中一般都是地方办案机关自己制作的“通知公函”，其中有的内容不符合两院两部2013年2月联合下发的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》(以下简称两院两部《规定》)提出的“应当载明犯罪嫌疑人或者被告人的姓名、涉嫌的罪名、羁押场所或者住所、通知辩护的理由、办案机关联系人姓名和联系方式等”的要求。

      再次，办案机关通知法律援助机构指派律师时一并送交相关诉讼文书未得到全面落实。两院两部《规定》第10条明确要求：公安机关、人民检察院、人民法院通知辩护的，应当将通知辩护公函和采取强制措施决定书、起诉意见书、起诉书、判决书副本或者复印件送交法律援助机构。但是在实践中，有些办案机关只通知法律援助机构指派律师却不送交有关诉讼文书，由此不仅造成法律援助机构不能依法了解案情，指派合适的律师办案，而且还对案件归档管理造成困扰。

      (六)办案律师诉讼权利保障不到位

      刑事法律援助制度只是解决法律援助案件的律师来源问题，律师一旦进入诉讼程序与受委托办案的律师并无区别。在调研中我们了解到，2013年《刑事诉讼法》实施以来，法律援助律师与其他律师一样在行使会见权、阅卷权等诉讼权利方面都有明显改观，但也存在一些问题，主要有：

      1.会见在押犯罪嫌疑人、被告人，有时遭遇各种不合理要求：

      其一，被要求出具“委托书”。刑事法律援助是基于当事人的特殊情况和政府的责任而由政府通过法律援助机构向被援助人提供的法律服务，它与当事人和律师之间直接建立的委托关系是完全不同的，因此要求法律援助律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人时出具“委托书”是不合理的。

      其二，不认可法律援助机构的律师持有的《律师工作证》。目前我国的律师执业证书分为社会律师持有的《律师执业证》和法律援助机构的律师持有的《律师工作证》两类。当法律援助机构的律师持《律师工作证》到看守所提出会见要求时，有的看守所不认可其持有的《律师工作证》，不安排会见。

      其三，要求会见须有2名律师，否则不安排会见。当然，发生这种情况并非针对法律援助律师，对社会律师也是一样要求，但这是不合理的，没有法律依据。

      2.办理法律援助案件查阅、复制案卷材料时，有的办案机关仍向律师全额收取复印费，有的甚至不出具收费手续。两院两部《规定》第20条明确规定：“人民检察院、人民法院应当对承办律师复制案卷材料的费用予以免收或者减收。”但是在实践过程中，这一规定还没有全面落实到位。

      3.向法律援助机构通知指派律师、送达诉讼文书及通知律师出庭辩护的时间太晚。根据最高人民法院《关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》第44条和第182条的规定，人民法院通知法律援助机构指派律师提供辩护的，应当将法律援助通知书、起诉书副本或者判决书送达法律援助机构；决定开庭审理的，除适用简易程序审理的以外，应当在开庭十五日前将上述材料送达法律援助机构；开庭三日前通知辩护人、诉讼代理人等。按此规定，实质上至少应当有两次通知，第一次是通知法律援助机构指派律师，同时应附上有关诉讼文书，一般应在开庭15日前发出通知；第二次是通知律师出庭辩护，应当在开庭3日前通知。但是，在司法实践中，两次通知往往被合二为一，而且有的通知时间太晚，甚至开庭前一两天才通知法援机构和律师，造成律师没有足够时间会见、阅卷，为出庭辩护做好准备，一切都变成了“走过场”。

      4.有的办案机关未能按照两院两部《规定》要求，在终结性诉讼文书上载明律师参与诉讼的有关信息并向法律援助机构送达终结性诉讼文书。两院两部《规定》第21条规定：“公安机关在撤销案件或者移送审查起诉后，人民检察院在作出提起公诉、不起诉或者撤销案件决定后，人民法院在终止审理或者作出裁决后，以及公安机关、人民检察院、人民法院将案件移送其他机关办理后，应当在5日内将相关法律文书副本或者复印件送达承办律师，或者书面告知承办律师。”但是，在实践中，这一规定没有被严格遵守。有的办案机关在终结性诉讼文书上，诸如撤案决定书、移送起诉意见书、不起诉决定书、起诉书、判决书等上面不反映法律援助律师参与诉讼活动及其相关信息，也不向律师送达这些终结性诉讼文书。显然，这是对法律援助工作不够重视和对办案律师不够尊重的表现。

      (七)法律援助机构及办案律师自身存在的问题

      除以上各类问题外，有的法律援助机构及办案律师自身也存在一些问题，主要有：

      1.有的律师办案不尽职尽责，走过场，敷衍了事。有的甚至连过场都不走，办案不看卷、不会见、不写辩护词，出庭辩护说几句套话、空话。

      2.目前从事刑事法律援助的律师以年轻律师居多，他们缺乏办案经验，执业能力有限，而资深律师办理刑事律援助案件的明显较少。

      3.办案质量有待加强和提高。刑事案件的办案质量如何控制、如何评估是一个相当复杂的问题。对刑事法律援助案件而言这个问题更为突出。近年来，司法部有关部门非常重视这一问题，从多方面入手解决这一问题，但还需要继续加大力度。

      (八)产生以上问题的主要原因

      1.有关办案机关对于《刑事诉讼法》关于法律援助特别是关于审前程序法律援助的有关规定以及两院两部《规定》的重视、学习、宣传不够。我们在有的地方召开座谈会时，有的办案人员甚至不知道刑事诉讼法的这些新变化、新规定。

      2.有的办案机关、办案人员虽然知道法律的新规定，但由于不执行审前程序法律援助的规定并不承担不利的法律后果，因此不重视新规定甚至明知故犯。

      3.有的办案机关、办案人员知道刑事诉讼法的修改变化，但在理解和执行上有偏差。根据《刑事诉讼法》的有关规定，办案机关及办案人员在办案过程中既要履行“告知”义务又要履行“通知”义务。“告知”是指办案机关、办案人员首次接触犯罪嫌疑人、被告人应当告知其三项内容：其一，你有权自己委托辩护人；其二，你也可以向法律援助机构申请为你指派辩护律师；其三，你如果属于五种特定对象⑨，因无力或其他原因不委托辩护人，办案机关应当通知法律援助机构为你指派律师提供辩护。“通知”则是指当履行告知义务后，出现“其三”所述的情形，办案机关应当通知法律援助机构为犯罪嫌疑人、被告人指派律师提供辩护。可见，“告知”不能代替“通知”。但是，实践中有的办案机关、办案人员只为“告知”而不为“通知”，用“告知申请”代替“通知指派”。显然，这是一种执法偏差。

      4.《刑事诉讼法》有的规定在执行中缺乏操作性。《刑事诉讼法》第34条第3款规定：“犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。”该规定的执行对于法院、检察院一般没有什么问题，但对于公安机关来说，在侦查阶段特别是侦查的初期，要判断犯罪嫌疑人是否可能被判处无期徒刑、死刑是有一定、甚至相当困难的。

      5.社会各方面对于在刑事诉讼中可以申请法律援助的新规定宣传尚不充分。以致不少人对此项新规定并不了解。这是造成申请法律援助案件的比例不高的原因之一。

      6.虽然近年来国家通过各种方式增加对法律援助经费的投入，但由于原来的底子薄、欠账多，又由于近年来法律援助工作量特别是刑事法律援助任务的大幅增长，业已投入的经费还是不能适应法律援助经费的总体需求。而在总体有限的法律援助经费中，使用结构不合理，没有突出并保障刑事法律援助的经费需求。

      7.现行法律援助经费投入及使用体制不尽科学、合理。现行法律援助经费主要是由各级财政予以提供。一般而言，市级财政能力必然强于县级财政。但是法律援助工作有其自身的特点，越是基层，法律援助的任务越重，90%以上的法律援助案件都在基层，需要的经费也就越多。但是由于基层政府的财政能力有限，造成法援经费与法援工作量成反比。这一问题虽然近年来受到中央有关部门的重视并采取了一定措施加以解决，但从总体上看还没有明显改观。

      8.目前对办案补贴的定位有偏差，最大的问题是没有把律师办理刑事法律援助案件的智力服务报酬纳入办案补贴之中，实质上是把“法律援助是政府的责任”转嫁到律师群体上。在总体上造成律师对于办理刑事法律援助案件缺乏积极性，难以吸引资深律师参与办案，也难以激发律师尽职尽责努力办案。反过来影响到法律援助案件的办案质量。

      9.司法行政机关及法律援助机构在管理法律援助工作及法律援助机构的专职律师，处理社会律师与法律援助机构专职律师的关系等方面，也存在着一些管理理念、管理手段上不适应新形势、新任务的问题。

      四、解决刑事法律援助主要问题的对策

      (一)各级政法机关应当高度重视并提高对刑事法律援助制度的认识

      刑事法律援助是附随于刑事诉讼制度的一项重要制度。其在刑事诉讼中地位如何，作用怎样，不仅依赖于立法上的明确定位和具体规定，更取决于刑事诉讼中有关办案机关的重视程度和执法态度。客观地说，从前述调研情况看，总体上讲目前刑事诉讼的办案机关特别是公安、检察机关对于刑事法律援助制度的重视程度和认识高度还不到位。各级政法机关应当从以下几个方面提高对刑事法律援助制度的思想认识：

      1.充分认识刑事法律援助制度在彰显、维护司法公正中的地位和作用。刑事法律援助主要是为了从法律上帮助在刑事诉讼中处于弱势和不利地位的犯罪嫌疑人、被告人，使他们在刑事诉讼过程中依法享有各项诉讼权利和其他合法权益，并在诉讼结果上获得合法、公正的裁判。因此，刑事法律援助制度的存在和发挥作用，不仅在诉讼过程中就彰显出程序公正，而且有利于在诉讼结果上实现实体公正。我国司法实践中不少刑事案件由于法律援助律师的参与而避免了冤错案件，也有由于不重视法律援助律师的意见而铸成冤错案件。例如，河南赵作海冤案，在一审程序中，一位年轻的法律援助律师就指出案件事实和证据上存在的问题，提出无罪辩护意见，但办案机关不予采信，加上其他原因，判决赵作海有罪，铸成了重大冤案。

      2.充分认识刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位和作用。我国法律援助制度起步较晚，但近些年发展较快。这是应当肯定的。但在前进中也存在一个突出的问题，就是刑事法律援助不断萎缩，民事等其他法律援助蓬勃发展。譬如，从2003年至2011年，全国法律援助机构所办法律援助案件中，民事、行政法律援助案件所占的比例从59.30%上升到86.5%，而刑事法律援助案件所占的比例却从40.7%下降到13.5%，⑩这是非常令人不安的。2012年《刑事诉讼法》修改在刑事法律援助制度上迈出了重要一步。各级公安、司法机关应当充分认识到刑事法律援助不只是法律援助机构的任务，而且主要是自身的工作，要把刑事法律援助的立法新规定落到实处。

      (二)各级政法委应当加强对刑事法律援助现行规定的组织实施和执法检查

      修改后的《刑事诉讼法》关于法定法律援助的规定是强制性的，凡是符合法定法律援助规定的五种犯罪嫌疑人或被告人，办案机关都应当通知法律援助机构为其指派律师提供辩护。这一规定的实施中，既涉及办案机关，也涉及法律援助机构。但是办案机关是首要责任者。如果办案机关不通知法律援助机构，法律援助机构则无从指派律师。从目前调查情况看，存在的问题主要是前者而不是后者。针对目前状况，措施如下：

      1.应当加强组织实施和执法检查。在这个问题上，被调查的各地司法行政机关及其所属法律援助机构都表示，由于司法行政机关及其所属法律援助机构在刑事司法体制中属于相对弱势和被动的地位，难以对办案机关形成有效的制约或推动作用，他们希望各级政法委担此重任，出面组织公安、检察、法院与司法行政机关就刑事法律援助的实施问题建立长期、稳定的协调、督察机制。笔者认为，由各级政法委出面组织、督察刑事法律援助的实施，是完全符合十八大以后中央政法委对各级政法委职能、职责的重新定位和党对政法工作领导的地位，也符合当前我国司法体制的现实情况。

      2.要在各级政法委的组织领导和公安、检察、法院、司法行政机关的积极参与下，建立保障法律援助机构及律师及时参与诉讼的有效衔接机制。具体来讲，应当解决好以下六个方面的问题：其一，公安、检察、法院向犯罪嫌疑人、被告人及时、准确告知有关法律援助的诉讼权利并及时确定所涉案件是否属于法定法律援助案件的问题；其二，公安、检察、法院及时通知法律援助机构指派律师的问题；其三，公安、检察、法院向法律援助机构通知指派律师时一并送交相关诉讼文书的问题；其四，法律援助机构及时指派办案律师的问题；其五，法律援助机构及时接受并处理法律援助申请的问题；其六，公安、检察、法院与办案律师的及时衔接及依法保障其执业权利的问题。

      笔者认为，在研究解决办案机关与法律援助机构及办案律师及时、有效衔接的问题上，可以充分发挥看守所法律援助工作站的作用。2014年4月30日，在以往多年试点的基础上，公安部监所管理局向全国公安机关及监所管理部门下发《关于进一步做好看守所法律援助工作站建设工作的通知》，要求各地公安机关及看守所与当地法律援助机构积极联系、相互配合，在看守所建立法律援助工作站。目前这项工作已经全面铺开。同时，正在制定的《看守所法(草案)》也确立了在看守所建立法律援助工作站的制度。

      目前看守所法律援助工作站的制度正在建立之中。由于我国刑事诉讼中绝大部分犯罪嫌疑人、被告人都被采取羁押性强制措施特别是在侦查阶段，在诉讼过程中侦查机关、检察机关、审判机关在受理案件后一般都要在三日内到看守所办理交押或换押手续，并对在押人员进行权利告知，因此，我们认为可以将看守所法律援助工作站作为当地法律援助机构的派出机构，办案机关包括公安、检察、法院都可以直接与其就通知指派律师事宜进行对接。这样安排，时间最短，对犯罪嫌疑人、被告人的法律援助最及时。同时，也省却了办案机关事后再通知法律援助机构指派律师的工作负担，提高工作效率。

      (三)对于应当通知而未通知法律援助机构指派律师造成没有律师辩护的案件应当建立程序无效制度

      法律的根本属性在于其具有强制力。体现强制力的一个重要方面是如果有法不依，违法办案，应当承担不利的诉讼后果，其中包括程序性制裁，譬如对于办案机关未依法办案或违法办案的行为，宣告其整个办案程序无效。我国《刑事诉讼法》第227条规定：“第二审人民法院发现第一审人民法院的审理有下列违反法律规定的诉讼程序的情形之一的，应当裁定撤销原判，发挥原审人民法院重新审判：(一)违反本法有关公开审判的规定的；(二)违法回避制度的；(三)剥夺或者限制了当事人的法定诉讼权利，可能影响公正审判的；(四)审判组织的组成不合法的；(五)其他违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。”这一规定就是针对一审程序违法所作出的程序性制裁——宣告原审程序无效，发回重审。其中包括一审案件本属于法定法律援助案件而原审法院没有通知法律援助机构指派律师为被告人辩护的情形。在司法实践中，如果一审案件属于应当依法为被告人指定法律援助律师的案件而没有为其指定，造成被告人没有律师辩护，在二审程序中就会因“审判程序不合法”而被上级法院发回重审。正是由于这一原因，在审判实践中，一审法院对于没有委托辩护人的法定法律援助案件，都会积极通知法律援助机构为被告人指派律师。但是在审前程序中，虽然立法上明确要求对法定法律援助案件办案机关“应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”，但由于并没有相应规定办案机关如果不通知指派律师应当承担什么不利后果，以致实践中办案机关及办案人员明知应当通知法律援助机构指派律师而不予通知的情况还比较普遍。

      笔者认为对于此种情形应当给予程序性制裁。具体而言，建议借鉴审判阶段的处理方式，对于在侦查和审查起诉阶段，公安机关、检察机关应当通知法律援助机构指派律师而没有通知导致犯罪嫌疑人没有律师辩护的，该案件公安机关移送到检察机关审查起诉后或者检察机关向法院提起公诉后，检察机关及法院应当将案件退回公安机关或检察机关。此前进行的侦查活动和审查起诉活动视为无效。公安机关、检察机关可以重新进行侦查、审查起诉活动，但不能因办案机关的错误而使当事人承担不利后果，故重新办案的期限和对犯罪嫌疑人采取强制措施的期限应当从原侦查、审查起诉活动开始计算。这样做符合刑事诉讼法关于法定法律援助具有强制性的规定，同时又不会导致没有获得法律援助律师的犯罪嫌疑人承受不利后果，而对公安机关和检察机关则构成巨大的制约，相信会有效解决应通知而不通知指派律师的问题。

      (四)切实解决刑事法律援助的经费问题

      经费问题不仅制约刑事法律援助事业的发展，而且也影响刑事法律援助事业的法律效益和社会效益。然而在短期内由国家大量增加法律援助经费投入还有一定困难。因此，应当多方努力，多措并举，解决刑事法律援助经费问题。具体而言有如下几个方面：

      1.政府要随着国家财力的发展，不断增加法律援助经费，其中应当专门就刑事法律援助经费的需求进行测算和预算，实行专款专用。

      2.除了国家财政的普遍投入外，应当继续坚持并加大政策倾斜力度，通过多种途径重点解决边远地区、少数民族地区、经济欠发达地区法律援助包括刑事法律援助经费不足的问题。近年来国家通过转移支付、公益彩票基金等方式对上述地区的经费扶持力度成效显著，如表四所示，这些措施已经发挥了非常重要的作用，希望继续坚持并发扬光大。

      3.对律师办案补贴重新定位，调整额度。笔者认为应当对律师办案补贴重新定位。这需要在理论上厘清一个问题，即“法律援助是政府的责任”与办理法律援助案件的律师的关系问题。笔者认为，“法律援助是政府的责任”中就包含了政府应当投入法律援助所需经费的责任。至于法律援助的直接提供者——律师，从法律上和法理上讲，并不属于政府承担的法律援助责任主体的范围，而应当是政府出资为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的实施主体。其中，法律援助机构的专职律师与社会律师又是不同的。法律援助机构的专职律师本质上属于国家公务员或者由国家财政提供保障的参照公务员管理的人员或事业单位工作人员，(11)他们都属于“吃财政饭”的人员。他们实质上是受法律援助机构的行政指派办理法律援助案件的，属于职务行为。至于同样也办理法律援助案件的社会律师，名义上也是受法律援助机构的“指派”，实质上并不是“行政指派”关系而是“聘用指派”关系。因为社会律师与法律援助机构之间不存在任何隶属或管理关系，法律援助机构不向他们提供任何工资待遇、福利保障。因此，他们没有法定义务接受法律援助机构的“行政指派”，无偿地办理法律援助案件。而应当由政府出资聘请他们办理法律援助案件。这种法律服务实质上属于“政府采购”“政府购买社会服务”的范畴。

      基于以上，笔者认为在律师办案补贴中除了办案成本费用还应当包含律师办理案件提供智力服务的报酬。其中的办案成本费用无论法律援助机构的专职律师还是社会律师只要办理法律援助案件，都应当向他们提供。而“办案补贴”中包含的律师智力服务报酬的发放或享受应当因人而异。严格地讲，法律援助机构的专职律师不应再分得这部分报酬。因为他们已经从法律援助机构获得了工资待遇、福利保障等。而社会律师则不同，他们办理法律援助案件应当享受办案补贴中的智力服务报酬。当然，办理法律援助案件不同于个人收费案件，智力服务的报酬标准可以甚至应该低一些，这也是国际上通行的做法。

      4.应当对律师办理法律援助案件复制案卷材料的复印费实行“免费”而不是“减免”。两院两部《规定》第20条在实践中执行得不好。有免收的，有减收的，还有全收的，甚至收了费还不出具凭证。我国法律援助经费并不充足，律师办案补贴标准又很低，律师办案的复印费应当全免，办案机关完全有能力承受此笔费用。目前，有的办案机关以复印服务已外包社会而推卸律师免费复印的责任。该理由是不能成立的。因为办案机关外包复印服务并非无偿。相反，外包者要向办案机关缴纳一定比例的收益。

      (五)切实解决影响刑事法律援助工作的其他具体问题

      除以上问题外，还有一些影响刑事法律援助的具体问题，并且是属于司法行政机关和法律援助机构职权范围的问题，希望也能切实加以解决：

      1.建议把法律援助机构律师专用的《律师工作证》统一合并为社会律师使用的《律师执业证》。如前所述，有的法援机构律师办理刑事法援案件到看守所提出会见犯罪嫌疑人、被告人时，有的地方因律师持有的是《律师工作证》而不是《律师执业证》不让律师会见。当然，看守所这样做是有问题的。但从外部解决这一问题不如从司法行政机关内部加以解决。笔者了解到之所以如此区分主要是为了对法律援助机构的律师分类管理，防止他们私自接受、办理收费案件。这一初衷是可以理解的，但这种方式看来效果不一定好。笔者认为，律师的执业环境还有不少问题，作为司法行政机关在对律师的管理中应当尽量避免因为我们采取的内部管理措施而被外部机关用作制约甚至刁难律师依法办案的手段。

      2.对于法律援助案件不应当要求承办律师与当事人或其亲属办理委托手续。委托律师关系是当事人或其亲属出于个人意愿并支付一定费用与社会律师自愿协商、确定的契约关系。办理法律援助案件的律师无论属于法律援助机构还是属于社会律师，其产生依据都不是当事人或其亲属与律师的直接协商和签订的契约，而是基于法律的强制性规定和政府的法定责任。因此，不应要求承办法律援助案件的律师与当事人或其亲属办理委托关系。当然，承办律师在首次会见犯罪嫌疑人、被告人时，应当询问对方是否同意自己担任其辩护人，如果对方不同意，则按法律的有关规定加以处理。

      此外，《刑事诉讼法》第37条规定“辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函”就有权会见在押当事人，其中的“委托书或者法律援助公函”是一种并列、选择关系。社会律师在办理当事人委托的收费案件时，应持有其中的“委托书”，社会律师及法律援助机构的律师办理法律援助案件时，应当持有的是“法律援助公函”。可见，在实践中有的看守所以法援律师没有委托书为由不让律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人是完全错误的。

      3.在管理负担能够承受的地方，司法行政机关最好安排同一位领导分管法律援助工作和律师工作。法律援助工作与律师工作有着密切的联系；其一，在参与刑事诉讼活动方面，法律援助律师与社会律师的区别仅在于律师的来源不同，一旦介入诉讼活动后，法律援助律师与社会律师在刑事辩护活动中完全一样；其二，如前所述，目前我国刑事法律援助案件中，80%左右的案件是由社会律师承办的，只有20%左右的案件是由法律援助机构的律师办理的；其三，办理刑事法律援助案件人员的起点和资格是一样的，都必须是取得律师执业资格的律师。这几个方面决定了，在同一司法行政机关内，如果社会律师的人数不是太多，管理、服务的工作量不是太大，最好由同一位副局长统一分工负责法律援助工作和律师工作。这样有利于整合资源，进一步做好法律援助工作。首先，有利于组织、动员更多的社会律师投入法律援助事业，对解决法律援助机构专职律师人员不足非常有利。其次，有利于吸收法律援助机构专职律师参加对社会律师的业务培训。再次，有利于培养法律援助机构律师与社会律师的精神共识，把法律援助事业当作大家共同的事业。当然，如果社会律师人数过多，管理、服务工作量已经很大，则可以由两位领导分别负责法律援助工作和律师工作。即使如此，两个方面应当加强联系、合作，整合好两股资源推动法律援助事业不断发展。

      4.加强律师业务培训和办案质量管理，使刑事法律援助真正发挥作用，不仅在诉讼过程中能够做到应援尽援，彰显程序正义，而且在诉讼结果上，通过律师的辩护确实能够维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护实体公正，最大限度地防止冤错案件的发生。

      ①本文反映的各地有关数据未作隐名处理，是为了客观反映各地的差异，促进各方面加强对我国经济社会发展不平衡的深刻认识。由于法律援助机构在刑事法律援助实施中处于被动地位，以上数据与各地法律援助机构的工作态度并无直接关系，请勿以此为据评价各地法律援助机构的工作态度及工作成效。

      ②参见顾永忠主编：《刑事法律援助的中国实践与国际视野》，北京大学出版社2013年版，第15页以下。

      ③有的市级法援中心在侦查阶段办理案件较少或为零，原因之一是有的案件在侦查阶段是由基层法援机构办理的。

      ④三倍是以侦查、审查起诉、审判三个诉讼阶段分别计算的，即从理论上讲，凡属法定法律援助的案件，只要在三个诉讼阶段都指派律师辩护，相对原来只在审判阶段提供法律援助而言，法律援助的案件数量至少应当增长三倍。

      ⑤据了解2013年负增长的原因主要是当年减少了以往法定法律援助案件以外的办案数量，属于法定法律援助的案件还是按照法律的要求予以保障。此外，有的地方过去由市级法律援助中心办理的部分案件下派到区县法援中心办理。

      ⑥在实践中，一般来讲，立案侦查特别是采取强制措施对犯罪嫌疑人及其家属是突如其来的，往往需要但又不知如何或无力委托律师辩护，因此特别需要法律援助律师。进入审查起诉特别是审判阶段后由于嫌疑人及其家属已有诉讼经历并对法律和其案情有所了解，有条件的就会自己委托律师。因此，审前程序与审判程序对法律援助律师的实际需求应当大体一致，甚至前者还大于后者。

      ⑦参见顾永忠主编：《刑事法律援助的中国实践与国际视野》，北京大学出版社2013年版，第15页。

      ⑧表四所示的北京市法援中心的经费数额仅指律师办案补贴总额，其法律援助经费总额应该更高。

      ⑨五种对象包括犯罪嫌疑人、被告人是未成年人，盲、聋、哑人，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，可能判处无期徒刑的人，可能判处死刑的人。

      ⑩参见顾永忠主编：《刑事法律援助的中国实践与国际视野》，北京大学出版社2013年版，第12页以下。

      (11)目前我国法律援助机构专职人员的身份比较多元，有的是公务员，有的是参公管理人员，有的是事业编制人员。

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