县乡财政解困与财政体制创新，本文主要内容关键词为：财政论文,县乡论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县乡财政困难的财政体制性诱因
1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，带有过渡色彩，留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要有如下三点：
（一）财权划分模式与事权（职责）划分模式不对称
1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，这符合分级财政体制正常运行的基本要求，并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。
省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展（往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动），而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如9年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再比如基础没施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说这是非常沉重的负担，经济发达地区同样如此（我们在调查中了解到，浙江温岭市属于财政收入较充足地区，但该市的县城公用事业改造所需资金就远超过全市财政支出总额）。又比如财政供养人口，我国有2000多个县级行政区域，如果按每个县财政供养人口7000人、每人年工资7000元计算，所需财政支出就达1000亿元。事实上，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权。比如社会保障，1994年推出分税制时，还没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上要求地方政府负责，对县级原本就“四面漏风”的“吃饭财政”来说，又增加了一笔没米下锅的饭债。
很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政府的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，职责与财力对称。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。
（二）政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性
实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。从国际经验看，政府层级多的国家，税种也比较多，这样有利于收入划分。但在任何一个国家里，税种数量都不可能过多，因为税种不应随意设置，否则势必扰乱市场经济运行并约束社会进步，损害社会效率与公平。而且市场经济近几十年发展中，简并税种是主流趋势。也就是说，不论政府层级有多少，税种设置的科学性不能违背。我国现行税种有28个，和其他国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28个税种要在五级政府之间划分。很显然，五级政府与28个税种的对比状态，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。然而必须看到，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年来，我国共享部分的比重一增再增，下一步如把企业所得税和个人所得税也改为共享税，大税种已全部共享。这在过渡状态下是一种策略性的选择，但从长远发展着眼作战略性考虑，还是要在将来创造条件把若干共享税分解、融合于国税和地方税之中，进而使分税制贯彻并真正得到稳固。
依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税归地方（基层政府）。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求。如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求；地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合使地方政府以关注和改善本地投资环境为重点的职能定位。但是很难设想，在我国以一个“地方政府”概念囊括省以下四级政府的情况下，这些税种该怎么划分？五级政府的架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。这使我国省以下体制五花八门，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大。与此同时，大环境中市场的发育和政府职能与管理规则的转变也未步调一致，这使各层次财源不对称，财力分配紊乱、低效，矛盾不断积累。这样看来，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性，近年来地方财政困难的加剧，在一定程度上正是这种不相容性日渐明朗和突出所致。
（三）财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存
作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。事实上，多年来我国某些统一的支出控制标准（如公职人员差旅费）近乎一纸空文，形似集中，实则紊乱。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准。因此。下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准。基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级部门多头下达的财政支出标准，这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日。转轨期间县、乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，原因很多、很复杂，但其中之一是工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，应当能使欠发工资压力有所缓解，但由工资推及其他事项，说明类似问题除中央应提供必要的转移支付之外，普遍的具体事务需区别对待，不宜包揽过多。总之，有必要给地方留出支出标准上一定的弹性空间。特别要防止“王爷”和“皇帝”分不清，部门有权出台多种政策，在支出要求上各部门相互攀比，全要“大干快上、一年一变样”等。处理不好，上级的集中控制加上“上级”内部的政出多门，便是形成基层财政困难的原因。
二、调整政府体制和省以下财政体制的基本构想
显然，县乡财政解困应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。为此，现提出如下基本构想：
（一）减少政府层次和财政层级
考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源形成分税体制。因此有必要考虑减少政府的层次，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其他七所八站等机构，都可以大大简化，让政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基层的配套环境。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑把地市一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多市级政府是由地区行署转化而来的。但象浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架。如果能把政府缩到买三级加两个半级（地市和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层次，中央之下有了这两级实的，挂上两级派出机构，当可解决好既减少层次、又维护政府体系有效运转的问题。当然，实际的推进必须审时度势，建议先考虑乡镇层级的简化。总之，现在的改革已牵一发而动全身，处处要求通盘考虑。我们要改变过渡色彩浓重的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。
（二）形成推进地方财政体制改革的大思路
我们认为，这个大思路应是在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。
“一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。中央一级和省以下各级政府事权应怎样规定，难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办，比如气象预报工作部门，既向全国提供了服务，又向地方提供了服务，中央和地方在气象预报系统上，形成配合关系，财力分配如何处理，技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权，就是企业投资权，特别是在兴办一般竞争性投资项目方面，在1994年的体制里是“知难而退”的，体制文件里的措辞实际是说各级政府都可以举办投资项目，没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为，从方向上说，地方政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有别于经营性的投资；而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性的投资项目，虽项目自身有一定竞争性，但也要参与（如京九、三峡、宝钢这样的大项目）。当然应该是有限参与，中央政府并不一定采取把资金百分之百地拨过去的方式，而是采取控股、参股以及其它的经济手段，牵头把项目做起来。这样事权上的纠葛可以得到理清，使政府职责按照市场经济客观规律的要求，结合中国的国情，得到理清以后，公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而，在界定好政府职能基础之上，可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。
“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题，各级政府都应该有自己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3～5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中不动产税还是一个很小的部分，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，座落于繁华的闹市区或座落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，从而扩大自己的税源，形成稳定的、大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该探讨的一个非常重要的方面。
分税制的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。1994年体制里，只开了一个小口子；有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。在2000年以后，农村税费改革的方案里，屠宰税已被取消，筵席税在绝大多数地方也没有开征。这种地方政府很小的选税权，显然还不能适应今后分税分级体制的要求，所以在进一步深化财税体制改革的过程中，怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，在中央必要约束条件下通过地方的人大和立法形式来建立地方自己的税种，这也是一个值得研究的大方向。
“一级预算”，是适应社会主义市场经济间接调控所要求的规范化的政府收支管理形式。应当坚决推进统一预算的进程。1997年之后我国对预算外资金的整顿和管理逐步强化，成效显著。通过深化财政体制改革和预算管理改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模并全程监督其运用。现在我国已经加入世贸组织，不合理的行政审批手续将取消，乘此东风，可进一步把收费和基金纳入预算内，象管税一样管理起来，并大力推进支出管理的改革。如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了，即可考虑在加强科学化信息监控的同时，逐步适度下放支出标准确定上的决策权。使人员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。
接下来还有“一级产权”。“国有资产”现在仍是一个很笼统的概念。过去国有资产管理在无法形成人格化代表的情况下，产生了产权的虚置和悬空，说起来谁都对国有资产有责任，出了问题谁都可以不负责任。全民的财产，原则上人人都有份，但这一份怎么体现，怎样保值增值，得不到有效的贯彻，国有资产的损失、流失，大家都无可奈何。解决这样一个深刻的问题，必须配合国有经济战略性重组，探索如何建立国有资产管理体系，使这个体系把明确产权的原则落实到各级政府。庞大的国有资产到底归属哪级政府，要在一级政府后面有一级产权，形成有效的保值增值的管理体制，这在我国还远没有见眉目。20世纪80年代后期，我们组建了国有资产管理局，要求把保值增值作为单一目标来追求，其他政策性的目标都交给别的行政部门。而在运作中，实际上该它管的事情到不了位，又产生了很多矛盾、牵制、扯皮。现在中央层次的国有资产管理局取消了，大多数地方国资局也相应取消。但上海、深圳等地在这方面继续着具有自己独特性的探索，建立了国有资产管理委员会或投资控股公司，目的仍是要解决国有资产人格化代表的问题。在具体的体系构建里面，看来还要解决一个中间层次的问题。“人格化”的政府管理机构，不可能“一竿子插到底”去管微观企业国有资产的经营，主要做资本运营即价值形态的保值增值运作。国有资产管理体系如何搭建和合理运作需要进一步探讨，但无疑必须纳入深化省以下体制改革的通盘考虑。
在“一级产权”以后，省以下财政体制回避不开的一个问题，是一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。我国《预算法》规定，地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。这几年，积极财政政策执行以后，每年1000亿元以上规模的国债，差不多都有一半左右由中央转借给地方政府来使用，由地方还本付息，实际也就是地方债。从经济关系本身来说。地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。但是，在中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件。从以后的发展方向来看，这个一级举债权的确立，应不是太遥远的事情。在这几年实行积极财政政策的框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府举债的形式，可把它逐渐处理成规范的地方政府借债（首先可在省级明确起来），同时接受宏观上必要的约束。从国际经验来看，澳大利亚有高水平的转移支付均等化制度，也有一个全联邦的债务规模协调委员会，发挥对州以下政府举债的约束功能。这些对我们有借鉴与启示意义。
（三）要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系
财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济导向考虑农村区域和基层政府眼界下（辖区）生产要素流动的制度安排。这必须涉及：
1.农村土地使用权的流转制度。这种要素流动是市场化的内在要求，并关联着农村经济的“产业化”转型和今后地方层次财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。现实生活中土地流转早已在发生，但远未使相关制度明确化、规范化，极有必要加强试验和引导。
2.资金的流动、融通制度。农村的融资体系和信用体系是农村市场发育不可缺少的组成部分。城镇化、工业化大潮中业已形成的迫切融资需求与滞后的融资制度建设两者之间的尖锐矛盾，表现为经济生活内在急切需要得不到制度建设跟进的扭曲形式，就是农村区域高利贷、乱集资等问题的层出不穷。“堵不如疏”，应积极考虑结合“贷款式扶贫”和“小企业融资支持”等政策，探索和推进农村区域的“金融深化”和融资制度的现代化，并促使政策性金融的潜力得到必要发挥。
3.与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设。农业税如何改革，在农村税费改革试点之后，已成为被更为广泛关注和研讨的大问题，并紧密关联着基层政府在“分税制”下的财源格局。农村税费改革试点方案体现“摊丁入亩”导向的措施，看来并不能适应市场化的客观要求，必须按市场机制的规律性来理顺农村的租（地租，即土地所有权收益）、税（政府的“正税”）、费（政府规费和准公共产品“使用者付费”）及集资（一次性项目建设公共筹资）的相互关系，使之分流归位。按此思路，农村区域税制的发展方向应是渐进到普遍化、城乡一律的增值税、营业税、不动产税等构成的复合税制（开始阶段某些税种的税率可在城、乡之间区别对待），并最终也包括被城乡一律的个人所得税所覆盖。
4.人口的流动制度。居民出生于农村便成为“天生的第二等级”的城乡分隔户籍制度，近来已日见松动，各省、市纷纷出台新的放松控制的管理制度，是大势所趋、人心所向。当然，在此过程中要掌握好稳定原则和渐进安排，但总体上应当十分积极地推进。
5.与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设。多年城乡分隔的户籍制度等，使市场经济所要求的社会保障制度只能首先于城市区域寻求“一体化”的形式，但随着前所论及的我国诸种生产要素和经济资源的市场化配置渐成气候、统一市场日见眉目，则势必要解决农村人口如何进入社会保障“一体化”系统的问题。近年一浪高过一浪的“民工潮”和愈益显露的农村人口与社保体系建设隔绝的矛盾，必须从建立和完善统一市场（首先涉及劳动力统一市场）的思路来考虑其解决方案。似可首先试验在过去农村“合作医疗”等形式上生长起来的加入县级统筹因素的单项农村社保改革方案（江苏铜山县等地数年前已有这样的试验），再逐步形成和推开较全面的农村社保体系，并与城市社保体系打通，最终达到“一体化”。届时政府基本社保资金筹集的形式，理应归位于“社会保障税”，并纳入分税分级财政框架作协调合理的安排。
总之，我们认为，只有在正确解决“三农”问题，使农村区域经济与财源的互动得到市场化制度创新有效支持的情况下，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。
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