关于建立科学完整的交通项目法人制的管理体系初探，本文主要内容关键词为：管理体系论文,完整论文,项目法人论文,交通论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
交通是国民经济的命脉。中共中央关于《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中指出：今后15年，要继续加强水利、能源、交通、通信等基础设施和基础工业建设，适应国民经济发展的需要。根据《建议》和福建省产业政策，我省交通部门将进一步贯彻交通建设“两个根本转变”的方针，深化交通建设体制改革，提高产业规范化程度，其中很重要的内容之一，便是建立健全科学的项目法人管理体系，使之逐步走向制度化，以适应市场经济的需要。
然而由于交通建设市场体制目前仍不完善，而与之相对应的交通基本建设新型管理体制的建立还处在探索和完善的过程之中。从我省现状来看，随着交通建设市场的不断扩大，项目之多涉及面之广，建立交通建设项目法人制显得十分必要。对此本文就如何建立科学、完整的交通建设项目法人制的管理体系谈些个人看法。
目前交通基本建设管理存在的问题
随着改革开放的深入，商品经济的发展，经济体制、计划体制和财政金融体制的改革，基本建设投资管理办法也随之改变，建设项目已由单一的财政拨款发展为由国家、地方、企业和个人的多元化投资主体、多源化的投资渠道，多样化的筹资方式等新特点。但是对交通基本项目管理仍很薄弱，未实行科学的管理体制和投资约束机制。这严重影响了交通项目建设的质量和效益，制约了国民经济的发展。主要表现为：
1.项目缺乏科学的分析论证，缺少规划。
一是对前期工作不够重视，二是评诂体系不够完善，评诂的方法和手段技术不够先进。对项目进行评诂，往往偏重于项目自身的效益大小，以及地区、行业的发展需要，而没有考察项目的建设和运营需要国民经济付出多大的代价及其对国家的贡献，致使一些宏观得不偿失的项目也常常被通过。
2.缺乏有效的基建项目组织管理运行机构
每个项目都组建一个临时建设指挥部和筹建机构，不是专业化社会化的管理机构。由于缺乏有效的相对稳定的组织管理运行机构，一方面加强建设的组织协调、工程质量、工期和造价的控制难以实现，另一方面也造成了人员的浪费，刚熟悉基建管理业务的人员因机构撤销而解散，如此其后的其它工程项目又在很低的管理水平上重复。造成建设水平和投资效益难以提高。
3.缺乏基建项目的监督管理体系
随着我国市场经济的逐步形成，工程建设投资多元化，投资使用的有偿化，承包主体的市场化，工程建设各参与者的独立地位的增强，各经济单位都获得了 一定的经济自主权。但是由于缺乏有效的监督管理体系，各个参与方追逐自身的利益的动机增强了，工程建设中不顾国家利益和追求自身利益的倾向在不同程度上增长了，建设的随意性增大了。这就不同程度地造成了投资规模失控，工程质量低劣、损失浪费严重等问题。
4.对项目的经济建成未进行评价
以往我国对交通基本建设项目的管理体制基本上局限于项目的工程技术建成，而对项目在生产经营阶段的运行状况、获利能力及是否实现预期的目标未作进一步的论证和评价，产生了种种弊端。如一些项目存在地方和企业短期行为，抓政绩，根本不考虑项目建成后的社会效益和经济效益。
解决目前交通基建项目管理中存在问题的思路与对策
交通项目法人责任制阶段。交通基建项目法人按《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司形式。由交通项目法人对交通基建项目的策划，资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。国有单位经营性基本建设大中型项目在建阶段必须组建项目法人。实行交通项目法人制，将交通建设项目的管理纳入了法律的约束机制，规范项目法人的行为。从国内外的经验看，实行项目法人制是提高建设水平和投资效益的新型的工程项目建设管理体制。
为了解决交通基建管理中的种种弊端，必须建立科学完善的交通项目法人制管理体系，以便规范交通建设市场，根据国家的有关方针、政策、法规，对基建项目实施管理活动，建立一套科学的管理体系，包括投资可行性评估管理体系、项目法人制管理组织运行机构、法人制监督管理体系、项目后评价管理体系，对交通基本建设从前期规划到工程经济建成的整个过程进行计划、指导、协调和监督。这种相互联系、相互作用的组织管理体系的有机统一，构成了交通项目法人制管理体系。因此特提出以下思路：
1.建立科学完整的交通基建项目法人制管理体系，应先建立科学完整的投资可行性评诂的管理体系，避免投资失误。
可行性研究是建设前期工作的核心和主要内容。它是根据国民经济长期发展规划、地区经济发展规划和行业经济发展规划的基本要求，对拟建工程项目在技术上是否先进适用，在经济上是否合理有利，在社会上是否创造社会效益，在环境上是否允许，在建造能力上是否具备等各方面进行全系统的科学的分析、论证，比较选择推荐最佳方案，为项目投资决策提供可靠依据。因而可行性研究是科学决策的基础。科学完整的可行性评诂体系的建立，也就成了建立科学完整的交通项目法人制的一个前提。
我国“九五”时期，市场经济体制的逐步建立和国民经济的快速发展，使交通建设的任务将更加繁重和紧迫。因此必须建立一套科学完整的交通项目投资可行性评诂的管理体系，应作到以下几点：
一、健全完善可行性评诂内容。
在做好原来可行性研究十项内容的基础上，增加两项评价内容。一是对组建项目法人及组织形式进行评诂即项目法人是否符合《公司法》及《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，是否推行资本金制，能否对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责。拟成立的项目法人组织形式是否符合《公司法》规定等。二是对可行性评诂的机构进行评诂；在任务所涉及的领域中该评诂机构的一般经验如何，所建议报告的复杂性、质量及对达到最终目标的影响，承接该项报告人员的资格和能力等。
二、建立评价分析指标体系。
采用科学先进的分析方法，衡量和比较项目可行性优劣，要求项目必须做财务评价指标体系分析，国民经济评价指标体系分析，对处于不确定性环境的建设项目须做风险分析。财务分析指标体系有：投资利润表率、投资利税率、借债偿还期、静态投资回收期、财务净现值（率）、财务内部收益率，动态投资回收期、静态投资回收期、财务外汇净现值、财务外汇成本及财务节汇成本等。国民经济评价指标体系有：经济内部收益率、经济净现值、投资净现值、投资净效益率、经济外汇净现值、经济换汇成本或经济节汇成本等。项目风险分析指标体系有：盈亏平衡分析、敏感性分析、概率分析等。对评价分析指标体系应采用动态分析与静态分析相结合，定量分析与定性分析相结合，宏观效益分析与微观效益分析相结合的方法。建设项目，经过经济评价和科学的分析计算指标，使项目和方案经过需要—可能—可行—最佳步骤，把项目和方案决策建立在科学的基础上。这就有助于避免由于依据不足，方法不当，盲目决策造成的失误，以便把有限的资源真正用于交通建设项目。
2.建立科学完整的交通基建项目法人管理体系应建立科学、完整的项目法人制的管理组织运行机构，确保项目的运作效益。
随着投融资体制的改革，国内外采用BOT项目管理方式。运用BOT方式建造的工程一般都是资本、技术密集的大型项目，主要集中在市政、道路、交通、电力、通讯、环保等方面。如英国斯盖桥由政府通过招标，特许米勒土木工程公司投资建设和经营，特许合同中包括许多优惠政策。如垄断经营，若干年后在附近不另建新桥，经营期一般为30年，对通行费收入不征税，与大桥连接的公路扩建由政府投资。对其它大桥收取通行费不足回收本利的，政府还补贴一部分投资或在经营期内给予补助。采用BOT方式改变了过去基础设施建设纯粹依靠国家投资的局面，为交通基础设施的建设开拓了一条新的道路。
为确保“九五”福建交通在总体上适应经济发展和对台直接“三通”及国际交往的需要，我省交通项目法人管理机构应适应新的形势，根据《公司法》运作，一方面我们也可以借鉴BOT项目管理方式，我省泉州刺桐大桥就是引进BOT的项目管理方式，由泉州市路桥建设开发公司和泉州名流股份有限公司合资建设组建泉州刺桐大桥投资开发有限公司作为项目业主负责筹措资金18063万元，建成后由其经营30年后，刺桐大桥归还政府。另一方面大力推行股份制。对公路建设项目采用地方、政府、企业和公路部门或与私营企业组成投资股份有限公司，公开发行股票，筹措股金，以收取过路费和其他经营收益，并采取利税分开等办法，使各方资金投入后有利可得。对已建成的一些公路、桥梁、港口及码头，盘活存量，将产权与经营权分开，经有关部门批准，转让经营，用收回的资金还贷和进行新项目的再投资。推行码头租赁制，允许大型船舶公司租用或用码头成为港口企业合作经营码头。广泛吸收外商投资建港，实行中外合资、中外合营、外商独资发展水运项目。
3.建立科学、完整的交通基建项目法人制管理体系，应建立完整、科学的法人制监督管理体系。
为实现两个根本转变，全面提高工程质量和水平，减少损失和浪费，应加强对项目全方位、全过程的监督和控制。建立健全交通项目法人制的监督管理体系，将交通基建项目管理置于有效的监督之下，以确保项目管理始终沿着高质量、高效益的方向良性发展。
一、建立交通工程质量建设监督体系。
一是交通主管部门应依据国家有关法律、法规、政令、政策和有关技术标准对交通基建项目建设活动实施强制性监督，逐步完善“政府监督，社会监理，企业自检”的三级质量保证体系。从项目的可行性研究开始，到设计、施工、直至竣工验收，把建设全过程纳入社会监理的监督和控制之下。二是无论是公有制单位和私人投资的大中型交通建设项目，还是外资、中外合资和国外贷款建设的交通基础设施均要委托专业化的社会监理单位实施监理。三是以推进项目法制为中心，在积极推进工程监理制度的同时，推进招标制和合同管理制度。通过对交通项目法人及工程建设参加者的行为进行监控、督导和评价，并采取相应的管理措施，保证项目法人行为符合国家法律、法规和有关政策，制止建设行为的随意性和盲目性，促使建设进度、造价、质量按计划实现，确保建设行为的合法性、科学性和经济性。
二、建立财务监督体系。
一是检查监督资本金制度执行情况，要求经营性的交通建设项目实行资本金制度，资本金占总投资比例35%以上。审查资本金来源合法性、到位率及是否专项用于项目建设，有否抽逃资本金等，确保项目建设的资金。二是健全交通建设项目建成后形成的固定资产制定保值增值考核办法，对投资形成的资产及其保值增值状况实施监督，着重从项目盈利能力、偿债能力和运管能力、社会经济效益等方面分析考核，并对项目单位的资产保值增值指标完成情况作出具体的评价。三是实行审验制，委托会计师事务所对项目的年度会计决算，工程竣工决算进行审验，检查交通建设项目财经制度的执行情况及资金的使用情况，将财务监督职能贯穿于工程项目的建设和经营整个过程。
三、建立交通基建项目管理信息系统。
建立以电子计算机和现代通讯技术为基础的网络化，自动化的基建项目管理信息系统，运用科学的方法和先进的技术对与基建项目有关的信息进行高速准确的处理。一方面使项目法人在项目控制过程中能及时发现问题，为其规划、决策、检查项目的具体实施提供服务，另一方面也为政府部门准确及时掌握各建设项目的动态情况，及时纠偏，下一步投资决策提供参考。
4.建立科学完整的交通基建项目法人制管理体系还应包含建立科学完整的项目法人制后评价管理体系。
后评价近十几年来在欧美等一些国家和地区得到广泛的运用，我国国家计委、中国建设银行，国家开发银行等也开展了后评价工作。它主要包括后评价项目体系、后评价内容体系、后评价方法体系。基建项目法人制要求项目总经理组织项目后评价，通过对建设项目的决策评价，建设实施评价、生产经营评价，一方面分析项目的实际效果是否反映了政府的政策意图。另一方面验证立项时政府的决策是否正确，体现政策效应如何。做好项目后评价，认真总结项目中具有共性和普遍意义的经验及教训，为今后同类项目的建设，为国家宏观管理决策提供借鉴和参考。通过开展后评价活动促进投资结构和产业结构的合理化，改善投资在区域间的合理布局，促进地区经济的协调发展，增加项目对环境保护和生态平衡影响。进而提高基本建设决策管理水平。使交通建设不但是工程技术的建成，更是项目的经济建成。同时也为项目法人实现预期的目标，发挥项目的经济、社会效益产生积极的影响。
一、后评价项目体系。
要求对国家和省重点项目及大中型项目中有代表性的项目进行评价，对今后项目安排有指导意义的项目进行评价，对采用新技术、新工艺、新设备和技术含量高等较特殊的项目进行评价，对外商投资的重大基建项目进行评价。
二、后评价内容体系。
1.项目实施完成情况评价：评述项目从审批到建成过程中资金使用、建设工期、质量控制、管理制度及项目法人等情况，分别与《可行性研究报告》内容比较，分析变化原因，总结经验教训。
2.项目投产及生产经营情况评价：项目移交情况、投资后生产条件及其相关配套设施、项目实施后的技术选择等方面分别与当初项目评估决策时所预测的条件进行比较，作出定性定量分析，找出重要差别并提出相应对策建议。
3.经营管理及市场、效益情况评价：经营管理体系、投产后产品市场需求与项目评价决策时市场需求预测的变化作出评价，提出相应的对策建议。
4.财务效益评价：依据现行财务规定及项目建成投产后，投入物与产出物的实际价格水平，重点对实际总投资、产品成本、项目净现值、内部收益率、贷款偿还期与当初项目决策时预测的企业效益的相应指标进行对比，剖析变化原因，提出相应对策，并作出新的预测。
5.国民经济效益的评价：分析项目的实际成本效益与决策时预测成本效益的差别及其原因，包括投资的国民收入分析、直接外汇效益分析、价格调整后的经济分析、社会效益分析和环境效益评价等。
三、后评价方法体系。
尽量选用与可行性研究评估时所选用的指标、计算方法、参数选取保持一致、分析方法基本一致，主要评价指标投资利润率、资本利润率、投资回收期、借款偿还期、财务内部收益率、资产负债率、流动比率等。采用对比分析和预测分析相结合，静态分析与动态分析相结合，定性分析和定量分析相结合，重点分析与一般描述相结合等方法。着重对项目执行产生较大影响的因素和变化情况、项目生产运管和获得利能力进行分析、预测，提出改进项目前评估和其他各项工作的建议措施，提高项目的经济效益，完善项目前评估的方法。
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