中国社会保障体制面临挑战，本文主要内容关键词为：中国社会论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障体制是经济繁荣的关键，也是世界主要发达国家社会契约的重要支撑力量。现在，中国正处于向市场经济的转型时期，因此对其当前不完善的社会保障体制进行一次大的检查就显得尤为重要。在旧的体系中，职工利益有明确规定，只要退休，国有企业就会支付退休金，但这一制度的经济基础越来越不稳固了。现在它必须转变成为一项国家性的计划，既在数额上可以承担得起，又主要着眼于保证社会稳定。中国要顺利地进行下一步改革，就要成功地引入规范的国家社会保障体制。在这里，针对中国解决这一难题所面临的挑战，我根据西方的经验，提出一些相关的看法。
建立在公共基金之上的社会保障体制只不过是国家退休政策的一个支柱而已。另外两个分别是个人储蓄和企业养老金计划。有利的一面是，中国国民储蓄率出奇得高——接近国内生产总值的40%。这就意味着国家可以负担得起巨额的退休金支出。不利的一面是，另外两个支柱——综合性的公共保障和企业养老金计划——还有待于进一步到位。在今后几年内，中国必须努力弥补这一空白，并推行三叉戟式的退休政策，使三个支柱齐头并进。当前，中国退休金支出在整个国民生产总值中占的比例相对较小。世界银行的数据显示其退休金支出在2000年只占国内生产总值的4%，而经合发展组织中的工业化国家已达到了9%。随着中国经济的进一步发展，这一指标也就需要达到发达国家的水平。因此，社会保障安全网络的成本也不可避免地要增加。
完成这一任务乃是当务之急。在加入世贸组织以后，随着中国国有企业改革和重组的加速，建立一个明确有效的安全保障网络就显得尤为重要。大批的工人已经或者将要面临严重的经济错位现象。下岗的职工和家庭需要帮助，以应对市场经济体制带来的风险和回报。我们尤其要着重注意经济从一种体制向另一种体制的转型。在这一重要方面，社会保障和社会稳定必须齐头并进。
在最近几年内，中国在综合安全网络基础建设方面进展很快。初期主要致力于对收入有辅助性作用的领域——医疗保险和失业救济金，以及向下岗的国企员工提供的再培训援助和最低生活保障。尽管这些措施对于缓解当前国企改革所带来的在收入和生活方式方面的压力有很大帮助，但它并没有强调高龄人群的需要。
对于这一重要问题，中国虽然有足够的时间考虑如何应对，但也不得不面对。据世界银行估计，到2030年，世界上30%的高龄人群（60岁以上）将居住在中国，这一数字是经合发展组织工业化国家总数的两倍。中国依赖率的急剧变化使将来面临的挑战更为巨大。在20世纪末，中国有十名劳动力为养活一名退休人员而工作。在21世纪中叶，这一数字将达到三比一。中国将不得不面对人口问题上的挑战。而这正是国家社会保障制度的切入点。
中国政府最近在这方面采取了两项颇令人振奋的行动——首先是在辽宁省发起的社会保障试点项目。辽宁处在中国东北的“胶着地带”，因此这一行动恰恰切中要害。辽宁省是重型国有企业集中地区，其中许多都面临大规模的重组和人员裁减问题。我怀疑如果这一试点项目能够成功，全国其他地区也将采取类似的方法。在辽宁省进行的这项试验很有希望，因为它着重于体制的转变，即由原来的退休就由企业发退休金的制度转变为更加完善的、基金形式的新制度。由于中国最终必须在总体上经历这一转型，因此辽宁这一试点项目的成败对于中国是否愿意在更广的范围内推行改革具有重要影响。
政府的第二项重要举措是在2000年建立国家社会保障基金。如果管理适当，国家社会保障基金将会在今后几年内成为中国社会保障网络的核心。有两个重要的问题对其成败具有关键作用——国家社会保障基金的资金筹集和对它带来的回报的管理。在最近几年中，中央政府大力推动中国社会保障体系的建设。在2001年，社会保障支出达980亿人民币——比1998年的五倍还多。然而，由于政府财政预算赤字过大（现在已超过了国内生产总值的3.5%），所以政府对不断扩张的保障网络进一步支持的力度受到了很大限制。因此，中国必须找到新的筹资渠道以避免对现有的国家财政收入依赖过大。
在这方面，通过国企的法人化而在国际资本市场筹资的前景将会非常广阔。我们估计这种国际资本的数额每年在200亿美元左右。如果法人化以后，原国企资产能够盈利，那么这就又能成为一条新的国家社会保障基金融资渠道。这是许多方面的最终目标——从进行改组和改革到资产出售和为国企分流职工提供保障网络。这将有助于中国获得支持和信心，以推动其在今后继续进行改革。
如何在公共部门社会保障基金实现稳定的和最佳的回报，对退休金政策来说是一项巨大挑战，这是全世界普遍面临的问题。世界股本市场在90年代高回报率时代过去之后，一直保持低回报率，如果这种情况持续下去的话，这些困难将会更加难以解决。中国也不例外。由于中国股本市场规模相对较小（当前，其股本市场的资金不到国内生产总值的50%，远远低于发达国家的水平），因此这种情况在中国的表现将会更加明显。另外，中国也没有一个足够大的债务市场来使这种局面得以缓解。
在这种情况下，国家社会保障基金提出的资产分配方针也引发了一系列新的挑战——尤其是建议资产总库的40%应投入股本市场，另外10%购买公司债券。这样毫无保留地分配资产是拓宽和深化中国资本市场的前提。不必多言，这不是一朝一夕就能实现的。另外，该方针还建议国家社会保障基金的剩余资金（至少50%）都存在银行或国库中，这样会使中国银行业的改革更加紧迫。为使中国社会保障体系为工人提供信心，使他们能够在生活中正常使用资金，就必须在金融部门和资本市场改革方面取得显著的进展。最后，还必须要提一下社会保障的原则：市场经济制度下的退休金政策的基础必须是，一个国家的有经济价值的资产要不断产生经济回报。在这个公理中，中国也不例外。
资产分配方针为这一领域的特点定下了基调，但是并没有涉及经济回报。在这方面，冯先生对于中国管理国家退休金计划资产的方法非常乐观。正如在易流动资本市场一样，风险管理在这里最为重要。通过建立社会保障基金全国理事会，这一独立的准权威机关，中国又朝国家脱离资产管理业务方面迈出了一大步。社会保障基金全国理事会只有能像冯先生指出的那样，作为新型的机构投资者真正发挥作用，中国才能为高龄人群履行独立的信托责任。要取得最大回报，中国有必要借鉴国际基金的专业管理技术。
冯先生对中国社会保障改革的估计忽视掉了一点，即没有讨论所谓的个人账户在由国家和企业发起的不断扩张的退休金计划中的作用。从根本上来说，这是老的国企体制的遗留物，即老年个人保险金直接汇入个人账户。在最近几年，这些项目的参与者的等级也不断提高。在2001年底之前，大约1.08亿工人参与其中，足足比1997年的水平高25%。个人账户和国家基金的共存有引发了一系列战略性问题——尤其是私有化的选择问题——这也是中国进行社会保障改革所必须解决的问题。
最后，在中国加入世贸组织后，进入一个重要的转型时期，我们不应该孤立地看待社会保障制度的改革，而应把它同这一时期中国面临的其它战略挑战结合起来。随着资产的所有权逐步从国有部门移向私有部门，保障网络就显得尤为重要。中国国有企业要进行改革，工人就不可避免要下岗。而中国的在职人员就业市场相对来说并不发达，因此再就业对于中国来说并不是一件容易的事情。
社会保障的意义绝不仅仅限于对分流职工提供暂时的帮助。同其他国家一样，中国也不可避免地要面临老年化问题——这就意味着退休金负担的持续增加。这是无法避免的——对于中国来说，退休金基金问题在长期内是与意义重大的资本市场和银行业改革紧密相连的。中国在这个方向已经做出了重大举措。但是随着改革的紧张进行，在这方面还有更多的事情要做。中国要想在这条道路上不断前进，就必须成功地进行社会保障体制的改革。
（本文是作者在亚行35届年会期间举办的“中国日”研讨会上，根据中国社保基金理事会副秘书长冯健身的演讲——《中国的社会保障改革与全国社会保障基金》所作的评论，由张天翻译。——编者注）
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