南京国民政府初建时期财经政策述评，本文主要内容关键词为：国民政府论文,述评论文,南京论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1927年4月18日，根据国民党中央政治局第73次会议决议，南京国民政府在丁家桥前江苏省会议厅举行了成立典礼，这标志着以蒋介石为代表的南京国民政府正式宣告成立。
为了维持这一政权，南京国民政府建立后，在政治、军事、经济等各方面采取一系列措施，尤其在财政方面制定了许多有关政策，为发展资本主义开辟了道路。本文拟就此问题作一评述。
一
南京国民政府建立之初，全国经济十分混乱，逼使南京国民政府从建立开始，便采取了一系列经济政策，尽快着手整顿财政、税收、金融等，以便增加收入，建立物质基础，稳定其统治秩序。在宋子文担任财政部长期间，于1928年6月27日在上海召开了全国经济会议。参加这次会议的除中央和各省政府的财政官员45人外，还邀请了70多名中国著名银行家和财政专家参加，着重咨询对整顿财政金融及发展工商贸易等方面意见。同年7月1日，又在南京召开了第一次全国财政会议，由中央政府和地方政府财政官员参加，主要讨论如何整顿财政、税收与债务等方面问题。这两次会议，虽然都是咨询性会议，没有做出决定的议案，但提出了一系列重要建议案。这些议案被同年8月召开的国民党二届五中全会所接受，并同时通过了《统一财政，确定预算，整顿税收，并实行经济政策、财政政策，以植财政基础而利民生决议案》。这一决议案实为国民政府初建时期财政政策的总方针。其主要内容如下：
（一）整顿金融，建立国家金融体系。
南京国民政府建立后，为控制全国经济命脉，授意尽快建立国家金融体制，有计划地筹建中央银行。
早在1924年，孙中山领导的广东革命政府，曾在广州创设中央银行。北伐期间在汉口设立中央银行分行，为北伐战争筹集资金起过重要作用。
1927年10月25日，南京国民政府制定《中央银行条例》19条明确规定“中央银行为特定国家银行，在国内为最高之金融机关，由国家集资经营之。”次年10月5日，《中央银行条例》经国民政府修订为20条，并由国民政府出资国币2000万元，于11月1日成立，总行设于上海。该行享有发行钞票、代理国库、募集或经理国内外公债之特权。总行设九人理事会，司立法之责；设七人监事会，司监察之责。行政权由总裁副总裁执行，使立法、监察、行政三权分立。总裁之下设发行、业务二局。发行对于业务完全独立，若无法定的准备金，不得滥发一纸。第一任总裁由财政部长宋子文兼任。他在中央银行开幕式上宣称：“创设中央银行目的有三：统一国家的币制；统一全国之金库；调剂国内之金融。”[①]
中央银行成立后，即凭籍其政治特权，不断扩充势力。1930年2月因海关进口税改称关金，办理外债收支，并在伦敦、纽约两地开立帐户，代替政府处理国外商务。同年5月，国民政府又授权中央银行管理金银输出。次年8月又设立汇况局，专司外汇及黄金进出口业务，截止1933年11月，中央银行在全国各地设立分支行及办事处计33个。
中央银行的业务发展极为迅速，以1933年末同1928年末的数字比较，资产负债额约增加8倍，钞票发行额增加7倍，存款额增加15倍以上，放款数目增加约35倍，纯益为75倍，公积金（与1930年末相比）增加15倍。1933年末，中国重要银行28家，其中纯益和实际资本金的百分率平均为15.42%，而中央银行纯益和实际资本之比则为53.67%。[②]
尽管中央银行的业务发展很快，但因其资本额只有2000万元，在发行钞票和存放款的绝对数目方面还低于中国、交通两行，远未达到控制全国金融的目的，因此国民政府一直企图增加中央银行资本，加强其垄断地位。
1934年4月，财政部长兼中央银行总裁孔祥熙提议，因中央银行“近年业务迈进，建树繁多，效能之发展益速，资金之用途自广”，而“原有资本两千万元，不敷支配”，遂将资本增至一亿元，从而使中央银行资本一跃而为国内银行之首。[③]
1935年5月23日，国民政府又公布《中央银行法》七章三十条，同时宣布废止原中央银行条例。增资后的中央银行下设业务、发行、国库三局以及秘书、稽核、经济研究3处。1935年10月，又奉令调拔资本1000万元，成立中央信托局，办理购料、储蓄、信托、保险诸事宜。币制改革以后，中央银行与中国、交通银行所发钞票被指定为法币，因之发行额又迅速增加，势力急剧扩展。此时中央银行除代理国库经付债券本息、经收关税、盐税、债税、印花涸酒各税外，还负责管理外汇，并代理财政部经收所得税。至1936年底，中央银行设于各地的分行及办事处计达45处，触角遍于全国，其影响亦深入内地。
中央银行在抗战前的发展情况列表如下：[④]（单位：元）
（二）整理财政、健全财政机构
南京国民政府成立后，根据国民党中央的财政经济方针，即着手组织财政经济行政管理机构，在行政院下设财政、实业、交通、铁道等部，分别主管国家财政、税收、工业、矿产、农业、商业以及交通运输、邮电通讯等事业。至抗战爆发前，国民政府已通过各项财政立法，建立了一套比较完整的财政管理体制。
财政部，是国民政府管理监督全国财务行政的总机关。该部成立于1927年5月，“直隶国民政府”。据1927年11月《国民政府修正财政部组织法》规定，财政部的基本任务为：“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖金银暨一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体之财政”。1928年10月，国民党以“北伐完成，全国统一”，宣布由“军政时期”进入“训政时期”，实行“五权制度”，在国民政府之下设立行政、立法、司法、考试、监察五院，财政部改隶行政院，为“管理全国财政事务”的最高机关，并“对于各地最高行政长官”执行该部“主管事务有指示监督之责”。财政部初设部长一人，次长一人；1928年增设次长二人，分为政务次长和常务次长。部长“综理本部事务，监督所属职员及各机关”；次长辅助部长处理部务。该部成立时，以古应芬为首任部长（1927年5—7月），其后继任部长的有孙科（1927年10月—1928年1月）、宋子文（1928年1月—1933年10月）、孔祥熙（1933年11月—1944年11月）等。
财政部成立后，其组织随着职权的扩大，改组频繁。该部成立之初，分设秘书和总务、参事两厅和赋税、钱币、公债、会计、国库五司及关税、盐务、禁烟、土地四个处。迨孔祥熙继宋子文的财政部长后，财政部内部组织设置为：一厅、一处、三署、六司，即参事厅、秘书处、关务署、盐务署、税务署、总务司、赋税司、公债司、钱币司、国库司和会计司（1937年7月改组为会计处），以上组织，除各司处外，关务、盐务、税务3署还具有相对的独立性，可以用本署的名义发布命令。
此外，财政部为整理财税、改革币制的需要，还先后设立了设计委员会（以甘末尔等美国专家组成）、固定税则委员会、会计委员会（1930年5月—1932年1月）、税务整理研究委员会（1930年12月—1936年）、币制研究委员会（1934年4月—1941年11月）、整理地方捐税委员会（1936年6月—1941年12月）、金融顾问委员会（1935年1月—？）、发行管理准备委员会（1935年11月—1942年10月）、财政整理会（1927年10月—1941年6月）等附属机构暨中央造币厂（1929年2月成立）、北平印刷局等事业单位。
关于地方财政管理机构，分为两类：一类是中央派出处理国家收支的机构，如财政特派员、关监督、盐运使、统税局、印花烟酒税局等等；另一类是处理地方财政收支的机构，各省设财政厅，综理全省财政收支、预决算之编制，及对各县的财政监督等。县设财政科，综理全县财政收支，预决算之编制及各项税收等财政活动。
至此，国民政府的全国财政行政管理体制“日臻完备”。惟有一些边远省区或少数地方军阀割据的地区，尚有其自主的一套财政行政组织，但不占主要地位。
（三）划分国家与地方财政收支界线，统一财政基础。
南京国民政府成立后，在经济方面首先遇到的严重问题是各级收支混乱，尤其是国家和地方财政收支的界限不清，地方截留数很大。据财政部1928年报告称：“溯自十七年夏，北阀军恢复北平后，形式上全国既臻统一，事实上某种行政权亦已统一。但依国家方面财政观察，川、滇、黔、秦、陇、晋、热、察、绥、东三省及宁夏诸事，除海关收入外，实际上犹未入于财政范围。至若两湖两广，约在十八年春夏平定桂系以后，始陆续收回。鲁豫两省，亦复于十八年夏日兵及奉军撤退后隶属中央。在本年初及大部份会计年度中，政府虽负全国责任。但除关税外，仅五省财政受中央之支配。……上年度之支出，有数目中3／4而强，均就两省挪借。”[⑤]由此可见当时国民政府财政收入的困难情形。为解决地方截留，划分国地收支界限，已成迫切问题。
1927年，财政部长古应芬提出《划分国家收入地方收入暂行标准案》及《划分国家支出地方支出暂行标准案》。当年七月，由国民政府公布，并先在苏、浙、皖、赣、闽等省试行，但后来问题不少。1928年6月，新任财政部长宋子文拟定了修正方案，在这年召开的全国经济会议和第一次全国财政会议上进行征询讨论后，由国民政府公布实施。修正后的《划分国家收支地方收支标准案》的主要内容是：1.明确划份国家收入与地方收入的界线。列入国家收入的有下列各项：盐税、海关税井内地税、常关税、烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金之通过税、邮包税、印花税、交易所税、公司及商标注册税、沿海渔业税、国有财产收入、国有营业收入及其它属于国家性质之现有收入。列入地方收入的有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业税、船捐、房捐、地方财产收入、地方营业收入及其他属于地方性质之现有收入。此外，对将来新增收入项目也进行了划分。国家收入有所得税、遗产税、特种消费税、出厂税及其他合于国家性质之收入。地方收入则有营业税、市地税、所得税之附加税及其他合于地方性质之收入。2.国家支出与地方支出的划分。国家支出包括：中央党务费、中央立法费、中央监察费、中央考试费、政府及所属机关行政费、海陆军及航空费、中央内务费、中央外交费、中央司法费、中央教育费、中央财务费、中央农矿工商费、中央交通行政费、蒙藏事务费、中央任务费、中央移民费、总理陵墓费、中央官业经营费、中央工程费、中央年金费、中央内外各债偿还费等项。地方支出包括：地方党务费、地方立法费、地方行政费、公安费、地方司法费、地方教育费、地方财务费、地方农矿工商费、公有事业费、地方工程费、地方卫生费、地方救恤费、地方债款偿还会等项。[⑥]
（四）实行关税自主，提高进口税率，保护民族企业利益。
所谓“关税自主”，是指一个主权国家根据本国的财政、经济和文化的需要，自行以法律制定国家关税税制，不受他国制肘和牵制。中国在1840年鸦片战争以前是完全独立自主地制定国家关税税则，简称“国定税则”。鸦片战争后，英国用鸦片和大炮打开了中国大门，从此便失去了海关主权和关税自主权。根据《南京条约》、《天津条约》议定：“中国海关由英国人‘帮办税务’”；“对一般进出口货物仅按“值百抽五’征税，货物转口运销，除按值百抽二点五的子口税外，免征一切内地税。”[⑦]这种值百抽五的协定关税税率，是世界上最罕见的低税税率，对于帝国主义国家向中国廉价倾销商品和掠夺工业生产原料，提供了极为有利的条件，从而严重地破坏了中国的民族市场，摧残了中国工商业的发展，同时大大削弱了中国政府的财政收入，是造成近代中国贫穷落后的根本原因之一。因此，争取关税自主权便成了中国人民长期为之奋斗的目标。
南京国民政府成立后，即分别与各国谈判收回海关自主权。1928年至1929年，各帝国主义不得不在名义上承认中国的海关自主权，提高了关税。根据1928年12月7日南京国民政府颁布的“海关进口税则”，将各国于1926年3月在“关税特别会议”上同意的七项附加税率再分别加上5%的进口正税，作为第一个国定税则。其税率分别为：7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、22.5%、27.5%，并决定自1929年2月1日起实施。
1930年12月29日，南京国民政府又颁布第一个国家税则，这一税则规定税率分为十二级，分别为5%、7.5%、10%、12.5%、15%、20%、25%、30%、35%、40%、45%、50%，比第一个国定税则的税率几乎增加了一倍。该税则自1931年1月1日起实行。由于该税则有片面优惠日本倾向，遭到英美反对，南京国民政府遂于1933年5月又修订了全部进口关税税则，提高了原来对日本商品的特惠税率，于1933年5月22日起实行，是为第三个国定税则。其税率分为十四级：5%、7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、20%、25%、30%、40%、50%、60%、70%、80%。此税则比1931年的第二上税则，税率又大大提高了，充分体现了中国关税自主精神。1934年7月，南京国民政府又修改并颁布了第四个国定税则。其分类与税率与第三个税则相同，只是税率作了有利于日本货进口的调整，税率还是由5%至80%，分为14级。
上述关税自主政策实施后，中国关税制度的面貌为之一新。
（五）缩减军费开支，节省财政，弥补财政亏损。
南京国民政府是在篡夺北伐战争的胜利果实后建立起来的反动政权，为了维持其统治，不仅要进行所谓“围剿”红军和根据地的反人民战争，而且要进行排除异己的军阀战争，因此其军费支出特别庞大，约占总支出的40%以上。1928年的军费支出是2.1亿元，至1924年则升到了3.88亿元，增长了84%，仅此一项支出就相当于全国地方收入的总和。以致国家财政不堪重负，连年赤字。现将1928—1936年南京国民政府财政支出列表如下[⑧]：
（单位：百万元）
为了解决这一问题，南京国民政府除了增加税收、发行公债弥补外，决定裁减军队，将军队裁减至50个师，每师一万人。每年军费可减少至1.92亿元，将这一裁减费用暂用于国家公用事业。
（六）发行建设公债，弥补财政赤字。
南京国民政府初建时期，由于军务费和债务费连年增加，政府的财政赤字不断膨胀，尽管竭尽全力开辟新财源，加强对人民搜刮，仍然入不敷出。为了弥补财政赤字，国民政府大肆发行国内公债。据统计，从1927年至1931年这5年内共发行内债债额在10.58亿元之巨，较北洋军阀政府16年内所发行的6亿多元几乎增加了一倍，而其发行额是逐年增加的，如下表：
1927—1931年公债发行数额表[⑨]
年份发行债券种类债额
1927 270000000元
1928 6150000000元
1929 6198000000元
1930 4174000000元
1931 7466000000元
合计 25 1058000000元
通过发行公债，一定程度上弥补了财政赤字，而同时也使金融资产阶级大发其财。因为经营公债，可以获得高额利润，它以票面的五、六、七折押给银行，而还本付息则按十足票面计算。如1927年至1931年发行的十亿余元公债，实际所收仅五亿多元，为发行额的百分之五十点一。这就给以四大家族为首的金融资产阶级带来了惊人的暴利。公债的发行，最后以赋税收入偿还，而赋税完全是由中国人民负担的，因此，公债发行越多，四大家族获利越大，人民被榨取、剥削也更严重。
除上述以外，南京国民政府在整顿交通、保护商人财产、整理劳资纠纷、保护与提倡国货等方面也采取了一些措施。这些政策法令尽管大多数是官样文章，尚未彻底实行，但是有利于中国资本主义的发展，至少在舆论上为民营资本主义的发展创造了一些气氛。
二
综观南京国民政府初建时期所采取的上述财经政策，取得了一定成效，起了以下几方面作用。
首先，它为南京国民政府缓解了财政困难，稳定了社会与经济秩序，巩固了南京国民政府的统治。
南京国民政府初建时期，由于连年用兵，财政支出不断增加，从1927年至1936年增加了八倍多，财政支出中，绝大多数是军费开支，即用于发动反共战争和消灭异己的军阀混战。浩繁的军费使财政赤字一年比一年增加。如1928年为二亿一千万元，1929年为二亿四千五佰万元，1930年为三亿一千二百万元。三年间增加了50%。
通过实行上述财政政策后，大大增加了南京国民政府的财政收入。例如关税方面，关税总收入从1913年的一千六百九十七万元，上升到1928年的一亿七千九百一十四万元和1929年的二亿七千五百五十四万元。关税在财政总收入中的比重也有提高，1913年仅占财政总收入的21%，1928年上升到41%，1929年上升到51%，从而成为南京国民政府稳定财政的重要手段之一。
又如发行内债，仅1927年至1931年五年间，就发行了二十五种之多，共计十亿零五千八百万元。从而大大缓解了南京国民政府的财政困难。使它在初建时期渡过了难关。
其次，上述财经政策，保护了中国的民族工商业，促进了中国资本主义的发展。
南京国民政府是在中国三大资本集团（华北财团、华南财团、江浙财团），特别是江浙财团的支持下建立起来的，它站稳脚跟后，又在政府的财政部门重用他们的头面人物（如财政次长钱新之、工商部参义荣宗敬、全国卷烟税局局长王晓籁）。因此，它制定了有利于民营资本主义发展的政策。例如关税自主政策的实施，不仅增加了政府的财政收入，为其废除苛捐杂税，改革税收制度提供了物质条件，而且进口关税税率的提高也起到了保护中国民族市场的作用。因此，尽管当时爆发了1929—1933年的世界经济危机，但没有立即波及中国，反而由于世界银行下跌速度甚于物价，使沿用银本位币的中国在阻滞外国商品输入促进本国商品出口方面发挥了积极作用。中国民族工业在其刺激下出现了繁荣局面。至1931年初，中国工商业发展达到了第二次高潮。具体表现在：第一，新设厂矿增加。在被称为民营资本发展“黄金时代”的1914—1919年的六年间，中国资本新设厂矿共有379家，设立资本8580万元，平均每年开设63家，新投资本1430万元。“在1928年至1931年间，中国新设立的厂矿企业662家，新投资本8415万元，远远超过了第一次世界大战时期的“黄金时代”。设厂数，后者是前者的3倍多，资本数，后者是前者的6倍多。以我国最重要的轻工业部门——棉纺业来看，其在这三年中发展也很快，如下表：
历年华商纱厂的纱绽和布机数[⑩]
年度 纱绽数（枚） 布机数（台）
1915 544010 2254
1919 659721 2650
1922 15930347817
1926 198227211121
1927 187802312283
1928 214530015642
1930 249900015955
1931 273000020599
由上表可知，中国的棉纺业是在更高的基础上继续向前发展了。1931年的纱绽比1915年增长了近4倍，比1927年增长了46%，布机比1915年增长9倍，比1927年增长了68%。而第一次世界大战期间，即1919年比1916年，纱绽只增加21%，布机增加不到18%。因此，中国绵纺业的发展速度，1927—1931年间比1915—1919年间，大大加快了，因此可以说是第二个“黄金时代”。
特别值得一提的是，江浙资本集团在这一时期得到了迅速的发展，以代表江浙财团的“南四行”（指中国银行上海分行、上海商业储蓄银行、浙江兴业银行、浙江实业银行）为例：上海商业储蓄银行1915年初创时，仅有资本10万元，分支机构仅上海一隅；而1919年就增资为100万元，至1930年更增为500万元。在1928—1931年间，该行除与英商合办宝丰保险公司外，还先后投资11家厂矿企业。浙江兴业银行在1907年后，因承销国民政府的公债，迅速发展起来，1935年已增资400万元，公积金270万元，分支机构30多处，拥有8处仓库及多处地产。(11)第二，全国银行业发展迅速。
从1896年至1931年35年间，中国建立的银行，除了倒闭的，还存在107家。其中，41家是1928—1931年的4年间建立的，占38%。银行存款增加也很多，如下表：
上海银行公会24家会员行存款增进指数表[12]
年度 存款总和 指数
1921 496987041元 100
1927 952655596元191.67
1931 1671221398元
336.27
1921—1927年的6年中，平均每年增加15.3%，而在1927—1931年4年间，平均每年增加17.5%。
从上述例子，可见1928—1931年间中国民营资本发展概况之一斑。
总之，南京国民政府初建时期所采取的上述财经政策，尽管在主观上为其统治考虑，但在客观上对中国社会经济发展，对中国资本主义发展有进步意义和积极作用。由于这些政策的实施，使南京国民政府的财政收入大大增加，中国的资本主义生产水平也大有提高，这些都为以后国民政府坚持抗战胜利打下了坚实的物质基础。
当然，南京国民政府所实行的上述财经政策有其很大的历史局限性。如关税自主政策，它并没有从根本上改变中国的半殖民地半封建的社会制度，海关行政主权仍然操纵在外国人手中，谈不上按着中国的国定税则征税、查漏和辑私，何况这个国定税则在制订时还要受外国制约。然而，我们也决不能由此而断言国民政府实施的各项财政政策都是些反动卖国的活动，从而予以全面否定，这有背于历史唯物主义的态度。列宁说：“判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代的所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西。”从这点来看，国民政府确实比它的前任北洋政府提供了新东西，值得予以肯定。
注释：
①《中央银行开幕志要》，载《银行月刊》第8卷第11号。
②宫下忠雄作、程尚林译：《中国中央银行的发展》（上），载《经济评论》第三卷第8号。
③ ④ ⑥陆仰渊、方庆秋编：《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年11月版。
⑤《中华民国经济发展史》上册，第382页。
⑦董长芝等：《中国现代经济史》，东北师大出版社1988年6月版。
⑧《中华民国经济发展史》上册，第407页。
⑨千家驹：《论旧中国的公债发行及其影响》，载《文史哲》1983年第6期。
⑩王性尧：《民元来我国之国货工业》，《民国经济史》，上海银行学会银行周报社1948年版。
(11)陈真、姚洛编：《中国近代工业史资料》第一辑，三联书店1961年版。
(12)张郁兰编：《中国银行业发展史》，上海人民出版社，1957年版。
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