投资项目低水平重复建设的成因及治理对策，本文主要内容关键词为：成因论文,投资项目论文,对策论文,低水平论文,重复建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830．59文献标识码：A文章编号：1007-9734(2004)04-0008-03
一、投资项目低水平重复建设的严重性
当前，我国经济运行状况不容乐观，发改委提供的数字表明：今年前两个月，城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比去年同期增长53％，达到1994年以来的最高值。其中地方投资增长64.9％，中央项目增长 12.1％，这其中国有企业投资超过投资额的60％。部分行业盲目投资、重复建设等原因造成的低效乃至无效投资大大增加了经济运行中的潜在风险。今年前两个月，制造业30个行业中，投资增幅超过100％的竟有16个。其中钢铁企业投资增长了172．6％，建材行业增长 137.4％。其他行业如汽车、电解铝等行业也已经被亮了红灯。在这些存在低水平重复建设的行业，其特点也惊人地相似：结构性矛盾突出、能耗大、环境污染严重、工业技术落后、产业布局不合理等。以水泥为例，全国共有规模以上水泥企业4813家，企业数量已超过世界其他国家企业数量的总和，而75％的企业还是采用落后工艺进行生产。中国汽车行业虽然近两年高速增长，国内汽车需求量已跃升至世界前三甲，但是近年来中国各地已有数千亿元投资于汽车产业，2003年共有120多家整车生产厂，遍布全国27个省、自治区、直辖市。其中产量超过50万辆的只有两家，超过10万辆的只有8家，产量不足10000辆的达95家，其中产量在1000辆以下的有70家。从国际汽车产业发展现状看，年销量一百万以下的也面临重组的局面。2005年，中国取消汽车进口许可证和进口配额限制，2006年7月1日汽车整车进口关税也将调整到25％，进口汽车数量将有所增加。这样，中国汽车生产企业将面临严峻挑战。钢铁行业也面临相同情况，虽然钢铁行业现在可以说产销两旺，但是我国2003年钢产量突破2．2亿吨，占世界的1/4，在建和拟建规模又达1．5亿吨以上，钢铁行业的投资已经超前5年。但在总量大幅增长的同时，结构性矛盾不仅没有缓解反而更加突出。一些已经关闭、淘汰的落后的小高炉、小钢铁又恢复了生产，还有一些企业利用大中型钢铁企业技术改造过程中淘汰下来的落后设备，易地搞重复建设。去年新增钢产量有将近一半是小型材、中厚材和线材等，其中不少是国家明令禁止生产的质量低劣的产品，而供不应求的冷轧板、彩涂板、砖钢片等仍需大量进口。
当前我国低水平重复建设不仅存在于传统行业中，高科技产业的情况也同样严重，甚至有过之而无不及，高科技产业重复建设已经经过三轮，即始于上世纪80年代的以彩电、冰箱为代表的家电制造业的第一轮重复建设，始于上世纪90年代中期的汽车、钢铁的投资热，目前这轮投资热仍未结束。而从2000年开始到现在，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的第三轮重复建设在我国凸现，相关产业风险亦加速集聚。据国家发改委研究员王昌林披露，在各地的“十五”高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性为35％，纳米材料为48％，计算机网络为59％，软件产业达74％，“长三角”地区15个城市“十五”规划中排在前4位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达70％，各地以高新技术开发区、经济开发园区为名进行的“圈地运动”如火如荼，据对24个省市区的初步调查，各种开发园区的类型达 30多种，数量3500多个，规划面积3．6万平方公里，超过了现有城市建设用地总量。
在基础设施建设领域，盲目重复建设的现象相当严重。虽然我国经济社会发展比较快，基础设施建设可以适度超前，但是有些地方领导热衷于上项目、铺摊子，脱离实际，贪大求洋，搞一些华而不实、劳民伤财的大广场、宽马路等“形象工程”、“政绩工程”，投资增速过猛、规模偏大(如机场、港口、高速公路的重复建设)。
二、投资项目低水平重复建设的成因
在市场经济中，市场上只有一个企业是垄断，一个以上才会有竞争，而一个以上也是重复。从这个意义上来说，没有重复就没有市场经济，重复建设是竞争的基础，即使在供过于求、生产能力过剩的情况下，新的生产能力的进入仍有其合理性。新的生产能力可以采用新的技术、工艺，生产出与原有产品具有显著差异的产品。在企业效率存在显著差异的情况下，产品类型一样，高效率企业仍有理由进入，因为它能以较低成本提供产品，并最终将低效率企业淘汰出局。可见，结构调整和升级与企业效率改进，很大程度上是通过新的生产能力进入实现的。因此，从整个社会来说，正常的、可以接受的供给能力过剩所付出的成本往往低于竞争带来的收益。在完善的市场经济条件下，重复建设对于促进企业优胜劣汰、优化资源配置起着很好的正面作用，因为在这样的体制下有一套很好的激励、约束、竞争机制，而政府在市场监管、信息披露等方面也起着很好的调控作用。“需求火热——投资积累——重复建设——竞争淘汰”是市场经济的一般规律，因此应由市场供求来决定投资建设，但是由于我国当前处于社会主义市场经济初级阶段，市场经济体制还远未成熟和完善，在这种带有严重计划经济痕迹的体制下，有一种危害很大的“重复建设”，相对与“市场性重复建设”而言，这种重复建设可称为“行政性重复建设”，即受短期内出政绩等各种动机驱使，政府使用财政资金，或在政府主导下通过其直接控制的国有企业，进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。即使在民营资本的带有盲目性的投资活动中，也有相当部分是受各级政府的不科学的引导而进行的，因为我国民间资本的投资活动还远未达到理性，信息获取和政策跟进等方面仍在很大程度上依靠于各级政府。例如2004年前两个月我国新增固定资产投资中，国有企业投资超过投资额的60％，这其中政府主导的投资占有相当比重。可见，在我国当前阶段之所以出现大规模的低水平重复建设，原因就在于政府行为对微观经济的过度干预，以及政府角色定位的不准确，政府在信息发布、政策引导等方面做得不够。而根本原因还是在于市场经济体制的不成熟与不完善。低水平重复建设(主要指“行政性重复建设”)现象的具体原因主要有以下几点
1．当前的“惟GDP论”的政绩考核体制是主导低水平重复建设的深层原因
各级政府争相上马项目的背后是愈演愈烈的“政绩大赛”，而把一个地区的GDP作为衡量一切的标准就使得各级官员纷纷参与重复建设与投资。安徽省一位官员直言：“如果兄弟地区的产值增长了25％，你只增长了15％，上级考核时就会觉得你比别人慢，并没有人去分析谁是可持续发展的，谁在杀鸡取卵。”
2．国有投资决策主体权利和责任不对称，缺乏投资约束机制和淘汰机制
产权不清晰，权责不明确，责任不到人是我国国有企业的现状。这就造成了投资时有人剪彩捧场，失败时互相推诿。投资失误造成的损失只能由国有资产承担。这就形成了现有的国有企业领导热衷上项目，造成很多重复建设。正如著名经济学家厉以宁所说，我们反对的是投资主体不承担风险的盲目重复建设，这种重复建设是在浪费资源，不会产生效益。
3．产业预警机制与产业协调机制的缺位与滞后也是造成企业盲目投资的重要原因
多年来，许多行业国家没有出台一个统一的、明晰的产业政策，产业发展方向不明、产业发展布局不清。而专项行业政策难以协调地方发展利益，有利可图便成为企业、行业发展的单一标准。区域产业政策不是基于国家产业政策的大前提，而是更多考虑地方现有的产业体系和市场热点，既缺乏前瞻性，又容易造成区域产业结构的趋同。产业发展需要竞争，但是“一哄而上”的重复建设和过度竞争，不仅会造成资源浪费，更会对整个行业造成严重危害。因此，建立完善的产业预警机制，引导相关产业进入良性发展轨道十分必要，而我国当前该体制发展的滞后使得这种要求变得十分迫切。
4．我国现行的财政税收体制是造成地方大量低水平重复建设的又一体制原因
改革开放以来，国家实行了“分灶吃饭”的财政体制，从利益机制上刺激了地方政府的重复建设。而我国现行的税制，实行的是以征收企业增值税为主体的流转税制度。增值税属中央与地方共享税，地方可以从多项税收中分享到38个百分点，因而地方千方百计突破中央宏观产业政策，挤上项目，开辟财源，极易产生重复建设。
三、治理投资项目低水平重复建设的对策
1．规范政府行为，理顺政府和企业的关系
政府部门应注意加强对经济运行的宏观调控，制定行业规划和产业政策，及时发布行业市场供求和投资信息，加强对社会投资的引导，避免和防止重复建设。一要加大政府在信息引导、政策扶持、法制规范方面的作用。国务院将相继制定能源、重要原材料、汽车、重点城市交通等方面的规划和产业政策，建立行业信息定期发布制度，及时公布相关行业市场供求和在建能力的情况，引导地方和企业的投资方向。二要把经济手段和市场调节紧密结合，要减少政府对经营性活动的参与，努力创造一个有利于公平竞争的市场环境。三是要严格执法，加强对企业投资行为的监督和检查，加强信贷管理，商业银行和宏观调控部门要密切配合和协调，规范审贷程序，强化信贷审核，对高档房地产项目和能耗高、污染重，安全条件差、技术水平低的企业，从严控制贷款，彻底改变目前投资部门对项目“只管生不管养”的问题。
2．建立领导干部科学的政绩考核制度，彻底扭转惟 GDP至上的做法
不仅要关注地方领导任职期间招商、财政收入和 GDP增长情况，以及当地的可持续发展和环保情况，将其和当地产业发展、经济结构优化、城乡经济协调发展结合起来一并考核，防止出现“数字出敢绩，政绩出干部”的现象。
3．加强和完善宏观调控
一是强化产业政策指导和实行产业准入退出制度。根据国际国内情况，制定全国产业发展规划。各地要切实制定地区产业政策。主管部门及行业协会等中介组织要及时发布产业投资信息，使企业的微观经济活动有方向可循，避免短期行为和大的失误。对于重复建设比较严重的行业，要在项目审批、银行贷款、土地征用等方面进行限制，防止新的盲目投资。根据产业退出援助机制要求，对超过市场需求的重复建设和衰退性行业，政府要在技术、资金、劳动力培训、社会保障等方面提供援助，使生产要素及时向其他产业转移。二是各级政府的蓝图规划要立足当地实际，要与本地区、本省乃至全国的规划协调统一起来，防止出现“诸侯经济”，恶性竞争。2003年在南京举办的长江三角洲市长联席会议是一种相当不错的思路。
4．加快财政体制改革以及探索税制改革
改革开放以来，国家实行了“分灶吃饭”的财税体制，从利益上刺激了地方政府重复建设。而现行的税制使得地方为了确保财源，惟有千方百计多上项目，才能获取更多的财政收入。因此，必须加快财政税收体制改革，理顺各级政府间的利益分配关系。一是积极推进增值税向消费税的改革。将对企业征收的增值税改为向消费看征收消费税，可以使地方政府积极改善社会经济环境。二是合理界定政府事权和财权。在保证中央收入的前提下，将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入，并适当扩大落后省区财权。三是要建立规范的转移支付制度。要科学测定地方财政开支的费用，对支大于收的地区，要由中央财政给予一般性税收返还。要通过各种专向拨款补助，支持少数民族地区、西部地区和落后地区的社会经济发展。
5．深化金融体制改革，充分发挥货币政策的调控作用
一是进一步完善贷款管理体制。建立健全银行内部监督制约机制，完善银行贷款审查机制，明确界定不同岗位和运转环节的经营管理责任，解决职责不清的问题，对重大项目实行项目经理制，对贷款经营过程实行全面的质量管理。二是加快国有商业银行建立现代企业制度的步伐。完善银行法人治理结构，强化内部监督。加快发展民办金融机构和引进国外金融机构，强化金融企业之间的合理竞争，使金融机构在发放贷款时严格审查，尽量减少权力贷款、人情贷款。三是加强货币政策宏观经济调控，防止因低水平重复建设而出现的呆坏账。针对我国近年来出现的经济过热势头，央行宣布自2004年4月25日起，实行差别存款准备金制度，此项制度就是中央发挥货币政策作用，防止经济过热和大量重复建设的举措。
总之，当前经济建设中出现的大量低水平重复建设是在我国转轨的特定时期发生的一种问题与现象，这种现象不是孤立或一时的，已成为我国社会主义市场经济初级阶段的一种长期现象，因此对低水平重复建设的治理需要政府、企业、银行、行业协会和社会各方齐抓共管，从各方面进行综合治理。对这种现象的治理应主要依靠市场手段，根本出路在于对市场经济的完善和发展。只有从体制上、理念上、政策上都到位，我们才能从根本上杜绝低水平盲目重复建设。