强化金融监管，防范内外风险——政府、金融部门、经济学界专家笔论金融监管与风险防范，本文主要内容关键词为：金融监管论文,学界论文,风险防范论文,风险论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按国际监管核心原则完善我国的银行监管体系
甘培根（中国人民银行研究生部）
在国民经济稳健发展的同时，多年来聚集起来的金融风险也日益暴露出来，金融秩序还相当紊乱，如国有银行不良债权越积越多，长期得不到妥善解决；不少非银行金融机构，特别是一些大的信托投资公司亏损严重；一些地方或部门乱批金融机构、乱筹资金或乱提高利率的现象又卷土重来，严重扰乱了金融秩序，给社会稳定带来了极大隐患；一些银行及上市公司在股市上违章操作，造成股价大涨大落；金融领域内贪污、诈骗等大案要案仍时有发生，而且金额越来越大。凡此种种，表明我国银行面临的风险是严峻的。
从国际上看，金融工具创新与金融自由化所带来的金融风险也在加深。继墨西哥金融危机后，东南亚一些主要国家在国际游资冲击下所经历的一场严重货币危机，直到现在还在蔓延，已成为当前国际金融界关注的一个焦点。这实际上又给我国金融业敲响了警钟，因此我们不仅要密切关注我国国内的金融风险，且要时刻警惕免受国际金融风波的冲击。
金融风险一旦发生，不仅会直接影响到一家金融机构，而且往往会牵涉到很多行业和千家万户，诱发系统性、区域性，甚至国际性的危机，从而影响经济的发展与社会的稳定，因此，中国人民银行已把今年作为“防范金融年”。党的十五大更明确指出：要“依法加强对金融机构和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩序，有效防范和化解金融风险”。江泽民总书记最近又着重指出：要把防范与化解金融风险作为当前的一项迫切任务。
银行监管的四道“防线”
金融领域牵涉面广，包括银行、证券、信托、保险以及与此相关的各种金融市场，其风险的性质与防范措施也因行业不同而异。鉴于银行在金融领域内的特殊重要地位，这里的探讨仅限于对银行风险的防范与化解，而且侧重点主要放在如何加强对银行的有效监管上。
为了防范和化解银行风险，在实行市场经济体制的国家中，除各银行应建立各自的内部控制与风险防范系统外，各国金融监管当局都制订了一套对银行进行有效监管的措施与要求。一般来说，可把各国监管当局对银行进行有效监管的措施简单喻为金融监管上设立的四道“防线”。为了使银行能够稳健经营与防范风险，西方金融监管当局制定的绝大部分定性或定量的监管措施都具有预防性质，其中包括银行市场准入、业务范围、对资本及资产流动性的要求、内部控制机制以及风险防范等等，银行只要严格遵照这些规定谨慎营运，就基本上能够防范风险与稳健运行，此可称为金融监管上的第一道“防线”，且是最重要的一道“防线”。但仅此，有时仍可能发生支付或其他方面的危机。果真这样，金融监管当局须对发生问题的银行予以支援，必要时中央银行还要予以紧急资金援助，以帮助它们渡过难关，这些紧急处理方面的措施可视为金融监管的第二道防线。然而有了这两道防线，也并非就能担保银行不会倒闭，因为金融监管的主要目的是尽量促使银行能减少风险与稳健运行，而决不是保证银行不倒闭，经营不好的银行硬要让其维持是违背市场经济规律的。在银行万一倒闭时，金融监管当局要考虑的主要问题是如何采取措施保护小额存款人的根本利益。西方各国所以建立各种不同形式的存款保险制度原因就在于此，这种事后的补救措施可视为金融监管的第三道防线。80年代后，随着金融业国际化进程加快和金融市场全球一体化趋势的加强，金融风险也日益国际化。以前各国各自为政制定的金融监管措施已不能适应国际金融形势发展的需要，因此加强国际合作制定一项有效监管银行的国际统一标准已是大势所趋。几年前试行的《巴塞尔协议》正是在这一客观形势下应运而生的，该协议对国际大银行界定了资本的涵义并规定了统一的与风险资产挂钩的资本充足率。最近，在原《巴塞尔协议》基础上巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管的核心原则》（共25条，以下简称《核心原则》）经讨论修改予以颁布。核心原则涉及到金融监管体系各项基本要素，今后必将成为国际银行业监管共同遵守的原则。因此如何根据我国具体国情，落实《核心原则》中各项主要要求，对帮助我国防范与化解金融风险具有重大现实意义。我们不妨把《核心原则》看作是金融监管上最新建立起来的第四道防线，即“国际加固防线”。
对照《核心原则》找差距
自1995年《中国人民银行法》颁布实施，作为我国中央银行的中国人民银行的两大基本职能，即正确执行货币政策与对金融业实施全面监管便从法津上正式明确。尽管近年来，我国的金融监管工作已取得明显成效，但以《核心原则》为准来对照，就不难发现我们的金融监管工作仍有不小的差距，为此，必须尽快采取积极有效的措施。
（一）对银行监管重要性的认识尚须提高。在巴塞尔《核心原则》的简介中明确指出：“有效的银行监管是经济大环境的一个关键组成部分……它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定的关键因素。虽然有效的银行监管成本很高，但监管不力的成本则更高。”近10多年来的实践证明，我国宏观经济能否持续、快速、健康运行在很大程度上取决于金融是否稳定，而金融能否稳定在很大程度上又取决于能否有效执行正确的货币政策，而货币政策能否有效执行关键又在于能否对金融，特别是对银行进行有效的监管。因此对金融（特别是银行）的有效监管的确是我国经济与金融稳定的一个关键因素。最近这一轮的宏观经济“软着陆”之所以取得明显成效，在很大程度上是因为在开始抑制通货膨胀采取适度从紧的财政货币政策的同时，大力加强了对银行的监管力度，整顿了金融铁序。正是金融秩序的恢复正常才为适度从紧的财政货币政策顺利执行创造了前提条件，对此我们深有体会。但对“虽然有效的银行监管成本很高，但监管不力的成本则更高”的认识就可能滞后。目前，我国因受财力或编制上的限制，在金融监管上的投入不够，但与对金融监管重要性的认识滞后恐也不无关系。
（二）在金融监管上不同所有制商业银行应一视同仁。在《核心原则》附录一中特别指出，从原则上讲，无论所有权状况如何，所有银行都应遵守同样的业务和监管标准，也就是说，在金融监管上对政府所有的商业银行和其他商业银行应一视同仁，实施同样的监管。但也应看到政府所有的商业银行因具有一定的特殊性，有时会给金融监管措施的落实带来相当的困难。具体到我国现有的国有商业银行来说，它们都正处于逐步向真正的商业银行转变的过渡阶段，它们不仅背着大量不良债权的沉重历史包袱，而且现在仍还承担着一部分政策性贷款的任务，不仅资本不足，负税重，而且实施的还是在信贷限额下的资产负债比例管理，有时甚至受到较大的行政干预，因而有些金融监管措施对其约束就不那么有效。所以，如何创造条件，加快国有商业银行的改革步伐，使它们能与其他商业银行接受同样的的监管便是一个值得认真对待的问题。
（三）认清我国银行面临的主要风险。《核心原则》把银行面临的主要风险概括为：信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险及声誉风险 。具体到我国来说，当前银行（特别是国有商业银行）面临的主要风险首先是信用风险，即贷款对象无力到期偿还贷款的风险。由于体制及其他种种原因，国有商业银行的“一逾两呆”贷款已达到相当严峻的程度，银行面临的信用风险已越来越大。其次是流动性风险。就商业银行而言，资产能否保持较高流动性是其能否稳健经营的一个关键因素。在国有企业长期处于困境的情况下，国有商业银行的资产流动性已受到相当影响，个别银行也发生过支付困难的情况。第三，市场风险，主要指因市场价格变动使银行资金可能遭受损失的风险，比较突出的是外汇风险。在我国对外开放日益扩大，国际金融风波日趋频繁和外汇汇率波动较大的情况下，如何防范与化解汇率风险已提到重要议事日程上来。第四，操作风险。最大的操作风险就是银行内部控制系统与治理机制的失控。我国一些银行违规操作、过度投机造成巨大经济损失以及金融领域内大案要案之所以不断发生，其根本原因就在于其内部监控机制的失灵，对此必须加倍警惕。至于利率风险，在我国尚未实施利率市场化以前，这一风险现在还不很突出。
（四）银行审慎监管的核心是最低资本充足率。《核心原则》对银行进行有效监管制定了一系列监管措施，其首要措施就是对银行规定了必须保持的最低资本充足率，即所有银行必须按照其风险资产维持4%（一级资本）和8%总资本（一级和二级资本之和）的最低资本比率。我国经济因过去长期在计划经济体制下运行，对资本金的重要性认识不足，概念模糊，以致国有企业和银行资本金都不足，也很少看到它们有增资的举措。《核心原则》明确指出银行资本金之所以重要是因为它具有如下作用：为银行提供了长期资金来源；能够承担风险和吸收损失；为银行提供了业务发展的基础；增强股东对银行经营管理既安全又稳健的信心。对一、二、四项作用在认识上容易取得共识，对第三项资本金是银行业务发展的基础人们可能还理解不深，其实这是在市场经济体制下办任何企业（包括办银行）最起码的一个先决条件。俗话说“有多大本钱，做多大生意”就是这个意思。一家银行资本多寡直接决定了该行的规模，按资产负债比例管理的规定，银行的很多资产或负债业务的规模大小都要求与资本金挂钩，即要与资本维持一定比例，这样，银行便不能随意扩大业务范围和增加风险。正因为我们对资本是银行业务发展的基础和其控制风险的作用认识不足，所以直到现在，除个别银行外，大多数国有商业银行的资本充足率都未达到《核心原则》的要求，这应引起我们高度重视。
（五）健全的银行内部控制体系是防范风险的关键。银行建立内部控制系统的目的主要是为了使银行的经营管理能真正按稳健方式运行，资产能得到保护，负债能得到控制。健全的银行内部控制系统一般要求必须是一个具有职责分明的组织结构、健全的会计制度和能坚持贯彻“双人原则”（指交叉核对、资产双重控制和双人签字），在德国银行中称之为“四只眼原则”）的体系，特别在当前国际银行业务急剧发展和资金调拨瞬息万变的情况下，来自外部的金融监管有时显得无法操作，因而在防范风险上银行的内部控制系统就显得越发重要，当前很多银行发生风险，主要原因在于内部控制系统失灵。这一教训值得认真吸取。
（六）建立存款保险制度已刻不容缓。《核心原则》在其附录二是再次重申在银行倒闭时应通过存款保险制度来确保小额存款人根本利益的必要性（前述金融监管第三道防线）。存款保险制度通常是由政府，或中央银行，或有关银行家协会来建立的。目前，差不多所有市场经济发达国家都建立了各种形式的存款保险制度，甚至在不同的金融行业还建立了各自的存款保险机构，这对金融与社会的稳定发挥了积极作用。我国在计划经济体制下，以前只有一家大一统的国家银行，没有建立存款保险制度的必要。而现在我国银行是在社会主义市场经济体制下运行，除国有银行外，已经出现了大量吸收社会存款的各种银行和非银行金融机构，如股份制商业银行、城市合作银行及正在按合作金融形式重组的几万家农村信用合作社。在市场竞争日趋激烈、金融风险与日俱增的情况下，有些金融机构发生倒闭并导致部分存款人遭受损失的事件是不可避免的，因此，须未雨绸缪，尽早采取措施建立存款保险制度。
银行有效监管能否落实关键在人
能否按照《核心原则》对银行进行有效监管的关键在于人，这包涵两方面的意思：一是金融监管当局必须拥有一支能适应金融发展需要的精明干练的监管队伍，他们不仅要精通业务与会计，且能熟练运用对银行的各种监管手段。按《核心原则》要求，对银行必须进行现场和非现场监管；监管者和须全面了解被监管银行的业务情况，要能经常与银行就所有重大业务问题进行讨论以发现问题；除现场监管外，监管者还须保证它们的非现场监测系统是目前最为先进的。若无一支业务与品质素质都很高的监管队伍便难以完成对银行实施有效监管的任务。二是银行必须大力改革内部人事制度，有计划地培养一支德才兼备的中高级业务管理队伍。从近年来不断发生的国际金融风波中可以发现，银行在国外开拓一项新的衍生金融业务时，由于总行平时很不注意培养与储备这方面的人才，因而不得不把这些风险极大的业务交给一些短期业绩“斐然”的外籍交易人员去做。这些交易人员远在海外，鞭长莫及，他们一旦大权在握，又缺乏监管，便获取了得以长期营私舞弊的温床，这同时也暴露出这些银行在人事制度上有很大的缺陷。联系到我国实际，在金融监管上目前所配备的干部数量和质量与《核心原则》的要求，还有相当大的差距。足见，加快培养一支高素质的金融监管队伍和改革人事制度已是当务之急。
关于防范金融风险的若干宏思考
曹文炼（国家计委财金司）
金融风险的防范，近年来已成为国际性的热门课题，其重要性和深刻影响被越来越多的人所认识。随着我国社会主义市场经济的发展，在金融对国民经济发展的重要作用不断增强的同时，金融风险对国民经济运行的潜在威胁也日益突出。金融风险的防范和化解已成为当前我国宏观经济管理中一项重要和紧迫的任务。
从宏观经济的角度来看，所谓金融风险是指金融领域存在的有可能危及金融体系安全甚至破坏整个经济体系正常运行的潜在矛盾。当前我国的金融风险主要表现在：国家银行不良资产比重偏高并且持续上升；部分非银行金融机构经营亏损严重，有的濒临破产；一些地方、单位乱设金融机构，乱办金融业务，非法集资屡禁不止；证券市场风波迭起，投机猖獗；不少金融机构进行违法违规活动，金融犯罪现象不断发生。解决这些问题，从根本上说，需要通过深化金融改革的改善金融监管。在此，仅谈几点看法和建议。
一、适当加快国有银行商业化改革步伐，逐步建立中央、地方两级金融监管体制
国有银行现存不良资产比重过高的一个重要原因，是目前的几家国有独资商业银行过于庞大，对金融资源的垄断程度过高，分支机构仍然是按行政区划层层设置。这一方面造成这些银行运转不灵，效率低下。总行作为统一法人在对所辖分支机构授权时面临两难处境：授权过少不足以调动所辖分支机构的积极性，授权过多又担心系统承担风险。近年来各总行增加上缴资金和不上收贷款审批权限，固然不乏合理的因素，但亦使整个银行系统趋于过分惜贷，企业为一笔500万元的贷款竟要多次跑北京的现象时有所闻。另一方面，这种按照行政区设置分支机构的状况，也难以避免当地政府干预银行贷款。
以1993年下半年国务院发布关于金融体制改革的决定为标志的新一轮银行体制改革，迄今为止已经取得许多进展。但有两大问题当时未明确，一个是上述国有大银行的体制问题，再一个是地方政府在金融管理方面的定位，或者说是地方政府的金融权限问题。当前，打破国有大银行按行政区划层层设置的体系，改按经济区域和中心城市设置一级分行，并将业务领域逐渐收缩到大中城市，已经成为多数方面的共识。国有大银行退出的服务空间，将由陆续组建的城市合作银行和农村合作银行来填补。这无疑将有助于加强有国有独资商业银行的统一法人地位，优化金融资源在全国范围的配置。接下去有必要探讨的问题是，是否需要建立中央、地方两级金融管理体制？
我们认为，为了明确地方政府在金融监管方面所应承担的职责和权利，可以考虑将城乡合作银行和地方性非银行金融机构逐步转为地方政府管理。国外中央银行一般也不管地方性小金融机构，如美国加入联邦储备体系的多数是大商业银行。现在我们已成立几十家城市合作银行，很快将有上百家、甚至上千家城乡合作银行，难以想象都由中央银行管能够管好。应该研究建立地方性的存款保险制度，以替代地方性金融机构上缴中央银行存款准备金，保障这些金融机构的兑付安全。这可能有助于建立中央与地方分工配合的金融监管体系，防范局部金融风险蔓延全国。地方政府要保一方金融平安，也有助于从根本上杜绝乱设金融机构的现象。
国有银行现存不良资产比重过高和持续扩大的另一个重要原因，是缺乏资本金的补充机制。国有独资商业银行每年增加数千亿元的贷款，不良资产成比例递增，但囿于中央财政的困难，资本金的补充和呆账准备金的提取都难以提高。从长远来地，国有银行必然也将走上股份制改造的道路。当前可以考虑对公众发行一部分优先股，以增加国有银行的资本实力。
二、积极稳妥地发展直接融资 规范区域性证券市场
我国传统体制下国有企业缺乏活力、效益低下的根本原因在于预算的软约束。改革以来，国有企业的资金供应从主要依靠财政拨款到银行贷款，再到近年来发展迅速的直接融资，这是个预算约束逐渐走向硬化的轨迹。但是股份制和上市企业如果搞得不好，发行股票有可能比银行贷款的约束更为软化。另一方面，发展直接融资有助于减轻银行中长期贷款的负担，但是居民的金融资产如果分流过快，银行储蓄减少过多，则有可能引发商业银行的支付危机或导致中央银行多发票子。因此，必须积极稳妥、有规划有步骤地发展直接融资。
当前，对证券市场风险的防范，各方面的注意力都集中在深圳、上海两个全国性证券交易所，而近年来各地涌现的各种证券交易中心、产权交易中心、权证交易所等及柜台交易则由于缺乏明确政策规范，有关部门也疏于管理，基本处于放任自流的状态。因此为规范区域性证券市场有必要探讨以下几个问题：
1、如何确立地方投融资主体。1994年国家政策性金融机构的建立确定了中央政府的投融资主体。但地方政府的投融资主体却始终未明确，这成为近年来制定深化投融资体制改革方案的难点之一。一些地方期盼相继成立省级政策性金融机构，看来这是不现实的。值得研究的是，可以允许选择符合一定条件的省级投资公司，发行一部分投资公司债券融资，承担地方政府投融资主体的角色。同时，有步骤地发展产业投资基金，作为商业性的投融资主体，发挥“组合投资、专家管理、风险分散、收益共享”的优势。这有助于市场多元投资主体的形成，促进投资体制改革的政企分开；也有助于国有企业按现代公司制度进行改造，形成多元产权主体和合理的公司治理机构。
2、确立规范的地方融资渠道。地方企业债券纳入国家计划管理已经有8个年头，对促进地方重点建设和拓展资本市场渠道起了积极作用，相对来说最有理由成为规范的地方融资主渠道。但由于以往在企业债券管理上存在着一级市场审批不够完善、二级市场欠发育等诸多问题，致使近年来地方企业债券有萎缩之势。当前。亟需各有关部门达成共识、相互配合、完善管理，促进企业债券市场的规范发展。只有通过“开正门、堵邪门”，才有助于减少和杜绝各种乱集资、乱办金融业务的现象。
3、培育规范的区域证券市场。全国性的证券交易所，确立现有的上海、深圳两家已经足够，长远来看，这两家还可能合并为一家或相互分工。但我国幅员辽阔，各地经济发展水平、企业素质参差不齐，因此有必要探讨将现有各地实际已存在的证券交易机构加以规范。从国外的情况来看、如美国、英国和德国，除了各在纽约证券交易所、伦敦证券交易所和法兰克福证券交易所作为全国性乃至国际性的证券交易中心之外，这些国家还都各自存在着为数不少的地方性证券交易机构。因此，积极稳妥地发展我国的直接融资，不可忽视对区域性证券交易市场的功能、交易品种和组织形式加以明确。通过形成多层次、相互联系又分工明确，包括全国性证券交易所、区域性证券交易所和柜台交易在内的证券交易市场体系，将有助于分解和化解全国性的证券市场危机，防范直接融资的风险。
三、加强分业管理促进非银行金融机构的兼并重组
我国现有非银行金融机构主要包括信托投资公司、证券公司、财务公司、融资租赁公司、保险公司、城市信用合作社、农村信用合作社、农村合作基金会等。据统计（不包括农村合作基金会等非规范机构），1996年末全国非银行金融机构贷款余额11782亿元，占全部金融机构贷款余额的19.3%；加上直接投资、证券业务和拆借等形成资产总额20000多亿元。
非银行金融机构在我国金融体系中发挥着不可取代的多方面的功能，对我国的改革和发展起着重要的推动作用。但从 1995年以来，先后发生的中银信托被接管、万国证券被合并、光大国投债务重组和最近中农信被关闭等一系列建国以来未曾有过的重大金融风险事件，在一定程度上表明我国非银行金融机构运营存在着严重问题。目前，还有一部分非银行金融机构也资不抵债，濒临破产境地。那末，导致我国非银行金融机构风险较大的主要原因何在？
一是以往审批不严或越权审批，非银行金融机构设立过多过滥。以信托投资公司为例，据统计截止1995年底，全国共有393家（其中1993年底以前设立的有390家）从隶属关系看，隶属于国有商业银行的185家，隶属于中央各部委和主管部门的15家，行业性公司4家，省级政府部门的78家，地（市）级政府部门的111家。虽然近年来对非银行金融机构进行清理整顿取得一定成效，但机构设置仍存在过多和过于分散的问题，因而不利于形成有效的经济规模和抗御风险。
二是资金来源不规范，违规经营普遍。现行非银行金融机构经审批的合法资金来源基本上只是银行业务的空隙或边缘，因此难以使众多的非银行金融机构得到足够的生存发展空间。如信托投资公司的资金来源仅限于五项资金、拆借资金和企业半年期100万元以上的信托存款，而这些仍需要面对财政信用、劳动部门、民政部门以及银行的争夺和竞争。因而出现了乱拆借、超范围吸收存款、假委托等违规经营方式，扰乱了金融秩序，干扰了国家对经济的宏观调控，也给信托投资机构的经营埋下祸端。非银行金融机构缺乏长期稳定的资金来源也使经营中普遍存在短期资金长期占用的问题，从而面临较大的流动性风险。
三是内部管理混乱，监督制约机制不健全。有的信托投资公司账表不实，滥用会计科目，造假账。如采取虚增虚收，重复记帐，漏列收支等手段调整账务，掩盖亏损。有的公司盲目扩大资产规模，在境内违规设分支机构和办实业，内部风险控制和授权制度失控，产权关系模糊，资产归属混乱，大多数房地产投资收不回，相当部分账外资产已流失（转到个人名下或国外）。还有的随意进行外汇交易、收购境外公司，盲目举借外债或外债使用不当、效益低下，造成偿债困难和资金损失。
四是外部监管不力，缺乏行业自律组织。1993年以前，人民银行对非银行金融机构存在着重审批、轻监管的倾向，对非银行金融机构的违规行为缺乏及时有效的监督和处罚。1995年以来，对非银行金融机构开展了清理和重新登记工作，监管力度也大大加强了，但由于人民银行机构、人力的限制，又缺乏健全的行业自律组织，因而监管工作仍不能满足实际需要。
防范和化解当前非银行金融机构存在的较大风险，需要采取以下对策：
1、确定“九五”期间为非银行金融机构调整时期，原则上不再批准设立新的信托投资公司和证券公司。重申上收和集中非银行金融机构审批权限，修订非银行金融机构的设立标准和市场准入条件。根据去年人民银行对非银行金融机构重新登记的情况，鼓励非银行金融机构进行合并和重组，以结构调整方式促进资源有效配置，将现有的约250家信托投资公司和近百家证券公司，分别压缩到100家和50家左右，提高非银行金融机构的规模、效益和抵御风险能力。
2、对非银行金融机构的资金来源、运用范围进行重新规范和恰当定位。根据我国当前金融市场发展状况和人民银行、证监会的监管能力，应明确我国现有的绝大部分非银行金融机构都还不可能发展成为全能型的投资银行，必须实行分业管理。信托投资公司、财务公司都不宜经营证券业务。可考虑借鉴日本信托业发展的经验，适当开放个人信托市场，允许信托机构发行大额、长期的个人信托金融债，开办“贷款信托”业务，按照信托经营收益状况分红派息，为居民提供“中风险、中收益”的投资手段。对非银行金融机构的直接投资应加强监管，建议实行大额实业投资项目的报告或事后备案制度。
3、对非银行金融机构进行规范化公司制改造。依照《公司法》的要求，建立健全非银行金融机构的内部治理结构，补足公司经营必需的资本金，规范公司经营的内部风险责任制。建立董事会、监事会和公司经营管理机构的三方相互配合相互制约的机制，完善公司内部的监督制约机制，及时制止违规经营和不正当业务竞争，避免个人决策失误而造成的损失。
4、加大监管力度。为了加强和改善对金融机构的有效监管，建议在条件成熟时分类成立专门的国家金融行政管理机构，分别行使对各类非银行金融机构的设立审批、运营监管、日常审查稽核等职能，以从机构和人员上保证监管力度。这也有助于促进中央银行集中精力搞好货币政策的制定与实施工作。按照国际惯例，行业自律组织在金融机构的监督和管理中发挥着重要的基础性作用。有必要尽快将现有的金融学会、证券协会等转变为真正的行业自律组织，如银行公会、信托公会等，发挥其具体的管理和协调职能，保证金融机构的稳建经营。
财政监管与金融风险防范
杨照南（财政部财政科学研究所）
随着国民经济深层次问题的逐渐暴露，与市场经济运行机制相吻合，经济运行的矛盾愈益表现为金融危机。防范金融风险，应当综合发挥财政、审计、监察等部门，特别是财政部门的监管作用。
在高度集中计划体制下，我们实现过严格的行政管理。由于当时金融业高度垄断，计划管理是主要形式。在严格的行政管理下，全社会信用集中于一家银行，银行业不存在竞争，不会倒闭破产。这一阶段银行监管的主体是财政部门。
经过10多年的改革，我国金融体系有了很大的发展，银行业务范围不断扩大。中央银行监管作用加强。中国人民银行成为金融监管的主体。为支持金融体制改革，采取放权让利措施，财政监管在银行监管体系中的地位和作用有所下降，但财政部门仍以预算、税收、财务等管理手段参与对金融业的监管。财政部门参与银行监管的基本内容是：（1）确定金融业的预算收入指标，保证中央财政预算平衡；（2）征收营业税和所得税；（3）制定和执行金融保险企业财务制度，并对人民银行实行财务预算管理制。
西方主要发达国家均实行财政对金融业的监管制度，各有不同特点。例如，美国采取多头监管体制，在联邦一级，除联邦储备委员会外，财政部货币监理局和联邦存款保险公司也负有监管职责。又如日本，大藏省作为政府最高金融管理当局，直接管辖政府系统的金融机构，是日本金融监管体制的特点。英国自1987年银行法修订后，成立了银行监管管理局，该局成员9人中，包括英格兰银行正副总裁和执行理事、银行家、法律和会计专家，由财政大臣和总裁联合任命。银行按月向英格兰银行报送财务报表，英格兰银行定期向银行监管管理局汇报工作。在德国。联邦监理局独立于德国中央银行，业务上直接向财政部负责。其总裁由联邦政府提名，由总统任命。根据德国的银行法，联邦银行监理局对银行业实行监管管理时与德意志联邦银行合作，双方共同负责。在法国，法兰西银行委员会（或称金融监理局）实际负责金融的监管和检查工作。它由法兰西银行总裁任主席，由财政部国库总监和两名法官、两名银行专家任委员。银行委员会在解决银行危机方面拥有较大权力，但不是唯一监管机构，需与财政部、国家信贷委员会、银行监理委员会共同执行监管任务。可以看出，西方发达国家在银行监管方面，中央银行不是唯一的监管机构，财政部往往是主管部门或主管部门之一。尽管各国银行监管体制各有特点，但财政部参与金融业监管却是各国通行作法。借鉴国际惯例，结合我国特点，发挥并强化财政部门的监管作用必不可少。
具体来说，财政监管的必要性体现在：
（一）财政监管有利于财政政策与货币政策的协调配合。
在市场经济条件下，财政政策和货币政策已成为国家实施宏观调控的两个基本工具，财政政策和货币政策交织在一起，对宏观经济起到协调作用。例如，调整中央银行再贷款利率，既影响到货币供应量的变动，也会影响到银行业经营成本，影响到财政收入；调整商业银行存贷款利率，影响国民收入初次分配，并通过影响企业成本和利润影响财政收入；调整存款准备比率，不仅会影响社会信用总量，也影响中央财政收入；开展公开市场业务，主要是以国债为操作对象，中央银行实施公开市场业务操作会有一定的成本和损失，需与财政部密切配合；建立现代企业制度，企业破产兼并会造成银行呆帐坏帐的处理，更与财政财务政策密切相关。因此，加强对银行业的财政监管有利于处理财政政策与货币政策协调配合中的各方面问题。
（二）财政对银行业的监管更具有全面性、客观性和公正性。
防范金融风险，不仅要考虑维护金融机构，更要充分考虑对企业乃至整个财政经济形势的影响。财政是国有资产所有者代表，它既对银行经营资产的安全性、流动性、盈利性进行管理，更关注整个国有资产的安全；而中央银行的直接责任是关心银行。
同时，财政部门信息来源广泛，它通过诸会计师事务所、资信评估机构及有关行业和企业全面掌握影响金融风险的因素。而中央银行则主要对金融业比较熟悉，依赖本系统的信息，对企业和居民来说，其客观性不够；财政部的监管则更具客观性。由财政部门公布银行财务信息，不仅会促进金融机构自管自律，保证公平竞争，更有助于公众选择银行。在处理银行破产时，财政不仅要考虑银行利益，还要充分考虑公众利益。这些都是中央银行很难做到的。
（三）财政对金融业的监管手段不可替代。
财政监管手段包括预算、税收、财务、资产等，其中财务监管与金融机构风险防范是最为密切的。
资本充足率是体现金融机构风险程度的最重要指标，而国家财政的所有控制手段都能对金融机构的资本充足率产生影响，因而是影响金融业资本充足水平的直接因素。
除财务管理手段和资产管理手段以外，财政还可以通过税收、预算、基金、补贴等手段参与监管。这些手段都是财政所特有的，从这个意义上讲，财政监管手段是不可替代的。
（四）金融机构破产，国家财政所受影响最大。
处理金融机构破产不外乎三种方式：（1）由中央银行清偿破产银行债务；（2）委托经营状况较好的银行承担破产银行的债权债务；（3）由财政部注入新资本。由于国家财政是银行国有资产的代表，因而金融机构破产无论以上述哪种方式处理，对中央财政的影响都是显而易见的。
强化财政监管作用可以从以下几个方面考虑：
1、提高金融机构的准备金。消化不良资产主要有三个途径：（1）用呆账准备金冲销；（2）推动企业的兼并破产，实现债务重组；（3）以信贷支持有希望的国有企业摆脱困境，恢复活力，在此基础上还本付息。用呆账坏账准备金冲销银行的不良资产实际上也是中央财政支持国有企业改革，参与银行风险防范的体现，财政为此必须付出很大代价。
2、完善金融机构财务制度，加强财政的财务监管作用。要加强对银行的财务检查，对违纪行为进行通报批评、监督改正或处以罚款。财政部可以财务管理手段，迅速获得银行的各种财务指标，并定期对公众发布。财政部发布的信息全面、客观、公正，有助于企业和个人选择银行，从而强化银行的竞争意识和风险意识。
3、建立银行资产质量检查和公告制度，调节银行资产负债比例，对银行的资产负债以及风险比例实行严格的管理：财政部门要经常直接检查银行的资产、负债和风险状况；金融机构要建立按月向财政部门报告经营情况制度；财政部门对银行的信用等级进行评估，并对公众公布评估结果。这种评估包括五个方面：资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、资产流动性。这是著名的骆驼评级体系的内容。
4、成立财政部金融事务管理局。集中管理与金融业有关的预算、财务、会计、资产、税政及评估事务。金融业是特殊行业，在国民经济中的作用举足轻重。我国银行和保险公司大都是国有企业或国有控股企业，属于中央企业。成立财政部金融管理局，强化对金融业的财务、会计、资产、税政的管理十分必要。另外，财政部和人民银行至今都没有专门的机构来研究、协调财政货币政策的配合问题，成立财政部金融管理局将有助于弥补这一不足。
中国证券市场风险管理问题
李扬（中国社会科学院金融研究中心）
经济生活中的风险指的是由不确定性所引起的形成损失的可能性。根据这种界说，在市场经济中，从事任何经济活动都是有风险的。然而，与其他行业相比，金融业的风险显然更高，其中犹以证券业为最。所以，在推动我国证券市场发展的过程中，建立风险防范机制，有效地防范金融风险是一个至关重要的问题。
一、对风险的一般考察
从最广的意义上说，不确定性可能来源经济体系之外，也可能来源于经济体系之内，因此，风险也相应地分为外在风险和内在风险两类。自然因素、技术条件、资源禀赋、人们趋利避害的本性等等属于经济体系的外在因素，由这些因素引发的风险被称为“外在风险”。一般地，外在风险不可能被消除，人们只能通过某种保险安排来分散它的危害性。市场参与者的决策是经济体系的内在因素，由这些因素引发的风险被称为“内在风险”。厂家生产的产品是否满足市场的需要、买卖双方的供求是否吻合、交易能否成功等等，则是此类风险的表现。市场参与者频繁且不可预测地改变价格（例如股市和期市中的“炒作”），也能够增加这种不确定性。由内在因素引发的风险则与经济系统的运行有关，从某种程度上，经济社会可以通过设定合理的规则、严格执行这些规则和增加信息的可得性来降低和规避这种风险，但不可能完全消除它们。近年来，经济学家越来越多地注意到另一类现象，即由政府政策所带来的不确定性。例如，税制的变化、利率的调整、汇率的波动等等，都会使经济社会出现不确定性亦即造成风险。这种说法丝毫没有否定政策调整的涵义，相反，经济学家普遍同意：这些政策调整的绝大多数是合理的和必要的。这里只是要说明这样的事实：当政策的变动改变了人们长期在其中活动的制度框架时，经济社会常常会在一段时期内出现不适应的状况。大多数经济学家倾向于将此类政策风险也归入外在风险一类，因为这些不确定性虽然是社会体系“内在”的，但常常与纯粹的经济因素无关，而是导源于政治家的政策考虑。但是，与纯粹的外在不确定性不同，此类不确定性是可以通过决策的透明化、民主化和科学化来减少的。
以上所论，均是针对一个体制相对稳定的经济社会而言的。对于正处于经济体制转轨时期的中国来说，经济社会中的不确定因素亦即风险因素更多了一个根源。由旧的体制所设定的规则正在逐步退出历史舞台，而新的体制正在逐步产生和确立。由于新旧体制的更替不可能无摩擦地进行，因而经济生活中常常可能因无所适从或相互矛盾的规则同时在发挥作用而出现极大的不确定性。心怀叵测的投机者则可能利用这种不确定状况来混水摸鱼。我们可以适当地将这种因经济体制的不确定所引发的不确定性即风险称为“体制风险”。
体制风险可能有极为复杂的情况。它可能由原体制不合理但仍在发挥作用所造成。例如，对于正处于商业化进程中的国有商业银行来说，让它们承担政策性贷款义务（例如安定团结贷款），显然会增加它们资产管理的不确定性。它可能由于对新的经济活动尚未设定适当规则所引起。就从当前金融市场运行的很多方面来说，如股票市场、债券市场以及期货市场等等，我们的规则显然还不够完善。体制风险还可能因人们不遵守规则而产生，被人们深恶痛绝的不守信用的活动（正是它造成了支付三角债和金融三角债）及股市和期市的违规炒作等等就是适例。显然，这些风险均具有“外在风险”的特征。
二、分散化和社会监管：防范证券市场风险的基本原则
不同国家的证券市场虽然穿着不同的民族服装，但是其赖以活动的基本原则和机制却有共同的一面，从而其所面临的风险也有共同之点。鉴此，在探寻防范风险的方略时，国外的很多成熟经验可以借鉴。
经济体系中的内在风险通常可以分为系统性风险和非系统性风险两大类。系统性风险是由涉及整个社会经济活动的经济、政治和社会因素造成的，投资者一般很难规避它。非系统化风险是对个别证券产生影响的风险，投资者可以通过采取一些投资策略来弱化它们的影响。
更进一步分析，金融风险又可分为利率风险、信用风险、市场风险、购买力风险和流动性风险等。利率风险由市场利率的非预期波动造成；信用风险源于借入资金的经济实体的经济状况的恶化；市场风险概指市场组织风险和流通性风险；购买力风险指的是资产的实际价格出现波动所造成的风险；而流动性风险则指的是投资者在出售资产时其价格可能被打折扣的风险。以上种种大都是非系统性风险。从理论上说，风险不可能被完全消除，因此，风险管理的基本原则，就是通过某种投资安排，实现在适当风险水平下获得最大的期望收益率。这一目的，通常可通过资产的多样化来实现。
市场上可投资的证券多种多样，各种证券所源的风险也各有不同。正是由于很多证券在风险和收益上存在着非相关性或负相关，通过在一个投资组合中同时持有这些证券，就可达到降低风险的目的。这就是证券投资中的一条金科玉律——“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”。实际上，在投资于各种证券的同时投资于类如股票指数之类的某种综合指数，也能达到一定程度上防范风险的目的，因为，这些指数涵盖了大量单个的证券，从而也有中和、抵销各单个证券之风险的作用。
正是考虑到资产的多样化是防范金融风险的主要技术途径，我们强调培育机构投资者对于发展证券市场的重大意义。这是因为，机构投资者拥有足够的可供长期投资的资金，以此为依托，它们能够雇用大量专家来对证券市场进行专门的分析，有财力购置大量先进的设备来从事市场分析，当然也就得以同时投资于多种证券并形成有效组合。总之，机构投资者的大量入市，势将发挥稳定市场、规避风险的作用。
需要强调的是，人们现在谈及机构投资者，大多想到的是投资基金。事实上，从过去到现在，在证券市场上发挥主导作用的机构投资者并不是投资基金，而是那些拥有稳定的长期资金来源的非银行金融机构例如保险公司及一些契约型资金组合，如养老基金等等。至于基金，则只是在70年代以来才发展起来的一种资金组织安排，其中有一些种类，例如货币市场相互基金等，由于其在性质上更接近商业银行，向来就不是资本市场的主要参与者。我们在发展中国的机构投资者的过程中，必须注意这一情况。
以上我们从单个的投资者（包括机构投资者）的角度概略地讨论了防范风险问题。事实上，在市场经济条件下防范风险，还须有社会的强制力量，这就是社会的监管体系。证券监管当局要做的事情千头万绪，但其中最重要的，当推建立信息披露制度和控制内部人交易的制度，并坚决保证这些制度得到实施。为做到这一点，监管当局还应大力促进一些独立的以合伙制组织起来的中介机构的发展，如会计事务所、律师事务所、审计事务所等，并确保它们履行自己的职责。除此之外，相当程度的新闻监督也是绝对必要的。
显然，正在发展中的中国证券市场，在防范风险方面尚有很多东西要向国外学习。
三、建立良好的制度框架：防范风险的社会制度基础
以上所论，是针对证券市场的一般情况而言的。但是，中国证券市场的发展有着明显的“中国特色”，因此，在中国证券市场上建立风险防范机制，还须考虑中国的特殊情况。
以股票市场为例。与西方国家不同，中国的股票市场最初是作为一种颇具争议的试验品出现在金融体系的缝隙之中的。由于是试验，有关当局一直未对这个市场在我们经济体系中的地位给予明确认定，因而它至今还带有浓厚的非正规市场的色彩。与此相应，这个市场长期以来就只是非国有企业或是地位不重要的国有企业的活动场所。应当说，中国的股票市场上短期炒作盛行，与股票市场长期未得定位，从而很难使投资者形成稳定预期有很大的关系。今年“十五大”前后，情况突然发生剧变：股票市场一下子受到朝野的青睐，甚至许多事关国民经济大局的事情，例如为国企改革筹集资金的重任也部分地加于其身。股票市场的地位提高固然可喜，但陡然地升降，也不免令人心中惴惴。因为，对于如此柔弱且尚处于整顿之中的股票市场来说，担负如此重任，委实过于沉重。最近一段时间的市场走势，明显地反映出广大投资者的担心。
股票市场如此，债券市场的情况也并不好些。我国的国债市场已经有近20年的历史。这个市场确实有了令世人瞩目的长足发展，但迄今仍然未脱离开单纯的“筹资”概念。因此，债券市场应当具有的规范，从发行、流通、兑付，到债券的期限结构、上市结构、持有人结构，直至处理其中财政政策和货币政策的协调配合问题等等，至今均未建立一套稳定的机制。这种不确定性使投资者很难规划债券的投资策略，从而给这个市场的筹资者和投资者均带来了很大风险。
以上状况，使中国证券市场产生了一种独具特色的风险，即“体制风险”。这种风险是由转轨时期经济体制的不确定性所引发的。中国证券市场不确定性的最明显表现就是，尽管国家债券已经在我国的经济生活中存在了近20年，正规的股票市场也已经运行了6年，企业债券也有了近3000亿的规模，但迄今为止，规范这个市场发展的根本大法——《证券法》还不知盘桓在何处，这个日趋复杂的市场至今还是靠几个由不同管理部门制定，且是不尽协调的“条例”和“规定”在规范。缺少法制环境使得市场的运作处于无法可依的状态，这同时还带来一个致命的问题——由于没有法律依据，我们不得不经常靠党报甚至是领导人的文章和讲话来引导市场的发展。这种做法虽然可能在短期内有力，但对市场的长期发展来说则一定是不利的，因为它助长了“人治”传统，而这一传统正是我们十分憎恶，并且从改革一开始就力求改变的。
四、应尽可能消除人为的风险
中国证券市场的特殊风险，还源自上市公司的质量不高，而且有每况愈下之势。对上海、深圳两个交易所1994年上市的178家公司3年来的财务状况的研究表明，1994—1997年间，这些上市公司的每股收益率和每股净资产的走势，基本上都划出了一条抛物线，即公司上市的第一年，经济效益均有所提高，但从第二年开始，则逐年下滑，到1997年中期报告公布，这些公司的上述两个指标均下降了70%左右。这表明，公司上市，除少数例外，大都未产生转变经营机制，扩大生产规模，促进产业重组，从而加快公司发展的作用。
造成这种状况当然有多方面的因素，但上市公司的筛选机制的不合理，以及公司上市的目的过于偏重在“圈钱”上，显然是主要原因。在股票市场的需求方已经高度市场化的条件下，我国股票的供应方却还仍然保留着高度计划控制的特点，致使股票的供求机制严重不对称。其具体体现在于，“配额”切块机制和政府审批机制仍然主导着我国股票的上市活动。我们现在仍然对股票上市实行“配额”控制。我国传统计划经济几十年的经验已经深刻地教育我们：当政府对一种产品实行“配额”管理时，“配额”自身就会成为一种有价的交易产品，进而追求“配额”就会成为目的本身。当“配额”因素混入交易过程时，整个市场活动就会扭曲，资源配置就不可能有效率。“配额”机制一定是同行政审批机制密切结合在一起的，更准确地说，行政审批本就是配额管理的另一侧面。我国的股票上市规模，如同传统体制下的物资、资金等等一样，是被层层分解到政府部门和行政区域手中的。这里的问题是，作为“父母官”的这些行政管理当局在进一步分配这上市配额时，首先想到的并不是效率原则，而是社会安定和地方公平等非经济原则（更毋论这里可能有“公关”、贿赂等腐败因素掺杂其间），而为了解决这些问题，它们的着眼点自然只能集中在“圈线”上。注意到改革以来，正是在各级政府以“安定团结”和“支持某某发展”为基本出发点的行政干预下，我国的银行逐渐沦为“二财政”。并积累起积重难返的不良资产的事实，我们不能不对在行政强烈干预下运行的股票市场的前景感到担忧。
股票市场的重要功能是促进产权流动，优化资源配置。这一功能是通过股票在公开市场上的公开交易实现的。然而，我国上市企业的股权至今还被人为分割为国家股、法人股、社会公众股和内部职工股等一系列权益并不相等的部分（更不论还有大量的定向募集公司的股份），而且占上市公司股份70%以上的部分不能上市流通。这使公开的股票市场基本上不能发挥资源配置的功能，而且给股票投资者造成强大的潜在压力。然而，在另一方面，上市公司的股权份额中非上市流通的国有股和法人股占绝大比重的状况又造成了另一种可能：对上市公司的收购兼并活动（这是上市公司应当披露的最重要信息）可以不通过公开市场进行，而只须在私下协议即可。据统计，今年1—10月，以这种方式所完成的产权重组事件就发生了54起（《上市公司》1992年第19期）。而对这些至关重要的信息，公司股票的社会持有者常常都是在事后很久才极概略地知晓。这是一个典型的“正道不通走邪道”的例证。毫无疑问，这为证券市场的发展埋下了无穷尽的风险因素。
五、正确认识并处理好正规交易所和非正规交易市场的关系
中国证券市场风险的又一来源，存在于遍及全国的非正规证券交易市场之中。据统计，目前我国共有地方性证券交易中心25家，而县以上的产权交易中心、产权交易市场、产权交易所，以及隶属于各地国有资产管理部门的产权交易科等等竟高达2000余家，此外，我们还存在地位很难说清楚的NET交易系统以及STAQ交易系统。据粗略估计，在这些市场上流动的资金大约可以千亿计。而规模如此之大的市场交易活动，却基本上都不在现行体制的监管之下。
我国非正规证券市场的产生和发展充分暴露出我国在体制转轨时期所陷入的尴尬境遇：一方面，随着企业改革的逐步深入将有数以万计的企业要实行股份制改造，既然成为股份制企业，其股份流动就是一个必然且合理的要求；另一方面，国家允许的正规证券市场的容量又非常有限，根本满足不了如此之多的企业股份流通的要求，而且客观地说，大量股份制企业，或由于规模过小，或由于效益不高，或由于影响面过窄，基本上不符合在全国性市场上市的要求。
过去我们的股份制企业很少，两个交易所可以与之对应。如果股份制企业增多，而且结构呈多样化，原有的市场结构就很难与之相适应了。这就要求我们拓宽市场，创造一个多层次的市场结构。具体说，市场下一步发展的要求之一，就是开拓比上海、深圳两个交易所的层次低一些的交易网络。现在，尚无一个正规的交易机制来与这种企业制度框架来对应，因而各地、各企业便自行创造（最近，上海一家报纸报道了这样一个情况：一家企业实行股份合作制，对内发行了职工股。为解决流通问题，居然在企业里自办一个交易场所，供职工股份流通交易，每天有开盘价、收盘价等。而媒体竟也将此作为股份制改造的“创新”来加以报道）。这显然又是一个“正道不通走邪道”的例证，其做法并不为中央政府认可，甚至被认为是“乱办金融”的行为，从而有关闭它们的倾向。在这个矛盾以及将来解决这一矛盾的过程中，无疑隐藏着极大的风险。
我们的分析可以概括为两点：其一，中国的证券市场中确实存在着很大风险。而且，与西方发达国家不同，我们面对的风险可能更为广泛、更为深刻。因此，防范风险对我们来说是一个极为严重的任务。其二，对于中国证券市场来说，源于体制不确定和政策多变的风险较之典型的外部风险来说，可能危害更大，因此，防范中国证券市场风险的最主要力量应当花在体制建设上，即应主要通过改革来解决我们发展中出现的问题。
资本市场深化与金融风险防范
吴晓求（中国人民大学财政金融学院）
中国金融结构的实质性改善，必须依赖于中国资本市场的发展深化
中国的经济体制，经过10多年的改革，虽然在相当多的方面发生了深刻变化，经济体制的市场化色彩也愈来愈明显，但到目前为止，至少在两个领域仍没有实质性的变化：一是国有企业的运行机制；二是金融体制和金融结构。虽然我们建立了中央银行体制，我们也试图把银行的商业性业务与政策性业务从机构上加以分立，虽然我们对整个金融体系的运作采取了企业管理，以防范出现严重的金融体系风险，但是，所有这些，都没有从根本上改善中国的金融结构，也没有从根本上清除金融体系风险出现的温床。我认为，中国的金融结构过于古典，而这种过于古典的金融结构又是建立在不完整的甚至是扭曲的信用体系基础上的，所以，这不可避免地潜伏着一种累积性的金融风险。这种金融结构在自然发生着累积性金融风险的同时，也严重地阻碍了金融资本与产业资本的融合，滞缓并妨害了资本转化的速度和效率。中国的金融结构似乎只有形式的变化，而无功能的改善。这与中国市场经济的发展和现代化过程是不相适应的，因而无力担当下一个世纪中国经济发展的推动器的角色。
要从根本上改善中国的金融结构，加快储蓄向投资的转化，提高资本形成的效率，降低金融体系风险，使其真正发挥优化资源配置，促进资本流动的功能，就必须发展和深化中国的资本市场。发达的，有足够深度的资本市场，是改进中国金融结构的根本出路。
发展和深化资本市场可以改变金融风险结构，进而降低金融体系乃至整个经济体系的运行风险
金融风险的分类有多种，其中有两种分类对我们的研究极有意义：一种是按风险的影响范围来分，金融风险可分为金融体系风险或曰体系性风险和金融投资风险或曰投资性风险；另一种是按风险的性质及产生的原因来分，可分为体制性的累积性风险和市场性的非累积性风险。依我的看法，我国目前要特别防止金融体系风险，因为它影响到整个金融体系运行的安全。
由于我们的资本市场不很发达，金融风险结构较为单一，主要表现为一种体制性的累积性风险。这种体制性的累积性风险有三个基本特征：一是这种风险是由缺乏市场约束力的体制和经济主体之间不完整的甚至是扭曲的信用关系造成的；二是这种风险呈现出一种“累积性”，资产盈利能力低，不良资产逐年有增无减；三是这种风险不是通过市场机制来逐步化解，而是经常运用非市场手段强行化解。体制性的累积性风险对经济体系特别是对金融体系的安全运转具有很大的破坏作用，对整个经济体系有极大腐蚀作用。这种风险积累到一定程度后完全有可能演化成金融体系风险。
为防止金融体系风险的出现，我们应取的基本思路是：逐步改善目前过于单一的金融风险结构，消除累积性风险产生的温床。要达到这一目的，根本的途径只能是加快发展和不断深化中国的资本市场，尤其是证券市场。唯有如此，才能使中国经济体系中的资产结构和投资主体真正实现多元化，从而使风险主体多元化，实现风险结构的转移和风险性质的改变。
在现代经济社会，由于现代金融体系的介入，无论哪个国家、哪种经济制度和它的哪个发展阶段，客观上都会存在着金融风险。问题的关键不在于国家之间、经济体系之间是否存在着金融风险，而在于以下四个方面的差异，即风险度的差异、风险结构的差异、风险源的差异和风险化解机制的差异。
证券市场作为现代金融体系的重要组成部分，存在风险是正常的、必然的。一般来说，证券市场的风险不仅通常表现的是一种投资性风险（投资主体的投资风险），即非体系性风险（不影响金融体系安全运转），更为重要的是，这种投资性风险在正常情况下是一种非体制性的、可以被市场逐步化解的风险，因而，不存在风险的累积过程。发展和深化证券市场一个非常重要的目的，就是试图实现风险主体和风险结构的转移，使体制性累积风险部分地变为非体制性的市场风险。我认为，这种风险结构的转移和风险形态的变化，是金融体系的进步和金融结构改善的主要标志。
应当特别强调的是，证券市场的风险仅管在正常情况下表现的是一种非体制性的市场可以消化的风险，但如若我们不遵循市场规律，人为地、主观地过度干预（包括刻意打压和有意哄抬）这个市场，那么，证券市场的风险也会演变成累积性风险，其直接后果是，引起证券市场的巨大震动，破坏证券市场的流动性，损害证券市场的效率。
这里还须指出的是，由于发展和深化资本市场特别是证券市场有利于改善金融体系的风险结构，因而，我们不能过份地夸大证券市场的风险，不能只看到证券市场存在的非体制性市场风险，而忽视这种非体制性的市场风险对传统的体制性累积风险的替代效应。我们强调证券市场的风险意在使投资者谨慎从事，而不是令他们望而却步。
着力推进中国的资本市场特别是证券市场的深化
既然资本市场对从根本上改善中国的金融结构，逐步改变资本的形成方式，彻底化解传统金融风险具有关键作用，因此，必须着力深化中国资本市场，逐步改变其初级、粗放的状态，使其具有应有的深度和弹性，否则，中国资本市场的功能就永远只能停留在筹资阶段上，优化资本结构，提高资源配置效率，促使资本有效流动也就永远只能是一种空想。
深化中国资本市场应从以下几个方面推进：
1、必须尽快建立完整的市场化的资本市场进行规则和准则。
中国资本市场现行的运行规则和准则充满着计划经济的色彩，与高度市场化的资本市场格格不入，因而使资本市场受到损害。为此，必须对中国资本市场的运行规则和准则进行根本改革，否则就不可有市场的深化。当务之急，需要进行根本改革的运行规则和准则是股票发行的额度管理：选股和行政审批；股票的市场进入标准和规则；交易主体资格确认的程序和规则；违规违法行业的认定标志；监管的随意性和主观性；等等。我们所要建立的市场运行规则和准则，必须充分贯彻市场经济的精神，必须包括发行与上市的市场准入制度，信息披露的动态监控和事后检查，违规、违法行为的量化标准，市场兼并的效率准则和自主原则等。
2、必须扩大市场流通总规模，提高市场的内在价值。
市场流通规模的扩大和内在质量的提高是市场深化的必经之路。市场规模的扩大应当注意保持适当的速率和频率。绝不能毫无根据地不顾市场承受力地盲目扩张，更不能顾虑重重而停止不前。我始终认为，就中国证券市场而言，20%的市场规模扩张速度是恰当的，必要的。
在市场规模扩张的同时，要对市场内在价值的提高给予特别的关注。当前，要特别防止为争取股票发行额度而出现的“过度包装”。“过度包装”就是造假，是“垃圾股票”的始作俑者，对中国证券市场的健康发展具有极大破坏作用，我们不能因一时的筹资需要而损害它。为了提高市场的内在价值，一方面我们要真正形成“吐故纳新”淘汰机制，另一方面，必须对“过度包装”造假行为的责任人，包括上市公司、证券商、各类中介机构给予严厉惩处。
3、必须逐步增加上市品种和数量，既要使现有市场品种如股票（A、B）、债券（国债和企业债）、基金等更加丰富，又要研究、开发并在条件成熟，时机适当时推出一些新的投资品种，如可转换公司债，金融债权证券等，还可以研究一些衍生性金融工具。
随着市场经济的发展特别是资本市场的发展，企业的融资形式和融资性要求越来越多样化，这一趋势对金融工具创新的要求越来越迫切。我们不能因为近几年来国际金融市场特别是国际资本市场由于衍生金融工具的应用而引发了一系列重大事件就简单地否定金融工具创新的必要性。在现代经济社会，金融活动的多样化趋势客观上要求金融工具必须不断地创新。金融工具的创新与金融工具的深化，在某种意义上说，是等价的。中国的金融结构之所以没有实质性的变革，市场形态之所以长期处在粗放状态，缺乏应有深度，其中一个极为重要的原因就是金融工具创新不够，单一的呆板的传统金融工具满足不了日益多样化的融资要求。建立在需求多样化基础上的金融工具的创新应当是中国金融体制改革的一项重要内容。
4、必须对投资主体结构进行全新的制度安排，以提高投资者抗击市场风险的能力，增强市场恢复流动性的机能。
《证券投资基金管理办法》的原则通过，为中国资本市场特别是证券市场的发展注入了新的活力和动力，为投资主体结构提供了新的制度框架。证券投资基金对证券市场所起的推动作用除了主要表现为：（1）为证券市场注入一笔相对稳定的资金；（2）为证券市场提供了一些新的金融资产；（3）为投资组合和专家投资机制创造了必要的条件等之外，更主要的意义可能还在于为改善以中小投资者为主体的投资者结构提供了新的制度安排。以中小散户投资者为主体的投资者结构和以此为基础而形成的营业部体制，是无论如何也适应不了21世纪中国证券市场发展的，也是难以与国际市场接轨的，市场缺乏基本的稳定力量是会相当脆弱的。证券投资基金的发展意味着证券市场的交易体制会形成这样的变动趋势：营业部体制—→经纪人体制方向的发展；投资者以中小投资者为主体—→规范意义上的机构投资者为主体的方向变动。投资者结构和交易体制上述变动趋势，无疑有助于提高市场在突变情况下恢复流动性的能力。
5、必须使利率保持在一个适当低的水平上，执行相对低的利率政策。
利率是直接影响资本市场深化的直接的决定性因素。高利率势必严重阻碍资本市场的发展和深化。适当低的利率水平是中国资本市场得以深化的基本政策前提。经过1996年的两次利率下调和1997年的第三次利率下调。中国的利率水平已经到位，中国资本市场深化的基本政策环境已经具备。
90年代国际金融发展和国际金融风险的防范
余永定（中国社会科学院世界经济与政治研究所）
在信息革命和金融自由化的推动下，国际金融日益进入全球一体化的新时代；国际金融资本的规模急剧膨胀，流速迅速增加。金融发展日益脱离实质经济的发展，国际金融体系的不稳定性大大增加。对于1995年的金融震荡我们仍记忆犹新。1997年东南亚又爆发了严重的金融危机。最近我国香港的股市和港币也遭到国际投机者的攻击。可以说，国际金融风潮正在向我国逼近。正确认识国际金融的发展趋势，对于可能出现的金融风险作好充分准备，对于保证中国经济的可持续增长有着越来越大的现实意义。
（一）90年代国际金融的几个重要特征
（1）金融全球化。在当前，金融全球化已成为概括国际金融发展趋势的最标准用语。金融全球化是指金融资本在全球范围内追逐利润。在从事金融交易时，国家的概念已退居次要地位。世界各国的金融市场日益成为一个统一的大市场。在一些经济文献中，全球化被形容为地域的消失。全球化的推动力量主要是“信息革命”和”解除管制（自由化）”。信息革命为金融全球化提供了技术条件。全球化的内在必然性则来自金融自由化所提供的牟利机会。资本的流动对利息率和其他收益率的差别变得极其敏感。套利者在低利息率市场借入在高利息率市场贷出以谋取高利润。资金的迅速流动将导致同一币种的同一类型贷款的国内、外市场利息率的趋同。套利者在外汇现货市场和远期市场间的套利活动则将保证（在扣除预期的汇率变动之后）不同币种的同一类型贷款的国内、外市场利息率的趋同。全球一体化趋势将并且已经表现在各国利息率、市盈率、债务—股权比和资本充足率的趋同及外国所有权比重的提高等方面。
（2）超巨型金融机构日益成为国际资本流动的主要支配者。在新的科学技术条件下，按规模收益递减的规律在许多产业中已经失效。为了降低成本提高竞争力，金融产业的集中程度和规模越来越大。通过合并与兼并，超巨型金融机构不断涌现。80年代以来急剧发展起来的各种机构投资者，特别是各种超大型互惠基金在90年代已取代传统的金融机构成为国际金融市场上最活跃的投资。全球资产的配置日益成为基金管理的工具。在90年代，超大型的不受调管的避险基金支配了所谓的“高金融(high finance)”。在这些避险基金中起带头羊作用的是索罗斯的量子基金。其他重要的避险基金有斯滕哈特(Steinhardt partners)、老虎基金(TigerFund)和欧米伽基金等。当今世界上大约有1，000个重要基金。这些基金每年投资大约5000亿美元。这些基金每天的交易量大约有780亿美元，是纽约证券交易所日交易量的8倍。
（3）衍生金融工具的迅速发展。衍生金融工具的迅速发展和广泛运用是90年代国际金融又一显著特点。所谓衍生金融工具是相对基本金融工具而言的。基本金融工具是指股票、债券等形式的金融资产。衍生金融工具则是指各种其收益取决于基本金融工具收益的合同。主要衍生金融工具包括远期合同、期货合同、期权合同、期货的期权合同、掉换合同等等。据称目前金融市场上的衍生金融产品已多达上千种。衍生金融工具是投资者避险和投机的工具及手段。由于国际金融不稳定的加剧，衍生金融工具的使用大量增加。1993年达到7.8兆美元是1986年的12倍。1995年衍生金融工具价值量已达70兆美元。与此相比，股票市值为15兆美元。
投机是避险的孪生兄弟。可以用于避险的金融工具往往也可以用于投机。同时，没有投机者的参与市场，避险者便无法达到相应的流动性以实现避险的目的。例如，做外汇期货交易的避险者担心汇率贬值因而出售外汇期货。若外汇期货市场的所有参加者都是避险者，人人都出售同种外汇期货，则外汇期货交易无法作成。必须有投机者参与进来买进外汇期货，外汇期货市场才可以运转。但是利用衍生金融工具进行投机的程序则较简单且成本较低，投机者只需缴纳少量押金（5%—10%）便可入市炒作。通过杠杆作用对金融市场产生成数十倍的作用，这就大大增加了国际金融的不稳定性。
国际金融的全球化，超大型机构投资者成为资本流动的主导力量以及衍生金融工具的急剧发展造成了国际资本流动的短期化和投机性的加剧。这种短期化和投机性对国际金融体系，特别是国际金融体系中金融实力弱小国家的稳定，造成了严重威胁。现代技术，特别是电子计算机和现代通讯技术的发展，使国际资本流动的实现达到令人膛目的速度。在几秒钟之内，数十亿资金就可以从地球的这一端流到地球的另一端。超巨型避险基金对其资产组合的小小调整，就可能在发展中国家掀起滔天巨浪。由于更大程度的机构化和国际金融体系的结构和运行机制的变化，国际金融体系的系统风险的性质和转移机制发生了变化：一个市场的崩溃或无法偿还债务将迅速传导到其他市场。不能清偿债务而导致整个系统的崩溃已非危言耸听。
在90年代，金融危机主要表现为大量资本跨国界和跨金融市场的突然流出。这种资本流动的突然变化导致了有关国家特别是发展中国家汇率、利息率和各种金融资产价格的剧烈波动，从而在整个经济中引起破产、混乱、恐慌和歇斯底里。金融秩序的混乱必然导致生产秩序的混乱。而为了重新建立金融秩序，实物经济又往往不得不付出增长率下降、失业增加的沉重代价。为了完成经济调整，有些国家陷入了长期萧条之中。
（二）风险防范问题
随着中国的参加世界贸易组织和越来越深地置身于国际经济之中，中国将面临越来越大的要求开放金融业务和金融市场的压力。中国也将面临越来越大的金融风险。根据其他国家的经验，为了防范金融风险，中国必须注意以下几个方面的问题。
（1）确保国内金融体系的健康。90年代的经验证明，一个国家要想在国际金融的风云变换中岿然不动就必须维持国内金融体系的健康。在国际上存在着一系列衡量一国金融体系是否健康的公认尺度。《巴塞尔协议》中所规定的各种指标是衡量一国金融体系是否健康的最权威尺度。决定一国金融体系是否健康的一个重要指标是看该国银行体系中是否存在不良债权。在90年代，大多数发生严重金融危机的国家在不同程度上都存在严重不良债权（不良债权对银行总资产或GDP的比率过高）。尽管在不同国家不良债权的形成原因不尽相同，但其结果都是引发金融危机，并进而造成实物经济的衰退。日本是如此，墨西哥是如此，泰国是如此，其他许多国家也是如此或将要如此。不良债权过高将导致国民对本国银行体系的信任危机，而银行则将丧失充当金融中介的正常功能，实物经济也将因此而陷入混乱和危机。从防范国际金融风险的角度来说，不良债权过高将因外国投资者丧失信心而导致资本外逃并进而导致国际收支危机。对于实行固定汇率制度的国家，当外国投机者对该国货币进行投机时，货币当局将无法利用利息率武器，保卫本国货币不受投机性抛售的攻击。例如，在此次东南亚金融危机中，泰铢之所以脆弱，在很大程度上是因为泰国存在严重不良债权，当外国投机者从泰国货币市场借入泰铢然后在外汇市场上抛售泰铢时（对泰铢进行卖空操作），泰国货币当局不敢大幅度提高利息率以遏制和惩罚投机者。因为利息率的大幅度提高必将导致早已为不良债权所困扰的大批金融机构和企业的破产。一个相反的例子是，由于金融体系健康，不存在不良债权问题，面对国际投资者的进攻，香港货币当局大幅度提高了银行间隔夜拆借利息率，成功地保卫了香港的联系汇率制度。总之，为了防范国际金融风险，一国必须保证国内金融体系的健康。出现了不良债权就必须尽早消除。各国的经验证明，消除不良债权是不能拖延的。拖延的时间越长，不良债权问题就越难解决，而最后就只能通过一场严重的金融危机来解决。
（2）正确选择适当的汇率制度。根据国情正确选择汇率制度是防止国际投机使一国陷入货币危机或减轻这种危机所造成的危害的一个重要条件。在布雷顿森林体系崩溃以后，出现了多种汇率制度并存的局面。在这多种汇率制度中，各国可以根据国情选择最极端的固定汇率制度一联系汇率制度，最极端的浮动汇率制度—单独浮动汇率制度或处在这两个极端之间的某种汇率制度，如有管理的浮动汇率制度等。在90年代，严重的货币危机大都发生在实行固定汇率制度的国家。实行钉住某一种或某一揽子货币的固定汇率制度有利于一国的经济稳定，特别是有利于一国推行出口导向的发展战略。然而实行固定汇率制度很容易招致国际投机者对实行这一制度国家的货币的攻击。而实行这种制度的国家一旦招架不住投机者的攻击而被迫对本国货币实行贬值，该国就会遭受严重的外汇损失。例如，1992年，为了维持对欧共体成员国之问的固定汇率，面对以索罗斯为代表的国际投机者的攻击，英国政府不得不大量抛售德国马克等外汇买进英镑。在损失了大量外汇储备后，英国还是不得不退出欧洲汇率机制（ERM），听任英镑浮动。今年5月，为了维持固定汇率制度，泰国政府对外汇市场进行了大规模干预。在损失了大量外汇储备后，泰国政府不得不于7月2日使泰铢停止同美元挂钩。到目前为止，香港货币当局成功地保卫了香港的联系汇率制度。但一些观察家依然对香港在今后是否能继续维持联系汇率制度表示怀疑。其主要论据是：随着美元的继续升值，香港出口竞争能力将会不断削弱，其国际收支状况将会逐渐恶化。这样，国际投机者还将会对港币发起新的投机浪潮。
实行浮动汇率制度的国家一般无须对外汇市场进行干预。如果国际投机者抛售该国货币，该国货币就会立即贬值，这就意味着卖空的投机者较难得到投机收益。于是，投机者对该国货币进行投机的动机就将大大削弱。实行浮动汇率的国家的货币往往会经常波动，但波动幅度较小。而实行固定汇率的国家，货币一旦贬值就会一泻千里，并在这一过程中损失大量外汇储备。
国际经济学界对于一国应选择什么样的汇率制度是有分歧的。大多数经济学家的观点是：对于完全开放、高度依赖对外贸易的小国经济来说，实行固定汇率制度可能是合理的。但对于大多数国家来说，汇率制度应向越来越灵活的方向发展。事实上，从70年代中期以来采用钉住单一货币制国家在不断减少。钉住一揽子货币的国家经历了由增加到减少的过程。选择更加灵活的汇率制度的国家数则持续增加（按国际货币基金组织的界定，这种更加灵活的汇率制度包括“根据指标调整”、“有管理的浮动”和“单独浮动”三类。实际上，除了单独浮动之外，在大多数情况下当局仍对外汇市场进行干预，以稳定汇率。但在一般情况下，这些国家汇率的变动是由市场供求决定的）。到1995年已有半数以上的发展中国家成员采用了这种汇率安排。在经历了墨西哥金融危机和此次东南亚金融危机后，更多的发展中国家采用了这种汇率安排。可以设想，由于投机目标的减少，在今后货币投机将会更多地集中于少数几个依然采用固定汇率的国家和地区。
（3）正确掌握实现资本项目下自由兑换的进度。在90年代受到国际金融危机沉重打击的国家都是实现了资本的完全自由流动的国家。似乎可以说，资本的自由流动和固定汇率制度相结合是最容易招致国际游资攻击的一种制度安排。不管一国的经济状况如何，如果想对该国的货币进行投机就必须先借到该国货币。只有这样投机者才能对该国货币进行卖空操作。在对泰铢进行投机性抛售之前，国际投机者先在泰国国内的货币市场和设在新加坡的离岸市场借到大量泰铢，然后再在泰铢的现货市场上大量抛售。在对港币的投机过程中，投机者也是先从香港货币市场上借入港币，然后在外汇市场上抛售。在资本项目下货币的自由兑换受到限制的情况下，外国投机者难以得到该国货币，因而也就无法，或难于对该国货币进行卖空。
对资本项目下自由兑换的限制，是国内金融体系脆弱的国家抵抗国际投机者攻击的最后一道防线。泰国和其他一些国家则因实现资本自由化的速度过快而使自己在国际投机浪潮面前丧失了最后一道防线。1990年5月，泰国接受了IMF条款协议的第8款，实现了经常项目下的自由兑换，减少了对资本项目下的自由兑换的限制。1992年5月，泰国政府对外汇交易进一步实现了自由化，其中的最重要措施是建立非居民泰铢帐户。在1996年通过非居民泰铢帐户流入流出的资金有10万亿泰铢，是泰国私人国际资本流动中数量最大的一项。1993年3月，为了把泰国建成印支地区的金融中心，泰国建立了“曼谷国际银行业务便利（BIBF）”，BIBF成为外资流入泰国的重要渠道。到1994年，泰国基本实现了资本项目下的自由化。资本流动的自由化固然方便了外资的流入，但也使引资结构短期化和流动化。一有风吹草动，外资便急剧流出，造成经济秩序的极大混乱。更有甚者，资本的高度自由化使国际投资者可以无妨碍地取得泰铢，从而使他们得以肆无忌惮地对泰铢进行投机。
著名经济学家诺贝尔奖金获得者托宾教授和克来因教授在分别接受《国际经济评论》采访时都不约而同地指出，中国应积极参与经济和贸易的全球一体化过程，但不要急于使自己的金融市场同国际金融市场实现一体化（见《国际经济评论》1997年第9—10期）；中国的资本自由化进程应一个阶段一个阶段地进行（见《国际经济评论》1997年第11—12期）。托宾教授和克来因教授的观点是十分值得我们重视的。
（4）选择正确的宏观经济政策组合。在国际经济和国际金融日益全球化的时代，正确选择宏观经济政策的组合以同时实现内部经济和外部经济的平衡，对防范金融风险具有越来越重要的意义。在90年代，发展中国家所面临的一个重要问题是如何在控制国内通货膨胀的同时，妥善处理源源流入的外国资本。为了抑制国内通货膨胀，一国必须采取紧缩货币的政策。货币紧缩所造成的高利息率和国内企业为了解决资金短缺而为外国投资者所提供的优惠条件，促使外资源源不断流入发展中国家。在实行浮动汇率的国家，外资的源源流入必然导致汇率的升值。汇率的升值往往会导致该国出口竞争能力的下降和经常项目逆差的增加。经常项目逆差的增加意味着该国外债的积累。当该国外债积累到一定程度后，外资对该国的偿债能力产生怀疑，外资的流入将会减慢，甚至会出现资本外逃，从而引发一场货币危机。在实行固定汇率的国家，政府则必须对外汇市场进行干预，作为这种干预的结果，外汇储备必须不断增加。同时，为了维持原有的货币紧缩政策，政府还必须对因干预外汇市场而增发的本币进行冲销。然而这种冲销政策是有代价的。同时，冲销政策也是无法无限制地进行下去的。在90年代，面对外资的源源流入，泰国就没有采取大规模的冲销政策，结果大量过剩资金流入房地产市场和股票市场，造成了泡沫经济。而泡沫经济的发生和破灭则成为引发泰国货币危机的重要原因。90年代以来各国的经验说明，财政、货币和汇率政策必须相互协调，在制定宏观经济政策时必须认识到在国际资本自由流动和实行固定汇率制度的条件下，一国的货币政策在很大程度上已丧失了独立性。例如，在固定汇率制度下，一国的货币紧缩政策在很大程度上是无效的。因为资金短缺的企业是能够通过引进外资的方法来解决资金短缺问题的。宏观经济政策过紧或过松以及各种宏观经济政策之间的失调都可能会为金融危机的发生埋下隐患。此外，还应指出的是，90年代遭受国际金融危机打击的国家的经验证明，一国的经济政策必须有利于该国储蓄与投资间的平衡。储蓄相对不足是90年代发生金融危机的发展中国家的一个共同特点。一国储蓄不足，必然导致经常项目的大量逆差。而经济项目逆差过高迟早会引发一场因国际收支危机而导致的金融危机。
尽管在未来若干年内中国将面临越来越多的金融风险，但我们必须坚持改革和开放的方针，必须积极参加到全球化的过程之中。只要我们认真研究其他国家的经验教训，采取防范金融风险的有效措施.我们就可以趋利避害，实现中国经济的持续发展。
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