从善政向善治的转变——“治理理论与中国行政改革”研讨会综述，本文主要内容关键词为：中国论文,研讨会论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年6月15日，中国行政管理学会与北京行政管理学会、北京行政学院联合举行了“治理理论与中国行政改革”研讨会。来自中国社会科学院、中央编译局、北京大学、清华大学、中国人民大学、国家行政学院、北京行政学院等十多个单位的专家学者参加了研讨。会上对当前国际学术界流行的理论治理进行了评价和讨论，从概念含义、理论内容及其对我国的借鉴意义等角度作了全方位的梳理，并结合我国的行政管理改革实践，探讨了治理理论对于我国行政改革的重要意义。会议有关观点综述如下：
一、治理理论的兴起原因探析
最早出现于1989年世界银行报告中的“治理”概念，在此后十多年中逐渐被发展为一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，不仅拥有了其理论框架和逻辑体系，形成了一套评估社会发展和管理优劣的价值标准，“更少的统治，更多的治理(Less Government,More governance)”还成为了当前一些国家改革和发展的口号。近年来，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志；一些国际学术组织也就治理理论问题召开专门的学术会议，推广、传播治理理论和治理精神，各个世界组织和国家的管理改革中也都使用和实践着治理理论。作为当前西方学术界使用的热门概念，治理不仅有着全新的含义，而且正在成为指导公共管理实践的一种新理论和新理念。
研讨会认为，治理理论的提出和兴起有其历史必然性，概而言之，与经济全球化、行政国家的困境以及行政改革的世界潮流是密切相关的。归纳其兴起的条件和透因有如下几点：
1.国家经济一体化及全球化对公共行政管理的影响。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织和世界性的活动群体，对他们的管理也必然会导致新的公共管理领域和管理主体。而这些新的管理领域和管理主体的出现对传统的政治统理结构和行政治理结构产生挑战，尤其是对传统的官僚体制进行批判，这样就需要一种普遍适用的、全球性质的公共行政理论，也就是治理理论。
2.行政国家的扩张造成的治理危机和困境需要新的理论和工具的创新。到20世纪70年代，从30年代开始的凯恩斯主义导致的行政福利国家已经发展到相当严重的程度，从而面临了各种社会问题、财务问题、信任危机等，形成了传统行政工具（主要是组织性工具、规制性工具和经济性工具）的不可治理性。这样，就需要从治理工具上加以创新，并从理论上得到突破。新公共管理运动的兴起在很大程度上拓宽了行政管理的视野，从而也丰富了公共事务管理的手段和方法。治理理论就是以这些创新为基础发展起来的理论。
3.行政改革的世界潮流也为治理理论的兴起和传播提供了有利的背景和强大的动力。工业主义和理性主义是当前管理发展的两个基本维向，它不仅体现在管理组织结构、体制和机制方面，也体现于管理的具体手段和方法中。加上现代的信息技术对于行政管理和人们生活带来的深远影响，更是改变了传统政府管理体制的方方面面。这些改革的突破需要新的适宜理论，这也可以看作是治理理论产生的原动力。
二、治理理论的基本含义和特征
（一）治理的基本含义
会议认为，由于治理概念在各种场合的广泛使用，其概念具有一定的模糊性。梳理其含义，大概包含着如下几层：
1)作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。
2)作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。
3)作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。
4)作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。
5)作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。
6)作为自组织网络的管理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。
从以上可以看出，治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。综合地说，所谓治理，是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。它的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。这种定义，既有政治学的含义，同时也有行政学的含义。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理；从行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。
（二）治理理论的主要内容及特征
从治理理论所包含的内容和所强调的重点来看，治理理论具有如下的一些特征：首先，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。其次，在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。第三，治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。第四，在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。
（三）“统治”与“治理”的区别与联系
会议认为：统治是指国家及其执行机构政府基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。统治模式的公共行政管理，则是政府机构对国家和社会公共事务进行的垄断性和强制性的管理。
治理作为新时代的公共管理，与统治有着深厚的历史渊源和广泛的联系：即在公共管理过程中，同样存在着一整套正式的组织机构，它拥有对同一社会中的其他组织和团体的强制性权力，在对公共事务进行决策的同时承担责任。然而，治理作为统治的发展和替代，与统治之间又存在着以下区别：1.管理主体和所指对象的范围不同。统治主体主要是指以公共权力为后盾的公共组织或公务人员，政府是管理的中心和关键之所在；而行使治理权的主体，政府或公共权力组织并不是唯一的中心，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等等都是可能是权力的中心，他们都可以参与决策和管理，权威出现了多元化。就管理客体，即管理所指对象而言，统治的大政府时代可以说是控制着社会生活的方方面面，人们的一切都是其调控的对象；当进入到有限政府的时代，政府的作用范围大为缩小；对于治理来说，由于主体界定不同，其作用范围带有很大的不确定性，它既可以是一个学校、一个公司所属的人、财、物等，也可以是一个民族国家甚至是世界范围内的事务。从现代的大企业到学校，可以没有那种强有力的统治，但为了有效的达成组织目标，维持必要的秩序，不能没有治理，治理渗入到人们生活的各个领域。2.管理手段方面的不同。统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理理论中的管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。合同包工、权力分散、根据市场原则运作、强调由国家和私营部门合作等是治理工具多元化的具体表现。3.权力运行方向的不同。统治主要遵循韦伯所设计的层级式的控制，权力沿着层级线自上而下地流动，主要是运用政府的权威，对社会事务实行单向度的控制；对于管理对象来说，主要是接受和服从。而治理，由于参与主体的多元化，在实现公共管理的过程中，各个主体间协调和沟通需要突出，需要凭借合作网络的权威。这时权力的流向是双向或多向的，不是单一的和自上而下的。它所强调的是一种上下互动的过程，强调公民和社会机构的参与，其权力运行向度是多元的、相互的。4.追求目标和评价标准不同。与统治相联系的理想模式为建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制之上的“善政”，构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。而治理的概念已经超出了传统的统治范畴，它强调了政府与公共对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。这种善治的构成要素被归纳为六个方面：合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应性(responsiveness)、有效性(effectiveness)。很显然，“善治”比“善政”拥有更多的民主要素和灵活要素，对公民的权利和地位也给予更多重视。
三、实现善治与公共行政改革
实现善治，有政治架构和文化方面的改造，更多的是行政层面的改革。治理理论的兴起，既是实践中行政改革的结果和产物；同时又对公共行政的改革提供理论的支持和指导。会议认为，治理视角中的公共行政改革可以概括为以下几个方面：
1.从政府垄断走向市场参与。针对罗斯福新政以来形成的“巨型国家”症（表现为绩效下降，腐败严重，官僚主义等）和财政赤字，70年代后，西方许多国家进行了公共事业和公共服务市场化改革，即通过国有企业和公用事业的产权转移，由市场和社会来承担其生产和服务功能，从而为政府卸包袱、降低财政赤字。主要措施是：依靠市场的力量来搞活国有企业，通过将国有企业股份化，放松对国有企业的管制和规范；政府公共服务遵循竞争招标的原则，政府通过承包制等办法将政府承担的公共服务项目承包给非政府的组织去经营。这些改革削减了政府规模、降低了公共预算，控制了财政赤字，提高了经济效率、顾客的满意程度和投资回报率。这些改革正是实践了治理的主体多元、市场运作和灵活效率的基本原则和理念。
2.从金字塔的科层制官僚组织走向扁平式结构。治理理论作为对传统官僚体制的替代模式，对经典的韦伯管理模式的僵化、繁琐、低效提出了挑战，对金字塔式的官僚层级结构提出了改造要求。一方面，为了使政府更富有灵活性和效率，许多国家把解除对政府的“规制”作为行政改革的目标。另一方面，在组织，金字塔式的组织结构不仅横向的交流、沟通极为困难，而且使政府的规模日益扩大，形成一个有着自己特殊利益的而没有普遍公共利益的特殊群体。为此，通过建立层级尽可能少的平板式而非金字塔式的组织结构，用以替代传统的科层金字塔结构，使政府能更全面地接触社会和公民，方便公民与政府的合作，形成网络，加强政府的回应性。
3.从集权行政走向分权行政。非官僚化的一个必然的后果是分权和权力的非集中化，分权行政主要通过两个方面：(1)权力的非集中化。一方面，将权力下放给地方政府或基层政府，让下级政府承担更大的责任。另一方面，在政府的运作、决策方面，提倡参与式管理，让那些底层的官员和服务的对象参与决策和管理，让他们更多地介入到公共活动中来。分权不仅仅是对过分集中的反应，而是试图在国家发展上促进有效的大众参与，以改进政府的服务质量和扩大基层民主。(2)职能的削减和转移。就是政府从不应该干预的领域退出或者将中央政府的某些职能转移给地方政府或半公共组织中去，以各种方式实现与地方和社会组织的合作。
4.从统治行政转向服务行政。从统治到治理要求公共行政实现统治性行政向服务性行政转化。政府作为一种公共组织，最主要作用就是提供公共产品和推动制度创新。市场经济的普遍建立要求政府承担更多的服务职能，要求政府以国民为顾客来提供更多更优质的服务。西方行政改革的市场模式将政府服务的受益者和公众统统定义为消费者，“消费者”的概念可以使公民能期盼从政府那里获得高质量的服务。善治理念强调服务行政的有效性，提出以公民的满意程度来检验公共服务，这正是适用了市场的“顾客上帝”精神。
四、我国研究治理理论的重要意义
治理理论不仅对西方产生了深远的影响，对中国同样具有不可忽视的重要意义。研讨会提出，治理理论作为一种新的分析框架，有着四个方面的比较优势：首先，它提供了新的视角和范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引进治理分析，着眼于政府与公民的合作网络。其次，它提供了比其他分析方法更全面的方法体系，在治理理论中，包含了当前正在兴起的制度分析、经济分析和文化分析等方面内容，理论上也涵盖了新公共管理理论、市民社会理论和政府发展理论等。第三，治理理论体现了政治发展的方向：它特别强调政府与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，反映了全球化时代的民主要求。第四，治理理论用于分析我国的政治改革具有更方便的价值。我们有一种错误的思维定势，一提起政治改革，就认为是政治体制改革。实际上，要改革一个国家的政治体制并不容易，而且也并非总是必要。治理理论指导下的政治改革，应该理解为是“治理改革”，这样就容易选准政治改革的突破点，抓住可行的切入点，从而对于现实的政治改革和发展更有推进作用。
此外，会议上还提出一种看法，认为治理理论的提出与马克思主义的国家消亡理论具有某种一致性，可以认为是马克思主义的理论判断在社会发展新阶段的注解和证明。在马克思主义经典著作中，有社会主义国家是半国家的学说，在共产主义社会，国家是逐渐走向消亡的。而当前治理理论提出的国家与社会的合作，权力向市民社会的回归，正体现了社会主义和共产主义期间国家政治的发展轨迹和发展趋势。因此，治理理论对于我国马克思主义政治学的研究同样具有重要的借鉴意义。
在理解和认识治理理论方面，会议认为，在我国，其实在很多方面的政治和行政都在实践着治理的理念。我国改革开放20年来进行的政府管理的多方面改革，也正体现了以治理精神为指导的治道变革。如国有企业改革、政府机构改革、公共事务市场化管理等反映出的政府职能转变趋势，通过依法行政、法制监督的努力实现等对政府行为法治化的追求，通过选举制度改革、决策听证等创新制度体现出的政府民主化的走向等，都表明了我国改革对治理理论的验证。会议上还从我国村民自治的实践来解读治理理论。认为用我国的人民公社、生产队、村公所的行政体制到村民委员会实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治运行机制的案例可以看出治理的概念、理论，同时也可以在治理理论的指导下探索出一些很好的模式、做法和推进国家治理的形式。而这些探索和改革，更需要我们研究治理理论，为寻求和改善国家的良好治理提供智力支持和理论指导。
五、善治目标下我国政府的改革方向
治理理论提出的“善治”作为一种比较理想的政治和社会管理形式，是人们在政治和行政改革中所追求的目标。我国要向这个方向转变，还将是一个复杂而艰巨的过程。会上有学者提出，治理变革下的政府管理改革呈现出五个方面的潮流：从无限政府走向有限的政府，从人治的政府走向法治的政府，从专制的政府走向民主的政府，从高度集权的单中心的政府走向高度分散的多中心的政府，从封闭的政府走向信息公开的政府。
在行政管理方面，会上结合我国的实际需要，提出要着重推进如下几个方面的改革：
1.改革政府组织，建立强而精的政府。这方面的改革一直来为我国政府所重视，多年来的机构改革、人事制度改革以及行政法制建设等基本上属于这个范畴。随着党的十四大确定要建立社会主义市场经济体制以来，十五大又把行政改革的目标确定为“按照发展社会主义市场经济的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。”我国要继续坚持这个目标，逐步地精简机构和人员，理顺职能与内部关系，完善法律和法规，改革行政管理的流程和内部制度，使“能适应社会化、专业化、合理化、科学性的行政管理体制”建立得更加完美，运转更加协调，从而提高政府的行政效率和公共生产能力。
2.培育社会中介组织，建立国家与社会的合作。除了要理顺政府组织内部的结构与相互关系之外，更为重要的是要处理好政府与社会的关系。我国历来有强政府、弱社会的传统，要改变这种状况，顺利实现计划经济向市场经济转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。充分发挥第三部门（包括国际组织、志愿者组织以及各种社会组织）在社会管理中发挥的重要作用，是向善治目标转变的必经途径。
3.重视公民的参与管理积极性，实现管理民主化。公民参与管理是一种公共行政治理改革的基本原则。公民不仅是各种公共服务的“消费者”，更是公共服务的监督者，必须在参与管理中实现自己的权利和价值。此外，从管理心理学的角度看，公民和低层公务员作为最直接、最了解公共需要的群体，通过吸收他们参加决策过程与管理过程，发挥他们的积极性，可以提高公共服务的质量和效率。我们的公共行政改革也应该考虑到公民的实际需要，发挥他们的积极性，逐步实现管理的民主化。要大力发展和支持政务公开制度建设等行政民主化的实践，并逐步健全人民参与管理、监督公共行政的系统配套制度，只有这样，才能真正实现善治的回应性目标。
4.变革行政管理具体方式，实现行政管理制度创新。“政府掌舵而不划桨……政府授权而不必躬亲……”治道变革实质上是改变传统的行政管理方式，从而实现更高效的公共服务和公共产品。在具体方式上，通过市场机制在公共服务领域的运用，通过合同出租、合营化等各种灵活多样的方式，来实现和扩大政府的公共职能。我国应该接受治理理论的一些理念，明确公共生活领域权力主体多样化的现实，同时，灵活运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段实现公共职能，以最低的成本求得最大效益的收获，最大限度地满足人民的公共需要。
最后，会议还对我国行政管理的现状和治理理论的要求的差距进行了评估。认为：差距来源于政府和公民社会两个方面。每个方面都有许多制约因素。如官本位观念、公共权力的异化、行政权力者的畸变、百姓的依赖心理、社会组织程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化、社会伦理等各个层面的腐败等。会议提出，实现从传统的政府管理模式向治理模式转变，只能是一个博弈的过程，包括公民社会与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈，这就需要为这两种博弈创造条件，包括大力推进市场经济健康深入的发展，公民资格和公民文化的构建，推进各种社会团体的发展，行政伦理的构建和行政机构的改革等等。在这个转变的过程中，需要有在政府和公民之外的第三种力量的介入，来担负起对双方推动的任务，以便使博弈达到双赢的结局，从而实现向治理模式的转变。这个第三种力量就是党的组织。在我国，党的组织具有最高的政治权威，拥有巨大的能量，完全能够实现对博弈的推动和调节。当然，做到这一点并不是一件轻而易举的事，需要转变党的角色和职能，使党从目前的行政事务中解脱出来，专门从事对政府权力的控制、监督、调节、引导，对政府官员的教育、灌输、培养，对公民进行启蒙，对公民社会进行教育，等等。党的角色和职能的这种转变，不但是行政管理模式转变的关键，而且也是现代化过程中彻底解决党政关系问题的关键。
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