国外农业保护政策的考察与借鉴，本文主要内容关键词为：国外论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鉴于农业在国民经济中的基础地位和其所具有的弱质性，世界大多数国家在经济发展水平达到一定阶段后，对农业实行特殊的保护政策。我国农业的基础地位和作用比任何国家都重要，而在向市场经济全面过渡阶段，农业在市场竞争中处于明显不利的地位，面临的形势十分严峻。因此，借鉴国际经验，加强对我国农业的扶持和保护刻不容缓。
一、世界各国农业保护的基本做法和经验
农业保护是一个世界性的课题，是目前许多国家普遍采取的一项经济政策，它是指政府在处理农业产业与其它产业关系时，对农业所采取的一系列支持与保护政策的总称。
（一）通过实施农产品价格支持与保护措施，保持市场供求平衡，保护生产者的经济利益
价格支持是农业保护政策最初、最明显的途径，也是世界各国保护农业最常用的手段。其目的在于通过补贴支持农业收入和价格，确保农产品的稳定供应，解决农产品过剩及价格下跌问题，保护农产品生产者的收益。基本做法是政府事先规定产品的保护价格，包括目标价格和干预价格。目标价格是在农产品上市季节前规定的，一般高于市场价格，是农产品价格变动的上限；干预价格即收购价格是农产品价格变动的下限。当市场上农产品价格低于干预价格时，由政府按干预价格收购，差额由国家补贴；当市场上农产品价格上涨高于目标价格时，国家向市场上投放储存的农产品平抑市场价格。美国2／3左右、欧共体70%的农产品享受保护价。1996年发达国家农业补贴在农业总产值中占36%，日本农业补贴额达405亿美元，美国为235亿美元。发展中国家对农产品价格保护也非常重视，印度农产品价格有支持价格、收购价格、发售价格之分；在泰国农产品价格有保障价格和合同价格之分。
（二）采取关税保护、出口补贴等手段，对农产品进出口实行贸易保护
对农产品实行贸易保护是指通过关税、进口配额、出口补贴等方法来控制和保护农产品的进出口，以保障本国农业免受国际市场冲击，使农业收益率和农民收入不因受冲击而下降。贸易保护是发达国家保护农业的重要手段之一。为扩大本国农产品出口，这些国家普遍实行国际贸易价格补贴制度，对出口的农产品价格高于世界市场价格之间的差额由政府给予补贴。如美国等农产品过剩国家往往压低农产品出口价格，压低部分由政府补贴，以此来扩大国际市场占有率。美国出口农产品有30%得到政府补贴，出口商每年得到的补贴有几亿美元。在扩大农产品出口的同时，发达国家还对某些外国农产品实行进口限价，以保护国内农产品市场。如欧共体制定了农产品的“门槛价格”，即外来农产品到达港口的最低进口价格，对低于“门槛价格”的农产品要征收差价税，使外来的农产品价格与国内价格处于同一水平上。发达国家正是通过抬高农产品进口价格，对出口农产品进行价格补贴，构成了有效保护本国农业，排斥农产品进口，并有利于争夺国际市场的农产品贸易攻防体系。
（三）政府实行财政投入和信贷扶持政策，对农业提供大量的资金支持
足够的资金支持对促进和保护农业发展具有非常重要的作用。因此国外大都把政府对农业的财政投入和银行对发展农业的信贷夫持，当作国家农业保护政策的重要组成部分。在发达国家各种类型的资金投入中，国家财政的投入一般占有较大的比重，日本1979年占固定资产总投资的7.3%，法国1984年达到13%。近10年来， 一些发展中国家也很重视对农业的投入，印度农业投资占总投资比重一直在20%以上。财政支农重点因不同的国情和不同发展阶段而有所区别。法国财政直接投资于农业规模化经营，东盟国家财政的投入重点是兴修水利和农村道路。各国政府还通过政策性的农业金融机构发放低息贷款，通过信贷扶持鼓励农民投入。财政以少量的资金用作银行的资本金和经营费用等，政府性银行吸收并运用大量的社会资金支持农业。银行贷款的形式要比国家财政直接拨款的方式灵活有效，可根据不同的需要以不同方式支持农业。日本对土地改良和购置大型农机具的农民提供长期低息贷款，利息一般低于农民的存款利息；法国的农业贷款利率是12—15%，而贷款的农场主只需按3—9%的利率负担，其余部分由国家补贴。这样就为缺乏资金的农户提供了发展生产所需要的资金。
（四）建立和完善农业保险制度，规避农业的自然风险以减少农民的利益损失
建立农业保险制度也是世界各国实施农业保护的又一重要手段。它是在农业生产经营者之间建立的一种互相协作、互相保护的措施，即由农业生产者按照经营规模和收入逐年向保险公司交纳一定的保险费，当农业生产遇到自然灾害减产等情况时，由保险公司对投资者进行赔偿，以保护生产者的利益不受损失。国外农业保险制度的主要特点有：（1）有健全的法律和运作规范，并建立由政府管理的农作物的保险公司。大多数国家在建立和完善农业保险制度发展过程中，自始自终都注重运用立法的方式规范农业保险。美国1938年就颁布了《联邦作物保险法》，并依法建立了联邦作物保险公司。（2 ）政府对农业保险给予政策和资金上的支持，使之有别于一般的商业保险业务。各国普遍采取的作法是对农业保险给予不同形式的财政补贴。日本政府对农作物保险的保费补贴为50—70%，并提供部分行政开支费用，从1975 —1986 年补贴额达2035亿日元；美国向农业保险提供20—30%的保费补贴，并承担经营农业保险的保险公司全部或大部分管理费用。（3 ）从农作物的单一保险逐渐过渡到综合保险，承保农作物的种类也越来越多。加拿大农作物保险范围几乎覆盖所有的农产品，对干旱、水灾、霜害及病虫害等都保险。
二、借鉴国际经验对我国农业实施政策保护
农业是国民经济的基础产业，也是一种弱质产业，必须由政府给予一定的保护，这已成为各国普遍的共识。但不同国家的国情不同，对农业保护的领域会有不同的侧重，因而各国所制定的政策也会有一定区别。从总体上看，当前大多数发达国家实施农业保护是在农产品过剩条件下进行的，保护的重点在流通领域。与这些国家的情况不同，我国在今后很长时间内农产品有效供给不足仍将是面临的一个主要矛盾，农业保护必须围绕提高农业综合生产能力进行。为此，要针对我国农业发展的具体情况，借鉴国外经验，走出一条有中国特色的保护农业发展的路子。
（一）强化财政和金融对农业的扶持与保护职能，增加对农业的资金投入
我国支持和保护农业的主要目的在于努力提高农业的生产能力，其核心是加大对农业的投入特别是资金投入，基本思路是：在保证国家对农业的投资稳定增长的同时，采取有效措施多渠道筹集资金投入农业建设，积极引导和鼓励亿万农民增加农业投入。
首先，应较大幅度地增加国家财政对农业的投入。严格执行《农业法》的规定，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。“八五”期间中央财政设立的各项专款要予以保留，并适当增加一些重要的支农款项。财政支出的重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等。其次，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入。国家银行每年新增的农业贷款规模要保证占新增贷款总规模的15%以上，并逐步提高农业贷款存量占国家总存量的比重。进一步完善农业发展银行的信贷责任制和抗干扰机制，保证国家的农业政策性信贷资金得以落实。此外，要调整农业信贷结构，增加农业中、长期贷款的比重。再次，为保证农业有一个长期稳定增长的资金来源，应多渠道筹集一定数量的资金用以建立国家农业建设保护基金。基金的来源可以从国有土地使用权出让费中，从出台的固定资产投资方向调节税中，从耕地占用税中，从直接受益于生态效益和集体及个人手中，以及国外优惠贷款和赠款中提取一定数量的资金。最后，采取更多的优惠政策，如贴息、提供担保等，扩大农业利用外资的数量和范围。同时，进一步完善农业家庭承包责任制，深化农村土地制度改革，给农民以稳定的投入回报预期，并在国家法规政策、投入等方面采取有效措施，鼓励农村集体把一定比例的积累资金用于农业，引导农民个人增加用于农业建设的资金投入。
（二）建立有效的农产品价格保护机制，加强对农产品流通领域的调控和保护
虽然我国农业保护政策的着眼点重在农产品的生产领域，但由于目前农业生产的需求约束已经产生，农产品的市场风险不断加大，因此对农产品流通领域的保护也很重要。价格支持手段是许多国家在流通领域对农业采取的最直接、最有效的保护措施。借鉴国际经验并结合我国的实际情况，可制定如下政策：
一是建立农产品收购保护价制度。价格保护的核心是维持农产品在国内市场比较高的价格，以保证农民的收入水平和生活水平。国家应制定农产品最低保护价，即干预价格。保护价的制定要综合考虑前几年的市场价格水平、当年的生产成本、贸易条件、国际价格水平、市场需求和供给趋势等多种因素。根据我国的实际情况，农产品的保护价格要能补偿农业生产成本并略低于正常年景的利润水平。粮食收购保护价的实践范围应当包括国家原定购部分和国家专项储备部分。今后随着政府的财政收入逐步改善，农产品收购保护价的覆盖范围可以有所扩大，保护的品种也可以有所增加。二是建立健全农产品的储备制度。为保证农产品保护价的真正落实，国家需建立农产品储备制，使丰收年景的农民能将剩余产品全部卖出。农产品储备的调节制在通过储备数量与市场价格变化方向之间的逆反性联系，在市场价低于保护价时增加储备，并在市场价高于保护价时抛售储备来平衡市场供求，进而稳定价格。对于农产品储备规模的确定可根据农产品的供求情况，自给性较强的粮油等农产品储备量占总产量的比重可相对小一些；商品率高的产品如棉花、食糖等储备量占总产量比重应相对大一些。三是建立农产品市场风险基金。主要用于平抑农产品价格的过度波动，稳定价格，减少农产品经营者及生产者由于价格波动而带来的损失。市场风险基金的规模由保护价高于市场价时对农民的补贴、储备费用及其占用的利息费用等决定。基金来源包括政府财政拨款、农发行无息或低息贷款、向社会各方征集及基金的产业化保值和增值等。风险基金由政府掌握和管理，并由国家财政担保。
（三）深化农业保险体制改革，提高农业和农民抵御自然灾害的能力
农业生产对自然界的依赖性大，易受到自然灾害的冲击，而我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一，因此我国农业持续稳定发展面临的一个重大问题是如何加强对农业的保护，提高农业和农民抵御自然灾害的能力，防止或减轻自然灾害的影响。其中一个重要措施就是推行农业保险制度，对自然灾害给农业造成的损失进行不同程度的补偿。
我国农业的高风险损失率和农民的低经济承受力，决定了我国农业保险很难作为商业保险来经营，商业保险公司也不会有太高的积极性去经营农业保险。农业保险只能是政策性保险。需要政府在政策上和财政上给予支持。从世界上开办农业保险的国家情况看，农业保险一般都和商业保险不同，政府采取各种形式予以支持和补贴。总结我国农业保险开办以来的经验，并借鉴国外做法，深化农业保险体制改革应坚持以下原则：国家增加对农业保险的投入，形成规范化的制度；充分调动地方政府的积极性，特别是要提高农民的参与程度；利用现有商业性保险机构的业务网络，提高管理水平。具体措施包括：（1 ）在县一级农村建立农村保险互助会作为农业保险的基层组织，这有利于增强农民的保险意识和责任感，并调动地方和农民的积极性。具体业务可以由商业保险机构来代理。经济条件好的地区可由商业性保险公司经营或与地方政府联合经营农业保险。（2 ）在实行农村保险互助体制的省区建立保险互助联合会，对全省区农村互助保险进行指导和管理，并建立农业保险基金对互助保险进行再保险，财政也投入一定的资金进行补贴。（3 ）设立全国性的国家农业保险公司。作为国家级的农业保险公司，通过对全国各省区农村互助保险联合会或其它保险机构农业保险的再保险，实现对农业保险的支持。中央财政每年根据农业保险业务的发展情况，按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴。
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