发展图书馆事业必须纳入到政府议事日程——“五个纳入”随想，本文主要内容关键词为：议事日程论文,随想论文,图书馆论文,事业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的公共图书馆事业，自建国以来虽然有了前所未有的发展，但一直未能摆脱让世人震惊的痛结——在13亿人口中有近9亿农村人口基本得不到公共图书馆服务。我国公共图书馆事业的这种严重结构失衡状况，我们只能用“整体严重落后”一词来形容。其中的原因也许很多很多，但无论如何都不能不提政府责任没有到位这一主要原因。这样说是不是掉进了“有问题就责怪政府”的传统思维陷阱呢？我们已经注意到，一些学者们确实已经有问题也不再找政府的“茬”啦，如类似农村图书馆事业落后的原因归结为农村自治程度低、农民文化需求弱、农民自我服务能力差，等等。呜呼，什么叫理论脱离实际？这才是典型的理论脱离实际!尤其是那些经济学家们(包括我国的绝大部分经济学者在内)，把“图书馆”这一公共产品划入可排他的竞争性准公共产品时，个中已经蕴涵了农民等弱势人群得不到公共图书馆服务属于“正常现象”的逻辑。呜呼，什么叫“没有良心的经济学家”？由此可见一斑。在此，我不想同经济学家们论争，只想援引一位学者的观点：经济学家们善于进行实证研究，而不善于进行价值判断。[1]
历史的发展从来不取决于理论学家们在“象牙塔”里的侃侃而谈，而主要取决于社会发展的需要以及政府对这种需要的回应状况。2006年末，国务院发布了《“十一五”时期文化发展规划纲要》，其中对农村公共文化建设提出了明确的要求：农村公共文化建设要纳入各级政府重要议事日程和政府目标管理责任制，纳入创建文化先进县(市)、文化先进乡镇和创建文明村镇等相关评价体系，所需经费纳入政府财政预算。后来《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》中进一步明确为：要把农村文化建设纳入各级党委和政府的重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部晋升考核指标，确保农村文化建设各项目标任务的实现。这就是所谓的“五个纳入”。农村图书馆事业自然包含在农村公共文化建设之中，所以，发展农村公共图书馆事业自然也被纳入到这“五个纳入”范围之中。
那么，这“五个纳入”意味着什么呢？
首先，它意味着政府执政理念的转变。政府执政理念的转变，首先体现在政府对自身职能或责任的准确定位。现代人们的一个普遍共识是：现代政府的职能转变主要体现在从全能型政府、管制型政府向公共服务型政府转变。所谓公共服务型政府，是指为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。所谓公共服务，是指公共部门与准公共部门为满足社会公共需求，共同提供公共产品的服务行为的总称。它从功能方面可分为三大类：一是维护性公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；二是为经济建设服务的公共服务，如经济基础设施建设、维护公平的市场竞争环境等；三是社会性公共服务，如教育、公共文化、社会保障、公共医疗、科技、环保等。公共图书馆服务属于公共文化服务领域。公共文化服务，就是指由公共部门或准公共部门共同生产或提供的，以满足社会成员的基本文化需求为目的，着眼于提高全体公众的文化素质和文化生活水平，即给公众提供基本的精神文化享受，维持社会生存与发展所必需的文化环境与条件的公共产品和服务行为的总称。公共文化服务体系，简单地讲就是为了保障公民的文化权利，向公众提供公共文化产品和服务及其相关制度的总称，它是政府公共服务体系的有机组成部分。也就是说，发展农村公共文化服务、发展图书馆事业(包括发展农村公共图书馆事业)，应该成为现代政府职能定位中必须体现的一项重要内容。政府把发展图书馆事业在内的公共文化服务纳入到议事日程，表明政府的执政理念正在向公共服务型政府转变。
其次，它意味着政府从政策高度承认并承担发展图书馆事业的责任主体的角色地位。《“十一五”时期文化发展规划纲要》在“分类指导，分别对待”原则下，把公共文化服务划分为公益性文化服务和经营性文化服务两大块，把图书馆事业明确纳入到了公益性文化服务范围之中，并给予“五个纳入”的制度保障。这是一种正确定位。公共图书馆事业由于其公益性属性所决定，政府始终应该成为发展公共图书馆事业的责任主体(当然不是唯一的实施主体)。离开政府的责任主体地位，公共图书馆事业将不可能得到全面性、普及性发展。关于这一点，我们注意到，一些学者不同意公共图书馆事业必须“依靠”政府的说法，认为公共图书馆事业作为公民自己的事业可以依靠志愿自发的自治性联合(其组织形式就是所谓的“第三部门”)就能发展，认为在提供公共图书馆这种准公共物品时政府也应该站在“辅助”的位置上。有的人还以英、美等国公共图书馆起步时的自发性特点为依据来论证“图书馆不依靠政府也可以发展”的所谓历史经验。这种认识的错误在于：(1)在观念上，严重地囿于“政府是恶”的偏激成见中，而不顾“政府是必要的恶”乃至“政府是‘经济人’意义上的善”的现实；(2)在概念上，混淆了“政府提供”与“政府直接生产”的区别，在分析问题时也只限于萨谬尔森意义上的传统的物品分类上，而没有深入到“有益物品”(merit goods)和“宪政意义上的公共物品”的分析，只限于效率分析而不进行价值分析。关于“有益物品”，欧文·休斯指出，“它们都是社会所需要的产品，例如教育和医疗保健，即使它们因具有排他性而被视为私人商品，市场也不能以最令人满意的方式为社会提供。……如果将教育视为私人商品，有些拥有天赋的人却无法接受教育，这就会产生公平和效率的问题。”[2](3)在主观愿望上，过分相信市场和“第三部门”的能力，而有意无意地忽视了“市场失灵”和“志愿者失灵”的危险。总之，现代意义上的公共图书馆事业若离开了政府的主导和支持将寸步难行。或者说，中国的公共图书馆事业尤其是农村公共图书馆事业，若离开了政府的“五个纳入”保障，必将处于举步维艰的困境而不得自拔——就像现在一样。
再次，它意味着制约我国整体公共图书馆事业发展的瓶颈——落后的农村图书馆事业——终于有了以后发展的制度保障措施(起码是认识上的保障)。由于我国历史上一直处于城乡二元治理结构，包括图书馆在内的农村公共文化服务设施一直处于严重匮乏状态。实际上，我国到目前为止，农村基层图书馆服务至今仍处于几乎空白状态。对我国来说，没有农村图书馆事业的全面发展，就等于没有全国意义上的图书馆事业的发展；若不保障广大农村人口利用图书馆的权利，我国的图书馆发展政策就可归结为失败。显而易见，在图书馆发展政策上，当前的扶持重点应该在农村，即从现在开始要坚定不移地推进农村图书馆事业的发展。当然，这是一个极其艰难而又长期的过程。现在，“五个纳入”政策的出台，为农村图书馆事业的发展奠定了制度保障基础。这是我国政府第一次为包括图书馆事业在内的农村公共文化事业发展做出的政策性承诺。我们现在只希望政府能够以实际行动早一些兑现承诺。
图书馆事业发展靠什么？靠领导，还是靠制度？其实，影响图书馆事业发展的因素很多，但以往我们总是把图书馆事业得不到满意发展的责任习惯地归咎于领导不重视，而且还经常言之凿凿地举出某图书馆因领导重视而迅速得到改观、某图书馆因领导不重视而迅速恶化的例子来证明领导重视的重要性。显然，这种认识和判断没有看出问题的根本。领导重视或不重视对事业发展的影响如此之大、图书馆事业的发展以领导人的意志为转移，这只能说明是一种“人治”状态，而不是法治状态。避免这种“人治”状态的唯一办法就是建立一套不以领导人的意志为转移的制度。领导者易变，制度则不易变(即制度具有连续性和稳定性特征)；用制度规范和约束领导人的行为，让领导人按制度办事而不是按照自己的主观偏好办事，这就是法治。现代民主国家的法治实践历史证明，只有施行法治的领导体制和管理体制才具有合法性，也只有在法治的环境中公民的合法权利(包括文化权利)才能得到较好的保障。
诚然，我们渴望“好的领导”为图书馆带来转机、带来发展、带来福音，然而，历史实践证明，这样的“好的领导”不常在、不常有，“好的领导”只能保证一时一地的事业发展，而不可能是全局性的、长效性的，而且这种渴望无法保证避免“孬的领导”的出现。何况那些即使道德上优秀的领导者也不一定能够给图书馆带来什么福音。只有制定有一套能够避免“孬的领导”出现的制度，而且即使出现“孬的领导”也不能够给事业带来多大贻误的制度(如领导任期制、领导绩效评估中的一票否决制、引咎辞职制等)，才能保证事业发展的长效、规范机制。这就是“制度比人品更重要”的道理。关于这一点，波普有一句堪称经典的话：“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”[3]对此，邓小平说得更加具体而明确：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]
无疑，一个国家、一项事业的全局性、长效性发展，必须依靠好的制度，即必须依靠好的政策和法律；公民的任何正当权利的保障(包括文化权利的保障)，更是要靠好的政策和法律。“五个纳入”政策的出台，意味着国家把包括图书馆事业在内的文化事业的发展纳入到制度化、法治化轨道。“五个纳入”强烈地传达着我国图书馆政策变迁的信息：政府从忽视公民的文化权利(包括公众利用图书馆的权利)到重视保障公民的文化权利(包括公众利用图书馆的权利)的转变。我国图书馆事业将从此迈入“权利的时代”。这是一个历史性进步、历史性转折。