30年来我国劳动就业、收入分配和社会保障体制与格局的重大变化，本文主要内容关键词为：劳动就业论文,社会保障论文,收入分配论文,格局论文,重大变化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就业、收入分配与社会保障是关乎民生的一件大事，是贯彻科学发展观、保持社会稳定、祥和的大事，同时也是事关社会公平、正义的大事。促进社会广泛就业、实行公平分配、实现普遍社会保障，是一个社会文明进步的重要标志。
当前我国正处于社会大变动时期。以中共十一届三中全会为标志开始的改革事业，使我国社会、经济发生了极为深刻的变化，包括价值取向在内的上层建筑也相应发生了深刻的变化。我国经济管理体制，由高度集中的计划体制以渐进的方式转为开放的市场经济体制。作为经济体制的重要组成部分，就业体制、分配体制以及社会保障体制，随着宏观经济管理体制的变革也必然作出相应的调整和改革，体制与格局出现了重大的变化。30年来我国实现了从计划经济向市场经济的转变，从统包分配就业到鼓励自主创业的转变，从平均主义的分配制度到包括资本在内的多种要素参与分配的转变，从国家统管到国家、单位、个人三方负担的社会保障的转变。
在这个过渡期内，原有的就业体制、分配体制和社会保障体制必然与市场经济体制发生碰撞与摩擦。由于引进了市场竞争机制，由于这些改革措施直接触及人们的切身利益、涉及利益的重新调整和重新“洗牌”，因而必然有不适应、有痛苦、有混乱、有喜怒哀乐、有躁动。但在改革过程中我们贯彻了“三个有利于”的原则，注重处理好改革、发展、稳定的关系，因而与整个经济体制改革相一致，我国的就业体制、分配体制、社会保障体制也实现了改革的平稳过渡。总结这一改革的成功经验，避免今后少走弯路，对全面建设小康社会，实现社会公平与正义是完全必要的、有益的。
如何在引进竞争机制的同时，采取谨慎、周到的政策、步骤、措施，建立包括法律、法规在内的新的管理体制，是一项十分敏感、十分复杂、十分艰巨的任务。从30年的历程来看，我们基本实现了平稳过渡。一方面我们取得了长足的进步，另一方面也出现了若干不容忽视的问题和新的不平衡。例如企业改制过程中出现的下岗职工再就业的问题，在引进竞争机制的同时出现了劳动争议频发的问题，打破平均主义的分配制度以后出现了贫富差距不合理的拉大的问题，以及新出现的农民工的社会保障问题。在这些涉及人们直接的根本利益的问题上，必须采取十分谨慎的态度。任何的疏忽大意都有可能招致意想不到的后果。
一、中国的就业状况与政策
改革开放以来，我国的劳动就业体制发生了根本性的变化。最突出的变化是实现了从国家统包分配就业到鼓励自主创业、发挥市场机制的作用、加强政府引导的重大转变。
在实行市场经济体制的过程中，我国终止了统包分配的就业制度，发挥市场的作用，引进竞争机制，走过了下岗分流、培育人力资源市场、实施积极的再就业政策、实施扩大就业发展战略的过程。在面临安排数量众多的城镇新增劳动力、安排庞大的农村富裕劳动力、企业转制过程中大量的下岗职工以及经济结构优化升级对就业的冲击等重大困难的情况下，国家采取财政、税收、金融和社会保障等一系列措施，保障了平稳的过渡，实现了就业形势的基本稳定。
（一）改革开放促进了社会的广泛就业。
1.改革开放初期社会面临的就业压力。我国在改革开放以前实行的是充分就业政策。在计划经济管理体制下，实行职工按计划分配就业指标、应届大中专毕业生统一分配的政策。由于实行全民所有制和集体所有制制度，基本上不存在个体和私人经济，因此几乎不存在人力资源市场，致使社会就业渠道狭窄。受计划经济体制的约束和生产力水平的限制，实际上存在了一个庞大的隐性失业群。例如“文革”后期实行了知识青年下乡的办法，动员大批知识青年上山下乡，虽然城市暂时缓解了就业压力，但整体上并未解决就业问题。数据表明，1962～1979年我国共有1776.48万知识青年被下放到农村。由于农村生产力低下，难以容纳如此众多的劳动力就业，因而在“知青”返城时对社会形成了巨大的就业压力。虽然在机关、企业、事业单位兴办了众多的劳动服务公司、集体企业和事业单位，但僧多粥少的状况远远解决不了就业问题。改革旧的劳动就业体制势在必行。
2.改革开放促进了社会广泛就业。改革开放以来我国的劳动就业取得了巨大的成就。根据国家统计局国民经济和社会发展统计公报，1978年我国职工总数为9967万人，2007年就业人数达到76990万人。30年间就业人数增加了67023万人。仅2002～2006年，全国城乡就业人员从73740万人增加至76400万人，增加了2660万人，年均增加665万人。帮助近2000万下岗失业人员实现了再就业，其中大龄困难人员（即“4050”人员）再就业500多万人，大批劳动力从国有企业转向非公有制经济领域。城镇登记失业率保持在4.0%～4.3%的较低水平。30年间解决如此众多人的就业问题，这在世界上是独一无二的。
3.采取的措施。就业为民生之本。针对事实上存在的就业问题，30年来国家采取了一系列促进就业的政策措施，特别是改革了高度集中的计划经济管理体制，逐步建立社会主义市场经济体制，实行改革开放的政策，为解决劳动就业开辟了广阔的渠道。
(1)转变观念，建立人力资源市场。就业体制改革的一大举措就是发挥市场的作用，引进竞争机制。针对劳动力是否是商品的争论，采取了先实践、搁置争议的办法。由于实行竞争上岗、优胜劣汰、双向选择等办法，打破了“铁饭碗”、“铁交椅”。这些做法逐步改变了劳动力不是商品的观念，从而为建立人力资源市场奠定了思想基础。
(2)实施再就业政策。针对大量国有企业加强经济管理、提升技术水平，以及实行股份制改造过程中出现的下岗失业人员的状况，国家出台了再就业政策。主要是实施“下岗分流、减员增效和实施再就业工程”。2002年9月中共中央召开了再就业工作会议，并于9月30日发出了《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。2005年国务院发出《国务院关于加强就业再就业工作的通知》。对企业体制转轨、重组改制、关闭破产中职工，特别是年龄偏大的“4050”人员的再就业给予政策扶持，实行岗位补贴和社会保险补贴，提供公益性岗位。2006年中央政府财政共安排再就业补助资金234亿元，地方财政也增加了投入。2006年全国累计实现城镇新增就业1184万人。下岗失业人员再就业505万人，“4050”等就业困难人员再就业147万人。
(3)实行积极的就业政策和实施扩大就业发展战略。在实施再就业政策取得重大进展的基础上，党中央、国务院推出了积极的就业政策进而实施了扩大就业的发展战略。这个政策的主要内容包括：坚持把扩大就业放在经济社会发展的突出位置；全面落实就业再就业各项扶持政策（包括财政、税收、金融政策）；认真做好高校毕业生就业工作；鼓励自主创业和自谋职业；推进就业体制改革和创新；建立、健全制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系；加强失业调控；完善就业援助制度；大力发展职业技能培训。为落实积极的就业政策，财政将继续大幅度地增加再就业补助资金，完善覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系。建立失业预警机制、失业保险与促进就业联动机制。规范企业裁员行为，建立规模裁员报告制度。
(4)培育人力资源市场，建立和完善公共就业服务体系。完善就业服务体系建设，主要是推进就业服务的专业化、制度化和社会化建设，大力加强职业培训和高技能人才培养。同时进一步完善就业、培训、维权三位一体的服务机制。仅2006年就组织了1000多万人次参加职业技能培训。
(5)完善就业的法律、法规体系。为适应市场经济条件下就业体制的建设，必须完善就业的法律法规体系建设。2008年颁布实施了《就业促进法》和《劳动合同法》。这是关于劳动就业的两部重要法律。认真贯彻这两部法律，对实施积极的就业政策、促进和扩大就业、建立和谐的劳动关系、保障劳动者的合法权益具有重要的意义。
（二）当前的就业形势。
1.促进就业成效显著。以近五年为例，五年来国家坚持和完善了积极的就业政策，从财税、金融等方面加大支持力度，中央财政安排就业补助资金五年累计达666亿元。城乡公共就业服务体系建设进一步加强。统筹做好就业再就业工作，全面加强职业技能培训，平均每年城镇新增就业1000多万人、农村劳动力转移就业800万人。基本解决国有企业下岗职工再就业问题，完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
2.就业形势依然严峻。目前我国的就业形势面临下岗失业人员再就业、新增城镇劳动力就业、农村富余劳动力转移就业“三峰叠加”的局面，每年城镇新增的劳动力接近千万，有2亿左右的农村富余劳动力需要就业。同时我国还需要不断优化经济结构，提高技术水平，这必然与增加就业产生一定的矛盾。显然，我国劳动力市场将长期处于供大于求的状况，就业形势依然十分严峻。以2007年为例，在“中心”的下岗职工有10万人。“并轨”后（即下岗失业人员基本生活保障向失业保险并轨）没有就业的下岗职工仍有100万人。2006～2008年实行政策性关闭破产的企业大致有2116户，涉及职工351万人，另有厂办大集体企业300万人需要就业安置。需要就业的城镇新增劳动力为1345万人。根据《2007年国民经济和社会发展统计公报》，当年15～59岁人口为91129万人，就业人数为76990万人，未实现就业人数为14939万人。就业压力显而易见。这其中包括了农民工就业压力、大中专毕业生就业压力、新增劳动力的就业压力等。由于就业弹性系数下降，长期失业形势比较严峻。此外由于改革的滞后效应，尚存一些体制性障碍。随着人们社会水平的不断提高以及劳动环境的不断改善，劳动力成本显著增加，提高了就业门槛，吸收就业的难度增加。
（三）促进就业的政策选择。
针对当前的就业状况，中共十七大政治报告明确指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观教育，使更多劳动者成为创业者。健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。积极做好高校毕业生就业工作。规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。
当前和今后相当长的时期内，我国的一个重要任务是要贯彻实施扩大就业的发展战略。为此2008年2月3日国务院颁发了《国务院关于做好促进就业工作的通知》。根据扩大就业的发展战略，将继续完善和落实积极的就业政策；建立充满活力的以创业带动就业的机制；完善覆盖城乡的就业服务体系；推进面向全体劳动者的职业技能培训制度，解决结构性就业难题；加强失业调控，建立失业预警制度。
结合我国经济体制深化改革、经济结构调整升级、人口基数大、人口年龄结构偏大、农村富余劳动力规模大以及就业结构性矛盾突出的现实，为贯彻实施扩大就业的发展战略对以下问题应当给予高度关注：
一是关于以创业带动就业问题。这是一个非常好的指导思想。但成功者总是少数，所以关键是要为创业者提供适宜的环境和条件。成功的创业者，既要有一个具有良好市场前景的好产品，又要有风险投资。为此建议劳动部门牵头成立创业风险基金，并制定相应的实施办法。可参考鼓励再就业的“小额贷款”的政策与管理办法并扩大到鼓励创业者。投资风险可采取三方共担的方式，即由政府部门、金融机构、创业者共同承担。对于带动一定数量的创业者在税收和资金支持方面予以鼓励。
二是采取综合的经济政策促进就业。将产业政策与就业政策相结合，继续保持财政、金融、税收、保障等政策的连续性。充分运用财政政策，在财政预算中加大对促进就业资金的投入；利用税收优惠政策鼓励下岗人员再就业；加大金融信贷支持力度，支持以创业带动就业的人员和项目。
三是实施城乡统筹的就业政策。统筹城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力就业以及下岗失业人员的再就业。转变政府职能，形成统一的劳动力资源市场。
四是继续实施和扩大职业培训。通过有针对性职业培训提高劳动者的素质，缓解就业的结构性矛盾。
五是充分利用信息传导机制。就业信息不对称是造成就业难的一个重要原因，也是黑中介猖狂活动的一个条件。劳动部门有必要一方面规范劳动信息发布制度，一方面充分发挥政府和社会组织机构的优势作用，为劳动者寻找就业岗位提供有效的就业信息。
六是完善劳动力市场的法律法规建设。认真贯彻实施《就业促进法》和《劳动合同法》，务必要加强劳动执法监察，加强劳动争议调解和仲裁工作，依法维护劳动者的合法权益。
二、我国收入分配格局的重大变化
我国实行改革开放政策以来，对收入分配政策进行了重大调整，全国的收入分配格局出现了重大的变化。改革开放的实践表明，对待收入分配问题，首先要发挥分配机制对经济的推动作用。平均主义注意了公平，但阻碍了效率（益）的提高。要搞好分配，首位的问题是发展生产，繁荣经济，把“蛋糕做大”。贫困不是社会主义，平均主义不利于发展生产，只是贫困的“公平”。其次，调整分配政策时必须注意社会公平、社会和谐。在收入分配领域引进竞争机制以后，社会公平问题必然会日益突出。忽视社会公平，必将牺牲社会和谐。没有一个和谐的社会环境，就无法发展生产，也发挥不了分配促进经济发展的积极作用。因此在实行非均衡的分配政策时，要考虑到社会可承受的程度。其三，要发挥宏观调控的作用。在分配领域，市场经济、竞争机制不可能自发地在发挥促进经济发展的同时，保持公平性。我们既要效率，又要公平，要鱼与熊掌兼而有之，就必须发挥宏观调控的作用。其四，要建立健全收入分配的监测体系。在多种生产要素参与分配、分配方式多元化、收入隐性化的情况下，完全有必要建立健全收入分配的监测体系。否则在进行决策的时候就难免缺乏依据，产生误判和失误。
（一）我国收入分配的新格局。
自改革开放以来，我国依据现阶段生产力水平的实际状况，从发展社会生产力的基本要求出发，扬弃了“一大二公”的近乎单一的公有制经济，调整所有制结构。实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。一方面毫不动摇地巩固和发展公有制经济，另一方面毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成了各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。
所有制的调整必然对分配制度产生根本性的影响。我国对原有的以“大锅饭”为主要特征的平均主义分配体系进行了重大的改革，引进竞争机制，分配方式市场化，以“一部分人先富起来”的政策取代了平均主义的分配政策。所有制结构的调整使分配格局发生了巨大的变化。收入分配市场化是新的分配格局的显著特点：一是打破了单一的按劳分配制度，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。二是参与分配的要素多元化。除劳动外，资本、技术、管理等生产要素也按贡献参与分配。三是居民收入来源构成呈现多样化，出现了工薪收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入并存的局面。
（二）我国收入分配的现状：成就与问题。
分配政策的重大调整有效地激发了人们的生产积极性。一方面人民的收入水平显著提高，生活质量显著改善；另一方面也产生了许多新的不平衡和问题。
1.城乡居民收入显著增加。在经济管理体制改革的强大推动下，国家经济发展取得了持续高速增长，经济规模和质量迅速扩大和提高，社会经济全面进步，居民的收入水平和生活质量获得极大地提高，成就显著，世人称赞。
1978年我国职工工资总额为568.9亿元，2006年达到23265.9亿元。职工平均工资由1978年的615元增加到2006年的21001元。
城乡居民人民币储蓄存款大幅度增加。1980年总计存款399.5亿元，2006年增加到161587.3亿元。
居民生活质量明显提高。农村居民家庭恩格尔系数由1978年的67.7%下降到2006年的43%。城镇居民家庭恩格尔系数由1978年的57.5%下降到2006年的35.8%。
2.分配环节中不平衡状况加剧。新的分配制度在促进居民收入快速增加的同时，也出现了若干不平衡。一是居民收入在国民收入中的比重持续下降（参见表1）。二是城乡、地区间的分配差距拉大（参见表2）。三是居民间收入差距扩大（参见表3）。
从表1、表2和表3数据可以看出，收入分配不平衡的状况是明显的：一是国民收入初次分配中，劳动者报酬比重偏低且持续下降。二是城乡间、地区间收入分配不均衡，差距不断拉大。三是收入向高收入群体集中，贫富差距扩大。
3.分配秩序产生了一定程度的混乱现象。在出现分配不均衡、收入差距拉大现象的同时，收入分配领域也出现了秩序混乱的问题。这既与经济体制改革不彻底有关，也与法制不健全和管理出现缺位、乏力乃至真空有关。收入分配秩序混乱的表现是多方面的。
表现之一是政出多门。收入分配政策本应实行政令一统，但当前的事实却是政出多门。一些大中城市政府机关以及国有资产、金融、电力、执法部门等的工资、补贴水平和发放办法、规定差别甚大。这在客观上也推动着相互攀比。
表现之二是缺乏监控。目前对收入分配的管理工作出现了近似空白的现象。基本上没有专门负责此项工作的机构。审计部门对个人收入的审计工作面临审计对象量大面广、审计手段和方法落后、新情况层出不穷、力不从心的尴尬局面，以至漏洞百出，甚至挂一漏万。有的国有企业负责人高薪是刚性的，亏损则甩给国家，引发社会上出现种种非议。此外，有关部门对居民收入的真实状况缺乏全面掌握，尚未形成对社会分配的基本监控体系和能力。各部门和地方对居民收入缺乏信息共享的协作机制，宏观调控难以形成工作合力。
表1 1997～2006年我国居民收入占国民总收入的比重
资料来源：《中国居民收入分配年度报告(2007)》，中国财政经济出版社。
表2 1978～2006年我国城乡居民人均收入比较
资料来源：《中国居民收入分配年度报告(2007)》，中国财政经济出版社。
表3 1990～2006年我国居民不同收入组的人均可支配收入
资料来源：《中国居民收入分配年度报告(2007)》，中国财政经济出版社。
表现之三是调控出现缺位和真空。分配是社会再生产的必不可少的组成部分。收入分配理应是国家宏观经济管理的重要内容。例如税收本应在收入分配方面发挥促进社会公平、社会稳定器的作用。但目前个人收入所得税的征收也基本上限于工薪阶层。有人统计，工薪阶层占了个税收入的65%以上。一次性收入数额巨大者逃税、漏税的现象屡见不鲜。利息税本意是调节社会公平，实际却加重了弱势群体中退休人员的负担。以至出现了“白发人”抢购国债的现象。此外，税种设置不全的问题也限制了税收调节分配作用的发挥。
表现之四是产权转让制度不规范。目前企业（公司）管理层收购现象已经引起社会广泛而强烈的反响。由于缺乏规范的制度、操作办法，缺乏基本的监督机制，出现了不公开、不公平、不公正的暗箱操作现象，既造成国有资产的流失，也使一部分人“一夜”暴富，引发了较大的社会负面影响。垄断行业分配上差异颇大，特别是行业间的差距更是令人侧目。有的银行负责人年薪有数千万元人民币之巨，理由何在，根据何在？
表现之五是财政监管乏力。财政是国家进行收入分配的重要部门，完全有能力、有手段对收入分配进行强有力的监督管理。目前的情况是这种管理亟待加强。在一段时间内，对公职人员的工资，财政部规定了明确的标准：基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资。但对各种补贴则比较含糊，以至各种补贴的数额远远超过这四项之和。这部分补贴所需经费的来源成为雾里看花。收支两条线政策的执行状况远不如人意。同级别的公务员因在不同的部门工作收入差别相当大。有权收费的部门和单位的各种补贴远高于其他部门、单位，同一城市、不同机构的同类公务人员收入水平有数倍之差，这已成为不争的事实。
表现之六是各种补贴五花八门，名目繁多。由于中央和地方的财政分工，地方有权自行制定各种补贴项目和标准。近年来乱发补贴已成为一个比较突出的社会现象。补贴名目数不胜数，甚至出现在“三八妇女节”男士女士同领补贴的现象。
表现之七是收入差距畸形。目前我国已成为世界上少有的贫富差距悬殊的国家之一。城市居民之间、农村居民之间、不同行业之间、城乡之间、地区之间、公职人员之间的差距逐步加大。有专家计算目前年全国居民基尼系数在0.454以上，已经明显超过0.4的国际警戒线。并且我国仍存在继续升高的趋势。由于国有资产管理体制上的缺陷，分配关系尚未理顺，一些地方、部门和企业盲目照搬国外的做法，例如引进年薪制，许多改制企业一方面是企业负责人和管理层月收入数万，另一方面是职工月收入仅数百元，甚至报销不了医疗费，养老、医保面临资金拮据的尴尬局面。此外，企业领导人职务消费基本上不受制约和监督。这种现象在企业里形成了极大的反差。
历史的经验表明，不患寡，而患不公。分配秩序的混乱已经引起公众的不满情绪。各种群体性事件、经济犯罪、刑事犯罪问题日渐突出，社会纠纷和上访数量不断增加。收入差距过大和收入分配秩序混乱的状况不能再继续下去了。
社会和谐发展离不开公平的收入分配制度和良好的分配秩序。为使社会和谐发展，为给社会经济发展创造一个良好的环境，促进社会公平，必须制止收入分配秩序混乱的状况，必须建立一个科学的分配制度体系。
（三）收入分配制度改革的对策选择。
针对发展中出现的新情况，中共十七大政治报告指出，要深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转分配差距扩大趋势。
根据当前的实际情况，为促进社会和谐发展，由全体人民共同享受发展成果，有必要采取以下措施：
1.高度重视收入分配问题。我国尚处于经济体制转轨时期，利益格局多元化，分配方式和渠道也日益多样化，与市场经济相适应的分配管理体制尚未建立起来。在过渡期出现一定程度的混乱是不可避免的，甚至是必然的，也情有可原。但绝不可忽视其负面影响。特别是决策层，必须高度重视，并采取相应的措施。为促进社会公平正义，建立合理的收入分配制度，应采取标本兼治的办法。既解决当前的问题，也要解决长远的建章立制问题，要着眼于建立促进公平、公正分配的长效制度机制。
2.规范收入分配秩序。市场经济要求有与之相适应的分配秩序。整顿收入分配秩序必须有章可循，有法可依。建议相关部门根据市场经济体制和经济发展的新情况，对按要素分配的法律、法规、规章、制度重新进行一次清理，根据新的情况分别予以废止、新建、修改。
要加强对财政收支的监督，深化政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政性收费，强化对预算外收入及制度外收入的监管，完善预算外收支的管理制度。通过建立严格、透明的法律法规，加大对各种非法收入以及各种腐败行为的打击力度，取缔非法收入。
在规范收入分配秩序的过程中应强化执法、监察和纪检机关的功能，严厉查处违反国家财务制度的行为（如违反财务收支两条线制度），加强对垄断行业和企业收入分配的监管。杜绝权利参与分配的不良现象。
3.明确责任机构及其职责。现行经济管理体制的一大弊端是对经营（济）活动实行多部门管理，相互掣肘，争抢利益，无人负责。纠正分配领域混乱现象也必须克服群龙治水、无人负责的状况，应明确指定负责全国收入分配工作的主管部门。
4.加强对收入分配的调节。分配是社会再生产必不可少的重要环节，理应是宏观经济调控的重要内容。而收入分配是一个动态的过程，为使分配机制发挥促进生产和社会公平的作用，需要加强对收入分配的调节。建议将收入分配问题纳入国家宏观经济调控的范围，根据我国收入分配的发展和变动趋势，确定相应的调节目标；逐步建立居民收入增长与经济增长保持大体同步的机制；加大财政向贫困地区和低收入群体转移支付的力度，加强对贫困人口特别是绝对贫困人口的救助力度；协调财政、税务、人事等部门的职能，运用经济、法律、行政手段调节收入分配；建立税收调节体系，改进对个人收入所得税的征管，加强对高收入群体的跟踪和监管，适时调整税率和税种，逐步建立个人纳税信息档案制度。
5.建立与完善国有经济收入分配制度。现阶段国有经济对国民经济发展发挥着主导作用。建立与完善国有经济收入分配制度是发挥国有经济主导作用的重要保障。为此，应加快政企分离、政事分开的改革步伐，坚决纠正垄断行业经营者收入与责任、风险不匹配的现象，纠正一些事业单位既享受财政拨款又在市场上创收的混乱状况。
国有企业，特别是大型企业，其资产属公共所有，经营风险也为公众所承担。经营者的行为要对公众负责。同样经营者的工资收入应当由资产的所有者决定，公众应当享有知情权。经营者对所有者公开其工资报酬状况是顺理成章、天经地义的。实际上经营者的工薪收入对资产的所有者是保密的，这种做法剥夺了资产所有者的知情权。这种状况是不正常的，应予以纠正。国有企业经营者的工薪收入应当向公众透明，并接受公众监督。
6.研究和建立收入分配的监测体系。准确、可靠的数据是正确决策的充分、必要前提条件。由于传统体制下实行的是平均主义分配制度，我国的经济管理体制中缺乏一个有效的收入分配监测体系。从长远计我们需要建立一个科学的监测体系。有人分析，我国地下经济的规模估计占GDP的15%左右。全国城镇居民收入中2005年没有统计到的隐形收入总计4.4万亿元，相当于当年GDP的24%。①显然，这是一个不小的经济规模，也是腐败的根基之一。国家非常有必要责成一个机构负责收入分配监测工作。在确定收入分配的指标体系，建立科学合理的数据分析体系，收集整理有关信息的基础上，为国家决策提供可靠的系统数据。
三、中国社会保障体系的建设与发展
完善的社会保障体系是社会的稳定器，是协调发展、改革、稳定关系的重要措施，也是政府的基本职能。不断完善社会保障体系对统筹经济和社会发展、统筹城乡协调发展具有重要的现实意义，是为全面建设小康社会提供强有力的体制保障的重要组成部分，也是社会公平正义的重要标志。
改革开放以来，我国的社会保障实现了五个方面的转变：逐步由国家通管向国家、单位、个人三方负担转变；由企业自保向社会互济转变；由全部包揽向基本保障转变；由现收现付向部分积累转变；由政策调整向法律规范转变。初步建立了与社会主义市场经济要求相适应的社会保障体系框架。
（一）社会保障体系的目标、任务和政策。
经过30年的探索和不懈努力，对在我国社会主义市场经济体制下建立社会保障体系，经历了一个认识逐步深化，实施的政策措施逐步完善，制度逐步建立的过程，社会保障体系的目标、任务和政策逐步清晰和明确。
党的十四大和十四届三中全会明确提出了建立社会保障体系的主要任务和基本原则。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障体制的框架、资金来源、管理机构等问题做了明确的规定。《决定》指出：“建立多层次社会保障体系，对于深化企业改革和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一，管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险，作为社会保险的补充。”
关于社会保障资金的来源问题，《决定》指出：按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。重点完善企业养老和失业保障制度，强化社会服务功能以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争力。城镇养老和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。进一步健全失业保险制度，保险费由企业按职工工资总额一定比例统一筹交。普遍建立企业工伤保险制度。农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。发展和完善农村合作医疗制度。
关于管理机构建设，《决定》指出：建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。社会保障行政管理和社会保障基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。社会保险基金经办机构，在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。
党的十五大政治报告指出：要建立社会保障体系，实行社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。
2002年11月8日召开的中共十六大政治报告指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
2003年10月14日党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了完善社会保障体系的任务。《决定》对推动就业和分配体制改革，完善社会保障体系问题进行了专门论述，指出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救助相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。十六届三中全会通过的这个《决定》进一步明确了我国社会保障体系建设的方针和政策。
根据党中央、国务院的一系列指示，我国完善社会保障体系的总目标进一步明确，即要逐步建立符合社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障方式多层次、保障制度规范化、社会责任和个人责任相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的社会保障体系。遵循的原则是，由近及远、逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。基本的思路是，“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”。
在总结我国社会保障事业建设经验的基础上，根据贯彻发展观的要求，2008年召开党的“十七大”首次提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的任务。指出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。作好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。
党中央、国务院的一系列指示和工作部署，为完善社会保障体系建设指明了方向，明确了工作的目标、任务、政策和具体措施，是做好社会保障工作的根本保证。
（二）当前我国社会保障面临的形势。
我国社会保障体系建设面临着良好的发展机遇，一方面取得了巨大的进展，另一方面也面临地区和企业事业单位经济发展水平差距悬殊、参加保障的人量大面广的复杂局面，任务十分艰巨。
当前有利的条件，首先是党中央高度重视社会保障工作，为完善社会保障制定了一系列方针政策，指明了方向。其次是国民经济持续、快速、健康发展，财政收入连年大幅度增加，为社会保障体系建设提供了更加充实的财力、物质基础。其三是经过前些年的努力，社会对建立社会保障体系的认识逐步深化，在实际工作中探索积累了一定的经验，初步形成了社会保障体系的基本框架。
近五年来国家在社会保障方面作出了巨大的努力，更多的居民享受到了更多的社会保障。截至2007年末，全国财政用于社会保障支出累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破2亿人，比2002年增加5400多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续三年提高企业退休人员基本养老金标准。中央财政五年累计补助养老保险专项资金3295亿元。2007年城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿人，比2002年增加近一倍；88个城市启动城镇居民基本医疗保险试点；新型农村合作医疗制度不断完善，已扩大到全国86%的县，参合农民达到7.3亿人。全国社会保障基金积累4140亿元，比2002年增加2898亿元。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入保障范围。这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性制度建设。社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。抗灾救灾工作全面加强，中央财政五年支出551亿元，受灾群众生产生活得到妥善安排②。
据国家统计局《2007年国民经济和社会发展统计公报》，2007年末我国参加城镇基本养老保险人数为20107万人，比上年末增加1341万人。其中参保职工15156万人，参保离退休人员4951万人。参加城镇基本医疗保险的人数为22051万人，增加6319万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人，参加城镇居民基本医疗保险人数为4068万人。参加城镇医疗保险的农民工为3131万人，增加764万人。参加失业保险的人数11645万人，增加458万人。参加工伤保险的人数12153万人，增加1887万人。其中参保农民工3966万人，增加1429万人。参加生育保险的人数7755万人，增加1296万人。2448个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参保率85.7%。新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次。全年城市医疗救助407万人次，比上年增长117.2%。农村医疗救助603万人次，增长150.1%。民政部门资助农村合作医疗的人数达到2306万人次。
2007年末全国领取失业保险金人数为286万人。全年2271万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加31万人；3452万农村居民得到政府最低生活保障，比上年增加1859万人。
社会福利事业继续发展。2007年末全国各类收养性社会福利单位床位205万张，收养各类人员163万人。城镇建立各种社区服务设施12.8万个，其中综合性服务社区中心10299个。全年销售社会福利彩票632亿元，筹集社会福利资金217亿元，接受社会捐赠款超过42亿元。
虽然社会保障工作取得了很大的成绩，但是任务依然十分繁重。社会救济任务繁重。按农村绝对贫困人口标准低于785元计算,2007年年末农村贫困人口为1479万人；按低收入人口标准786～1067元计算，年末农村低收入人口为2841万人。
城镇登记失业率为4.0%。就业压力依然很重。
人口老龄化速度加快。65岁以上人口占总人口的比例，1982年为4.91%，1990年为5.57%，2000年为6.96%。2007年我国65岁及以上人口达到10636万，占总人口的比例上升到8.1%。人们预计到21世纪30年代前后，我国将达到老龄化的高峰期。届时每4人中就有一位老年人。能否在保持国民经济持续、快速、健康发展的前提下，平稳渡过人口老龄化高峰，对我国的社会保障制度建设将是一个严峻的考验。
综合上述因素，我国未来社会保障体系建设的任务是相当繁重的、艰巨的。
（三）改善民生，进一步完善社会保障体系建设。
30年来我国社会保障体系建设虽然取得了很大的进展，但完善社会保障体系建设的任务依然任重道远。受国民经济发展水平的限制，以及我国社会主义市场经济体制尚不完善等原因，当前我国社会保障体制中仍然存在许多不容忽视的问题，其中既有认识上的问题，也有历史上遗留的问题，还有体制转轨中新出现的问题，以及发展中的突出问题。比较突出的，一是制度建设有待完善；二是社会保障资金有待补充；三是法制建设的力度有待加大；四是基础性工作有待夯实；五是社会保障覆盖面有待扩大。
1.关于社会保障体系的制度建设问题。完善法制建设是促进社会保障体系建设不可或缺的基本条件。当前的问题，一是相关的法律法规不健全，二是执法力度十分欠缺，并且两种现象同时存在。
例如当前全国有各级社会保险经办机构7500个，从业人员有20万人。为充分发挥这些机构的积极作用，同时有效地加强管理，制定相关管理制度是必须解决的问题。
全面落实《社会保险费征缴条例》问题。当前拒缴、瞒报、少缴社会保障基金的行为并不罕见，但对此行为缺少有力的监管措施。这也造成社会保障资金短缺的重要原因之一。
2.关于农民工的社会保障问题。近年来农民工的问题十分突出。目前我国有1.2亿左右的农民脱离农村到城市就业。这在世界上都是一个独一无二的。做好农民工的社会保障对贯彻科学发展观，对实现城乡统筹发展和经济、社会全面发展，对建设和谐社会是十分必要的。研究建立适合农民工特点的社会保险问题是一个新的复杂的系统工程。目前当务之急要解决的问题有：农民工工资拖欠和水平偏低的问题，社会保险关系转移接续办法出现空缺，加强农民工的职业培训问题。为解决农民工的社会保障问题，应当尽快研究制定相应的政策和管理办法。
3.关于劳动关系调整问题。由于制度不健全以及利益调整，劳动争议案件急剧增加。调整劳动关系已成为当前社会的一个比较突出的问题。依法保护劳动者的合法权益，建设与完善劳动争议调解仲裁机制是必须尽快解决的问题。为此，政府制定颁发了《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等重要的法律。这些法律文件的颁布实施是非常必要的，但当前的问题是如何保证这些法律法规的贯彻实施。除急需出台相关配套的法规和实施办法外，还需加强相应的机构组织建设。2006年全国发生劳动争议案件44.7万件。而劳动争议调解仲裁人员仅有1.14万人，且包括大量的非专业人员。所以在制定了法律法规以后，如何保障这些法律法规的落实和实施确是一个非常现实的问题。
4.关于社会保障基金管理问题。目前我国社会保障基金已经达到相当规模。人力资源和社会保障部的资料表明，到2007年底我国五项社会保障基金总收入达到10255亿元，比上年增加2014亿元，增长24.4%，首次突破了万亿元大关，实现了历史性的突破。如何保障资金的安全，如何防止私人侵吞或非法转移，如何使资金避免风险、保值与增值是一个必须妥善解决的问题，特别是在CPI大幅度攀升的情况下这个问题尤其突出。例如对“医疗保险基金”的管理。医疗保险事关生命与健康，社会关注度极高。因此加快有政府机构、参保居民、社会团体、医药服务机构参加的医疗保险社会监督机制建设便顺理成章地成为当务之急。有效的办法是提高社保资金的管理与使用的社会透明度。经验证明提高对社会的透明度是加强社会保障资金管理的一个比较有效的措施。为此必须建立对社保资金使用与管理的严格的责任制，必须加强监督、管理和督察
5.关于加强社会保障体系的基础性工作的问题。要完善社会保障体系必须有扎实的基础性工作。当前需要加强的基础性工作主要有：完善数据统计工作、建立信息系统、社区社会保障平台的职能定位等。对社会保障的相关数据一要全面，二要准确，三要及时。关于社会保障社区平台建设是一个极有现实意义的问题。社会保障社区平台，是建设与完善社会保障体系的基础，是认真落实社会保障的各项政策必不可少的基本单位。搞好社会保障社区平台建设具有重要的作用和意义，务必要建设好。为此，需要明确其社会性质，即要明确认定它是政府机构，还是事业单位或中介机构；同时相应地要明确它的职能和权、责、利。
注释：
①参见《中国居民收入分配年度报告(2007)》，中国财政经济出版社。
②参见温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告。
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