中西方公共行政学专业课程体系比较——兼谈中国公共行政学专业课程体系改革的突破点，本文主要内容关键词为：行政学论文,课程体系论文,突破点论文,中西方论文,专业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出与比较对象
公共行政学教育在中国已有十余年的历程。在这十余年间，中国公共行政学已初步建立起自己的理论体系与课程体系。但是，无论是和国外公共行政学比较，还是从满足国内的社会需求来说，目前中国公共行政学的理论体系和课程体系都显得很不成熟。公共行政学在中国起步较晚，所以，将中国公共行政学的课程体系与西方主要国家公共行政学的课程体系进行比较，无疑具有很大的意义。通过这种比较，我们可以找到自身存在的问题，可以借鉴西方国家各大学的有用经验。在进行课程比较时，我们主要选择了美国的45所大学公共行政学专业或公共管理专业的课程体系，加拿大的4所大学公共行政学专业的课程体系，以及2所英国大学公共行政学专业的课程体系，来同国内的公共行政学专业进行比较。遗憾的是，由于语言和资料的限制，我们未能将法国的公共行政学的课程体系纳入比较的框架内。在比较中，我们主要是选择美国大学的课程体系来进行比较，原因于公共行政学作为一门学问首先出现在美国。在比较中我们发现，目前我国公共行政学在课程体系和理论体系上已经比美国等一些国家最少要落后30年。比如说，美国大学公共行政学专业开设的许多课程，国内公共行政学专业都未开设，甚至于未想过有这样一门课程，例如“政府部门会计”这样一门课程。有些课程国内公共行政学专业虽然已开讲多年，但是只要找一本外国的同名课程的教材来和国内的教材对比的话，很容易就会发现国内教材存在很大的不足。
在进行比较之前，我们先分析一下国内主要大学的公共行政学专业的课程体系。我们主要选择国内比较有代表性的大学公共行政学专业的课程体系来进行分析比较，主要有这样一些学校的公共行政学专业：北京大学政治与行政学系、中国人民大学行政管理学系及行政管理学研究所、复旦大学国际政治系、武汉大学政治与行政学院、吉林大学行政学院、南京大学政治与行政管理学系、厦门大学政治学与行政学系、中山大学政治学与行政学系等。当然，在进行比较的过程中，我们也收集和参考了其他一些学校的公共行政学专业的课程体系。通过比较研究，我们发现，国内各院校公共行政学专业的课程体系虽然小有差异，比如说有的开设公共关系学，有的没有；有的开设行政领导学，有的却把行政领导学的内容纳入行政决策学等等；但是，总体上看，国内各院校公共行政学专业在课程体系上基本上是相同的，正如国内出版的数百种行政管理学教科书都是大同小异一样。国内各院校公共行政学专业基本上都开设的课程主要有这样一些：
1)政治学类。一般包括这样一些课程：政治学原理、中国政治制度（古代和当代）、西方政治制度、中国政治思想史（古代和近代）、西方政治思想史、国际政治等。
2)管理学基础类。一般包括这样一些课程：管理学原理、组织行为学、西方管理学名著选读。
3)公共行政学类。一般包括这样一些课程：行政管理学概论、行政领导或行政决策、人事行政学、行政组织理论、行政监督学、公共财政学等。
4)公共政策分析类。目前，公共政策分析在中国才开始起步。国内各院校公共行政学专业所开设的公共政策分析方面的课程都比较少，一般都只开设一门公共政策原理和一门公共政策分析。
5)法学类。一般包括这样一些课程：法学概念、宪法学、比较宪法、行政法。
6)基本技能类。一般包括这样一些课程：公文写作、社会调查与方法、社会经济统计学原理、计算机与办公室自动化等。
二、中国公共行政学专业课程体系的特点
通过比较国内各院校公共行政学专业的课程体系，我们发现，目前国内公共行政学专业课程体系主要有这样一些特点：
1)政治学类和管理学类的课程所占的比重偏多。这种课程设置实际上反映了，目前国内公共行政学教育主要存在着两种取向，即政治学取向和管理学取向。公共行政学界的这种取向上的争议实际上反映了目前中国公共行政学在学科基本范畴上的模糊不清（张成福，1996）。反映在课程设置上就表现为，政治学类课程和管理学类课程在整个课程体系中分别占有几乎不相上下的比重（公共行政学类的课程除了公共财政学和行政法学之外都是属于管理学范畴的课程）。
2)课程之间的设置缺乏联系和必需的衔接性。这尤其反映在公共财政学和公共政策分析这两门课的设置上。公共财政学或公共经济学必须有微观经济学和宏观经济学的基础，但是目前国内公共行政学专业基本上都没有开设这两门基础课。如果没有微观经济学和宏观经济学的基础，学生是不可能学懂公共财政学的。当然，目前国内大多数公共行政学专业所用的财政学教材是建构在政治经济学的基础之上的，所以，没有现代经济学的知识也可以被学生理解。同样地，公共政策分析的很多课程都应建立在微观经济学和宏观经济学的基础上。因此，第一，公共政策分析的一些分析方法是来自经济学的，比如成本—收益分析方法。第二，大部分政府公共政策都是经济政策，比如产业政策、财政政策、货币政策等。
3)公共政策的课程比重过小，并且缺少相应的基础课程。如果将政府公共行政管理活动分为内部管理和外部管理的话，那么，我们可以发现，目前国内公共行政学专业的课程体系主要偏重于内部管理方面，外部管理方面的课程相对来说比较少，即公共政策方面的课程极其少。当然，这种局面或许与目前国内公共行政学界的师资现状有关，因为，公共政策分析的各种课程除了需要一定的政治学的知识作为基础之外，还需要经济学、高等数学和统计学等这样一些基础课程。
4)经济学类的课程相对较少。由于目前国内公共行政学界对于公共行政学的基本范畴之争主要集中在政治学取向和管理学取向之上，因此对于经济学类课程的重视就显得不够。当然，有些院校主要是因为缺乏经济学类的师资。所以，目前只有极少数院校的公共行政学专业开有微观经济学、宏观经济学、公共经济学。此外，在中国公共行政学界还存在着一种疑虑，担心大量引入经济学类课程后会对本专业产生冲击。我们认为这样一种担心是多余的，首先，纵观公共行政学的发展历史，可以发现公共行政学正是在不断的引入其他学科的知识的基础上发展起来的。其次，政府公共管理的大部分内容都与经济有关，公共行政学专业的毕业生如果不懂现代经济学的知识就不可能是合格的公务员。正因为如此，国外的公共行政学者无不研究经济学（夏书章，1984）。当然公共行政学专业在开设经济学课程时可以强调自己的特殊角度，比如同样是研究税收，工商管理专业主要侧重与研究政府税收对于企业经营决策的影响，以及企业应如何根据政府税收的变化而调整经营，而公共行政学专业则主要侧重于研究政府税收对于企业、家庭的影响，分析不同的税收政策对于总的社会福利的影响。
5)国内各院校的公共行政学专业的课程基本上都没有公共预算、政府部门会计、政府部门审计以及作为基础的会计学和审计学的课程。政府行政部门可以运用的内部资源主要有人力资本、物资与资金，对于人力资本、物资与资金的管理可以说是行政组织内部管理的主要内容。目前国内各院校公共行政学专业对于人事行政都比较重视，都开有人事行政学或公务员制度与管理之类的课程。但是对于行政部门的物资与资金的管理却极为忽视，没有开设行政部门会计、行政部门物资管理、政府采购制度与管理之类的课程。
6)国内公共行政学专业的课程体系缺乏层次性，硕士课程与本科课程之间在难度上基本上差异不大。这就完全违背了研究生教育的宗旨，如果研究生课程体系与本科生课程体系在难度上差异不大，那么，研究生教育就不可能达到预期的目的。当然，公共行政学在我国才恢复了十几年，许多院校开办硕士研究生教育时间更短，存在不足是难免的。
以上分析和比较了我国公共行政学专业课程体系的一些特征或不足，在分析和比较的过程中，我们实际上一直都是在将国内公共行政学的课程体系与西方主要国家各大学的课程体系进行比较的。
三、西方公共行政学专业课程体系的特点
在分析了西方主要国家一些院校公共行政学专业的课程体系之后，我们发现，西方公共行政学专业的课程体系具有这样一些特点：
1)在基本课程相同的基础上，各院校的公共行政学都极力突出自己的特色和优势，力求提供独具特色的课程体系。例如有些大学的公共行政学专业主要侧重于城市公共行政管理，这一类的大学较多；有些大学的公共行政学专业侧重于农业地区的公共行政管理，例如密西西比大学的公共行政学。有些大学的公共行政学专业侧重于学科交叉与渗透，例如密苏里大学的跨学科学位(Interdisciplinary Program)，该方案要求公共行政学专业的学生在公共行政学之外的一系列相关学科中选择一、两门学科同时学习，提供或建议公共行政学专业的学生选择的学科主要有：经济学、工商管理学、社会学、政治学、法学、心理学等，不过所授予的学位仍是公共行政学；与此相类似的是，相当多的大学的公共行政学专业都和别的专业联合授予学位，即所谓的双学位制(Dual Degree Program)，例如南加州大学公共行政学院的双学位方案就非常具有代表性，可供公共行政学的学生选择的双学位计划很多，有公共行政学和法学的双学位，有公共行政学和社会工作学的双学位，有公共行政学和老年学的双学位，有公共行政学和都市与地区规划的双学位等等；有些大学的公共行政学专业侧重于政府部门会计、公共财政与公共预算，例如乔治亚大学的公共行政学专业；有一些大学的公共行政学专业侧重于某一个专业或行业的公共行政管理，例如卫生公共行政管理、教育行政管理、航空公共行政管理等等。西方公共行政学专业的这种多样性主要是因为西方的公共行政学专业教育是需求导向型的，各大学的公共行政学专业为了竞争生源不得不突出自身的特色。这就与国内各院校的公共行政学专业不同，国内各院校的公共行政学专业彼此之间基本上没有任何太大的差异。
2)各院校的公共行政学专业都十分重视公共财政学的教育，公共财政学一直都是公共行政学的一个重要的研究方向(Research Track)。相应地，西方公共行政学专业的课程体系中都有相当多的经济学、公共财政学或公共经济学以及会计和审计方面的课程。例如南加州大学公共行政学的硕士学位课程体系中在这方面的课程就有：公共部门经济学、公共部门财务、公共财政管理与公共预算、公共预算的理论与实践、地方政府财政管理、政府部门现金与债务管理、公共部门和非赢利部门的财务会计、政府间关系管理——地方的角度、政府间关系管理——州的角度、政府间关系管理—联邦的角度（在这三门课中，政府间的财政关系都是最重要的内容）、发展中国家的财政管理、财政政策专题等。再如，卡内基·梅隆大学的公共管理专业硕士课程中这方面的课程就有：公共财政学、预算和管理控制系统、管理的财务分析、州和地方财政、公共投资分析、财务管理、政府及其基金会计、城市财政预算等等。最值得一提的是，该校公共管理专业的硕士课程的三类基础课中就有一类是会计学类的基础课(Accounting Foundations)，其他另外两类基础课是计算机与数学分析类的基础课。这就与国内的学术分工完全不同，在国内，公共财政学完全是经济学和财税专业的领地，公共行政学专业在这一领域没有任何贡献与发言权。
3)西方公共行政学专业都十分重视公共政策的教育，在其课程体系中都有相当多的公共政策的课程以及相关的经济学、高等数学和数量分析的课程。例如，南加州大学公共行政学专业的课程体系中，这方面的课程就有：公共政策制定、公共政策的执行、公共政策与计划的评估、组织与公共政策、公共政策分析方法、公共部门的政策与战略规划、公共政策与非赢利部门、科学／技术与政府（研究科学与技术的发展对于公共政策的影响，以及科学与技术领域的公共政策的制定问题等等）、医疗政策经济学、医疗部门的政策发展与管理、政策分析的实践、财政政策分析、数量分析(1)、数量分析(2)、多变量统计分析等等。再如，加拿大的卡勒顿大学的公共行政学院对于公共政策的教育也是极其重视的，该院甚至还有公共政策方面的博士点。再如卡内基·梅隆大学，该校的公共管理专业是和公共政策专业同属一个学院，即约翰·黑茨公共政策和管理学院。所以，其公共管理专业也十分重视公共政策的教育。并且，该学院的公共管理专业还十分重视高等数学与计量经济学的训练。这方面的课程有：计量经济学入门、计量经济学理论与模型、社会与政策研究的统计理论、线性模型、概率论、多变量分析、离散数学、微积分等。
4)西方公共行政学专业在知识取向上是多纬度和多学科的，并不象中国公共行政学专业这样仅仅局限与政治学取向和管理学取向的争议上。西方公共行政学专业的学科取向主要有：经济学、管理学、政治学、公共政策等，总的看来，西方国家的公共行政学已是一门开放性极强的学科，公共行政学已是一个多学科渗透的研究领域。实际上，公共行政学作为一门解决问题的“学科”，由于政府公共管理所面临的问题涉及政治经济等非常广泛的领域，因此，公共行政学必然应该是多学科交叉的领域。
5)西方国家的公共行政学专业的课程体系层次性很强。从学士到硕士再到博士，课程体系的难度也在加深，因而，各大学的公共行政学专业在录取研究生时都特别强调某些基础课程的重要性，并且在教材上大多数都有初级教材、中级教材和高级教材的区分。比如，公共经济学就有初级公共经济学（学士用书）、中级公共经济学（硕士用书）、高级公共经济学（博士用书）。初级公共经济学中高等数学的内容少，只要求学生掌握基本的单变量微积分知识，而中级公共经济学和高级公共经济学则要求学生掌握较深的高等数学的知识。
四、中国公共行政学课程体系改革的突破点
通过比较中西公共行政学专业的课程体系，我们认为，要改革和完善中国的公共行政学专业的课程体系，必须在如下方面有所突破：
1)突破政治与行政相分离的理论假设，走向多学科的综合。中国公共行政学专业课程体系的两个取向，即政治学取向和管理学取向，实质上是传统公共行政学关于政治与行政二分论的理论假设的反映。这种二分论的理论假设，是本世纪初由威尔逊论证成立的，后由古德诺加以系统化。其依据是国家的职能被自然地分为公众意志的表达和对这个意志的执行，前者即政治，表现为政策的制定，后者是行政，表现为执行政策。但事实上，两者在政府的实际运作中是谁也离不开谁。因此，本世纪50年代以来，政治与行政二分论越来越受到怀疑，以至被西方的新公共行政学派所抛弃。中国在本世纪30年代从西方引进公共行政学的时候，自然也引进了二分论的理论假设，并影响至今。二分论的最大弊病，是使公共行政学的研究和教学局限在一个非常狭小的天地里，只关注政府内部管理问题，如人事管理、组织管理和机关后勤管理等，游离于整个社会的公共政策和公共管理之外。这正是目前中国公共行政学专业课程体系的局限性。要突破这种局限性，首先要在观念上突破政治与行政二分论的传统看法。虽然我们已经把公共行政学定位在公共管理上，但在思维方式上仍然没有突破二分论的非此即彼的误区，即在学科归属上总是摆脱不了是归于政治学还是归于管理学的思路，以致在公共管理类中有公共行政学专业，在政治学类中也有公共行政学专业，出现“一子二父”的怪现象。实际上，公共管理并不意味着就是管理学取向，而是包括了管理学、政治学、行政学、经济学、法学、社会学、统计和会计学、传播学、伦理学等多学科的取向，是多学科的综合。公共行政学作为公共管理的二级学科，其课程体系同样应该体现这种多学科取向的综合，面向涉及社会公共利益、公共政策和公共管理的一切领域。
2)突破传统的学术偏见，兼顾价值性课程和技术性课程。中国的学术传统是重价值判断和分析、轻实证研究和技术。这一学术传统也影响到公共行政学专业课程的设置，由于实证研究和技术的学术地位不高，甚至难以在学术中占有一席之地，多数教师不大愿意开设有关这方面的课程。而缺少这方面的课程，将使该专业的毕业生难以适应社会主义市场经济发展的需要。尤其是随着政府微观管理职能的逐步削弱、社会公共管理职能的逐步加强，社会对专业行政管理、部门行政管理的技术人才的需求量将会加大，这种不适应性也将变得更加突出。因此，改革中国公共行政学专业的课程体系，必须抛弃传统的学术偏见，在提高价值性课程的档次（如开设政治哲学、公共行政文化学等）的同时，增加技术性课程的比例，如开设行政绩效评估技术、公共政策分析技术、公共预算和部门预算编制技术、政府部门会计技术、政府部门审计技术等课程。
3)突破封闭性的本土化思路，建立开放性的中国特色课程体系。建设具有中国特色的公共行政学专业的课程体系，是21世纪公共行政学课程体系改革的目标。要顺利实现这一目标，必须正确处理本土化与国际化的关系，既要避免脱离中国实际的所谓国际化，也要避免脱离学科发展方向和规律的封闭性的本土化。对于公共行政学这个学科来说，后一个“避免”尤其重要。因为，公共行政学的源头在西方，中国虽然比较早就从西方引进这一学科，但中断的时间也比较长。20世纪30年代，延安根据地就曾建立过行政学院，开设了行政学课程。国民党统治区也成立了两个行政学会，一个由政府官员组成，以研究行政实践为主；另一个由学者组成，以研究行政学理论为主。新中国建立初期，有部分高等院校继续开设行政学课程，但50年代高等院校课程调整时，行政学未能作为独立的学科被保留。一直到80年代初期才开始恢复，中断的时间长达30年有余。而这段时间恰恰是西方的公共行政学发展最快、成果最多的时期。我们虽然对这一段的发展历史有所了解，但掌握的材料并不多。因此，有必要加强对西方公共行政学发展史的研究，探讨公共行政学的学科发展方向和规律。与此同时，加强对中国政府及其社会公共管理的实际运作的研究，以寻找公共行政学的学科生长点。只有如此，才能真正建立起开放的、符合学科发展规律的、具有中国特色的公共行政学专业的课程体系。
4)突破简单的统一课程模式，提倡各院校突出自己的优势课程。目前中国公共行政学专业的课程模式，仍然具有明显的计划经济体制的痕迹，即过分强调统一，各高等院校的课程大同小异。这种状况不仅限制了学科的发展广度和深度，而且不利于培养多样化的公共行政学人才，使该专业的毕业生之间没有任何择业优势差别，用人单位也缺少选用毕业生的比较余地和选择空间。随着中国政府改革的深入以及产业结构的调整和升级，大学毕业生择业竞争的日益激烈，改变上述情况的要求将变得越来越迫切。我们必须主动适应形势，突破计划经济体制下的课程设计思路，在基本课程大致相同的基础上，提倡各院校的课程设计多样化，以突出各自的优势课程和学术空间。
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