对改革与完善失业保险制度的思考，本文主要内容关键词为：保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为，随着体制转轨和社会失业人员的不断增加，建立和完善失业保险制度已势在必行。当前我国失业保险制度面临的主要问题是：覆盖面窄；发放失业救济金的标准偏低；失业保险基金的借款渠道单一；失业保险基金未能保值增值。针对这些问题，文章认为改革与完善失业保险制度应以保持社会稳定和保障失业职工基本生活为原则，采取扩大失业保险的覆盖面，建立失业保险的个人缴费与失业保险基金缴纳手册制度，适当提高或调整失业救济金的标准，实施“再就业工程”，完善对失业职工的管理与服务手段，提高失业保险的社会化管理程度等多种措施。
一
失业或待业，是现代经济运行中不可避免的一种社会现象，它普遍存在于包括我国在内的一切商品经济发达的现代国家。由于失业在现代社会中的不可规避性，20世纪60年代西方经济学界比较流行的论点是：“一个国家充分就业或合理就业的目标是失业率达到4%或以下”。进入20世纪80年代中期，一些经济学家和政治家又认为：“失业率在5%甚至6%或以下才是充分就业或合理就业的目标”。还有一种说法是：“失业率在4%及以下属于劳动市场中劳动力的供给紧张型，失业率达到7%或以上属于劳动市场中劳动力供给的宽松型。一般来说，近30多年来世界上许多经济发达国家的失业率基本都是上升趋势。（见表1）
表1 发达国家失业率变动状况
建国以来，我国的就业制度长期实行“包下来”的政策。企业既包有劳动能力的职工获得就业岗位，又包职工的医疗、养老，还要连带包子女的升学乃至就业，使企业陷入“办社会”的深渊而不能自拔。这种“包下来”的就业制度，虽然基本实现了充分就业，但由于缺乏竞争机制，企业缺乏生机与活力，职工吃企业的“大锅饭”，企业吃国家的“大锅饭”的现象相当普遍和严重。这种低工资、广就业、高福利、缺乏竞争机制的劳动就业制度，付出了牺牲企业效益，制约国民经济发展的沉重代价。据有关资料表明，我国的企业冗员为企业职工总数的15～20%，即这种隐性失业职工总数全国超过2000万人，如果以80年代末期人均年2000元的职工工资及劳保福利费用计算，其总消费额在400多亿至500多亿元之间，相当于当时全国企业1年上交给国家财政的近1/2。
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确地提出了“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”的要求。建立现代企业制度，首要的问题是转换国有企业的经营机制，正确处理企业人、财、物以及责、权、利的关系，把原来的计划经济机制全部转换为市场经济机制，使企业的生产经营活动符合客观经济规律的要求，以产生更好的经济效益。转换企业经营机制，是要把企业的动力、风险、竞争、调节、约束、创新和发展、信息传导、决策与管理等机制建立和完善起来，使之形成新的生机和活力。其中的关键就在于进一步深化企业内部劳动人事和分配三项制度的改革。随着企业内部“三项制度”改革的深入，企业用工逐渐由国家直接管理转变为企业自主管理。企业依法享有用工自主权，职工依法享有择业自主权，企业普遍实行全员劳动合同制，形成了用人单位和职工双向选择、合理流动的就业机制。随着企业经营机制的转换，社会劳动就业面临着3个难题：一是企业成为市场竞争的主体之后，一些优质企业更加日益发展壮大，而一些劣质企业则将被淘汰，或宣告破产，或被优质企业兼并，由此产生的一大批失业职工面临着再就业的新问题；二是企业依法享有用工自主权后，普遍实行全员劳动合同制，企业出现了一大批富余人员需要重新安置就业；三是城镇还有一大批不断新生的劳动力等待就业安置。总之，社会失业人员大大增加，1995年末全国失业人数结存达到520万人，比1993年末的420万人增加23.8%，形势十分严峻。因此，改革和完善社会失业保险制度是关系我国经济体制改革的继续深入进行，以及社会稳定和经济发展的重大课题。
二
建立和完善失业保险制度势在必行。纵观世界各国的失业保险制度，其模式主要有：强制性失业保险制度，非强制性失业保险制度，失业救济制度，双重失业保险等4种。所谓强制性失业保险制度是指国家立法限定失业保险的实施范围，在限定范围内，人们是否参加失业保险不取决于本人意愿，一律必须参加。目前，世界上采用强制性失业保险制度类型的国家居实行失业保险制度国家的多数，构成当今失业保险制度的主流。所谓非强制性失业保险制度是指国家立法中不限定失业保险的范围，人们是否参加失业保险可以自由选择。但是，非强制性失业保险在失业保险基金的筹措方式、保险对象的享受条件以及失业保险的管理等具体的制度和内容，在立法中仍有明确规定，参加者必须依法行事。所以，从这种角度上看，非强制性失业保险制度也具有一定的强制性。所谓失业救济制度是指失业保险实施范围只限定符合国家经济调查要求的贫困者。所谓双重失业保险制度是指失业救济制度与强制性或非强制性失业保险并行的制度。
失业保险自产生以来，其趋势始终是向前发展的。截止1990年，在世界范围内，实行这个保险制度或那个保险办法的国家共有56个。但是，在整个社会保险体系中，失业保险的发展最慢。据1981年的统计资料，世界上实行这种或那种社会保险的国家接近140个，比40年代初增加了整整1.5倍，而实行失业保险的国家仅37个，是建立社会保险制度国家中采用最少的一个险种，增加的速度还没达到40年代初的1倍，只占采用工伤保险国家的27%，占采用养老保险国家的29%。其主要原因在于3个方面：第一，失业保险的工作复杂，除需要掌握失业救济金的使用难度外，还要掌握失业人员享受其它待遇的操作难度；第二，失业保险受国家经济制约大，对于广大发展中国家来说，商品经济不发达，就业矛盾突出，国力太弱，无法实施；第三，在社会主义国家中，长期实行“包下来”的就业制度，以牺牲效率来消灭失业的产生，当然也就排除了实行失业保险制度的可能。
我国目前建立和完善失业保险制度面临的主要问题有：
1.覆盖面窄。我国的失业保险制度的实施范围，开始仅限于国有企业的正式职工和国家机关、社会团体、事业单位中的合同制工人，后来各地虽然扩大了一些范围，但其覆盖面还是较窄的。1993年，全国参加失业保险的总人数为7924万人，而全国城镇职工为15040人，工资劳动者为27695万人，从业人员为60590人，失业保险占城镇职工的比例为2.6%，占工资劳动者的比例为28.6%，占从业人员的比例为4.8%。
2.发放失业救济金的标准偏低。我国的失业救济金的发放标准，1993年5月之前是失业职工本人月平均标准工资额的50～75%，比较国外失业救济金的发放标准（见表2），我国的失业救济金发放标准设计不低。但问题的关键在于我国职工原来的标准工资仅相当于工资的50%，按此基数计算发放的失业救济金最高也只有失业职工原收入的30%多。1993年5月之后，我国的失业救济金发放标准调整为失业职工所在当地民政部门规定社会救济金额120～150%，其标准达到失业职工原收入的40%左右，低于国际上最低社会救济水平为原收入50%的标准，更低于失业救济金为原收入60～80%的国际标准。
表2 美国、日本、瑞典失业求济金发放标准(1995)
3.失业保险基金的供款渠道单一，比例偏低。我国的失业保险供款渠道：一是企业以前按全部职工标准工资总额的1%，现在按工资总额的0.6～1%缴纳；机关与事业单位以前按合同制工人的标准工资总额的1%，现在按工资总额的0.6～1%缴纳。二是失业保险在银行的利息收入。三是地方财政的补贴。实际上，失业保险基金的供款渠道主要在于用工单位。按此种比例筹集的失业保险基金，以前全国每年为5亿元左右，现在达到16亿元之多。但是，如果按规定的标准发放失业救济金，却不足以救济3%的企业人员失业。另外，如果与发达国家比较（见表3），差距更是明显。
表3 部分发达国家失业保险供款率
注：(1)供款不仅用于失业保险和失业补助，还用于积极的劳动市场计划；
(2)年终时的比率；
(3)包括对所有社会保险计划的供款；
(4)包括对失业保险和失业补助的供款；
(5)比率因基金而异。
4.失业保险基金未能保值与增值。以四川省绵阳市为例，在1986年10月～1992年3月的66个月时间里，全市共收入失业保险基金938万元，其中失业保险基金的增值收入，即存入银行的利息收入为49.8万元。该市收入的失业保险基金以此计算，该失业救济金平均每月增值的利息率仅为2.163‰，低于同期国家规定的居民活期储蓄，平均月利率2.1772‰的水平。如果同期绵阳市社会零售商品物价上涨指数9.52%相比较，则后者为前者的3.6倍，即基金所得利息收入的总额尚差2.6倍的数额才能达到保值的水平，更不用说增值。这也就意味着该市筹集到的失业保险基金在66个月的时间内共贬值了129.48万元，年均贬值23.54万元。
三
改革与完善失业保险制度的对策措施。首先应遵循这样几个原则：第一，保持社会安定的原则。我国的失业保险制度由于起步晚，与经济发达国家相比差距较大，要形成一种真正的失业保护机制需要一定的时间和过程。如果不顾及这些客观现实因素，立即简单采取与经济发达国家相同的方法，势必造成失业保险基金入不敷出，财政补贴负担不起，失业职工的管理、生产自救与再就业等等措施严重滞后的局面，其结果是增加社会不安定因素，甚至直接影响经济与社会的发展。但是，如果不加快改革与完善失业保险制度的步伐，尽快缩小与发达国家的差距，形成真正的失业社会保护机制，改革劳动用工制度中存在的严重弊端，那么广大人民群众在经济建设中的积极性、创造性就得不到应有发挥，搞活企业成为一句空话，社会主义市场经济难以形成，社会主义经济、社会发展的目标也就难以如期实现；同时，也加剧了人们日益增长的物质和文化的需要同落后的社会生产的矛盾，最终造成社会的不安定。第二，保障失业职工基本生活的原则。我国是一个社会主义国家，全心全意为人民服务是执政党的宗旨，保障包括失业职工基本生活在内的广大人民群众的必要利益是党和国家性质所决定的。同时，保障失业职工的基本生活也是保持社会安定的一个重要因素。失业职工是在就业后因各种原因而失去了工作，其构成情况也比较复杂，一般年龄偏大，许多人还有家庭负担。因此，保障失业职工的基本生活具有较大的社会影响。保障失业职工的基本生活不同于保障最低生活，这是社会保险与社会救济的区别之处。基本生活一般是构成生活要素的各个主要部分，其生活水平高于最低生活。最低生活是社会救济的对象，属于社会保障制度的最低纲领。第三，促进经济发展与社会进步的原则。促进经济发展与社会进步是失业保险保障作用的最终目的。我国当前正处于建设社会主义市场经济的改革开放关键时期，通过改革、完善失业保险制度，对促进经济发展与社会进步具有十分重要的作用。
其次，应采取如下重要措施：
1.扩大失业保险的覆盖面。失业保险应以覆盖所有社会劳动者为其最终目的，这样，才能适应各种所有制形式，各种经营方式长期共存和劳动力在不同所有制的企业及单位之间流动的需要，以最大限度地发挥劳动力资源的作用。
2.建立失业保险的个人缴费及失业保险基金缴纳手册制度。实行失业保险的个人缴费，一方面能够增加个人对社会应尽的义务，另一方面能够大大增加失业保险基金的筹集数额，提高失业保险的保障能力。实行失业保险基金缴纳手册是适应失业保险扩大范围后劳动力在不同所有制之间流动的需要和有利于失业保险基金收缴的一种办法。失业保险基金缴纳手册是记载参加失业保险单位以及实行失业保险个人投保后的个人投保失业保险基金的缴纳情况的凭证。失业保险基金的缴纳手册由负责收缴失业保险基金的管理机构按时如实填写，缴纳单位或个人妥善保管。
3.适当提高或调整失业救济金的标准。失业救济金的标准应该介于失业职工的原收入和失业职工所在当地的城镇社会救济水平之间。据有关统计调查表明，我国城市人口的人均生活费用约为职工平均收入的50%左右。因此，我国失业救济金较合理的标准应为失业职工原收入的60%，其具体标准应在现行标准上限的基础上再加上国家及地方政府规定享受的各种补贴。
4.大力开展“再就业工程”。不仅要促进失业人员的再就业，还要帮助企业分流富余人员。通过失业保险基金的经济杠杆作用，运用职业介绍，转业训练、生产自救等手段，将对失业人员的单纯救济变为促进其再就业的积极举措，保障当前企业改革的深入进行及失业人员的合法权益，促进社会经济发展并维护社会的安定。
5.完善对失业职工的管理与服务手段。例如：在城市的街道或单位的居民区建立失业职工的管理与服务的基层组织，实行委托银行代发失业职工的失业救济金，建立失业职工的信息服务中心和普及失业保险工作的微机化管理，加速失业保险管理机构的建设等等。
6.提高失业保险的社会化管理程度。我国目前的失业保险管理，除少数的一些特大城市外，基本上是实行的县级管理，在省直辖的城市中，失业保险还要分为区级和市直属级的并列管理体制，社会化程度低、失业保险基金的抗风险能力差，不利于失业保险作用的发挥。当前应尽快实行失业保险基金的市级统筹，并实行一定比例的失业保险基金的市级调剂，最后过渡到失业保险基金的省级统筹和国家适当调剂的管理模式。
7.争取失业保险基金的保值与增值。在保证失业保险基金日常开支的情况下，要及时将失业保险基金转入银行定期储蓄或购买国家债券获取较高利息；同时，将一部分结存的失业保险基金经政府成立的专门机构选择论证，在确保基金安全性的前提下，购买国家重点基础性建设项目的债券，以使失业保险基金增值，并促进国家经济建设的步伐。
8.鼓励单位及个人进行失业风险的自愿补充投保，以增加失业人员失业后的享受待遇，提高保障水平。
9.支持与鼓励商业保险机构开展补充失业保险业务，以建立多层次的失业保障体系。