北京地区流动人口的演变及其特征，本文主要内容关键词为：北京地区论文,流动人口论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业劳动力向非农产业部门转移、农民由农村流入城市，是近现代世界历史上一个重要的社会经济现象。虽然，这一变革由于国情不同，在我国产生较晚，但一经出现，则势不可挡。回顾北京人口规模不断扩大的历史，特别是新中国成立50年来人口演变发展的历史，无疑与贯彻党在不同时期的路线、方针、政策密切相关。尤其是80年代中期以来形成的、一浪高过一浪的、以农业劳动力为主要代表的流动人口大潮，更是实施党的十一届三中全会以来改革开放政策的必然结果。问题是：在北京这样一个本身需要严格控制人口规模和有效解决城乡劳动力就业问题的特大城市，如何面对滚滚而来的外地择业农民大军，协调和处理好他们与城市发展、城市管理以及城市居民等诸多方面的矛盾和关系，直接关系到首都的经济发展和社会安定。本文力图从历史发展的视角，分析与揭示北京地区流动人口形成的必然性和特殊性，并就流动人口与城镇下岗职工的关系以及如何使外来人口顺利融入都市社会，谈几点认识。
一、北京地区人口格局形成概述
北京作为一座历史名城，历来人口比较稠密，但成为特大城市，则是近50年发展的结果。据史料记载，1270年北京作为元朝都城时，人口约40万人；明清时期，北京人口一直维持在70万左右。从清末到民国初年，人口开始有所增加，1920年人口达到100万人； 但直到解放前夕的1948年北京的常住人口也不过只有200万人。新中国建立以后， 北京成为中华人民共和国首都，城市性质和城市功能发生了巨大变化。行政区域从707平方公里迅速扩大到16807.8平方公里，全市常住人口由1949年的203.1万人增加到1997年的1085万人，人口总量增长4.34倍。 如果扣除因行政区域扩大而增加人口的因素，40多年来人口共增加671万人。 至此，北京市常住人口总量已位居世界特大城市前列。
人口流动是人口规模膨胀的表现形式。人口流动在学术上称作“人口迁移”。中国国内的人口迁移有两种模式：一类为有计划有组织的迁移。这种人口迁移变动又称人口机械变动，其标志是已经为户籍管理机关认可，即在迁出（或入）地已经办理了迁出（或入）手续。新中国建立以后，北京作为首都，政权建设、科学文化建设和经济建设需要大量的劳动力和各种专门人才，而北京原有的人口数量和人口结构都远远不能满足城市功能对人才资源的需求。因此，50年代至60年代初，大规模、有计划、有组织地迁入人口成为当时客观形势发展不可避免的结果。据统计，1949—1960年12年间，全市人口净迁入总量高达137.3万人， 占当时常住人口总量732.1万人的18.8%， 从而初步奠定了当代北京人口的格局。60年代以后，虽然人口机械增长幅度渐缓，特别是90年代以来实行了严格的人口规模控制，但每年进京的户籍人口也有几万人之多。第二种人口迁移模式为自由迁移，即我们定义的流动人口。这种人口的自由迁移，与户籍管理无关。他们的流动多出于本身意愿，不受政府计划控制，也不需政府资助，有盲目性与暂时性的特点，其中一部分人在一地停留不到一年。北京地区流动人口存在由来已久，但在1978年以前，多以探亲访友、治病等生活型为主，规模较小，流量不过30万人左右。改革开放以来，随着长期近于停滞的城市化开始重新启动以及劳动力在地区间、行业间的分配，逐渐由行政性手段为市场手段所代替，以提供劳务为主的服务型劳动力流动，以过去几十年未曾有过的规模和速度发生了。据1997年11月1日北京市首次外来人口普查资料表明， 北京地区外来流动人口已达285.9万人，其中在京居住的外来人口242.4万人，是全市同期户籍人口总数的22.3%，在国内特大城市中名列前茅。
二、建国30年中流动人口的演变历程
从1949年10月1日中华人民共和国成立，至1978 年底中共十一届三中全会召开的30年，总的来说，北京的人口迁移和流动受国家的计划控制较严。国家对流动人口的控制虽不如迁移人口那样严格，但仍通过行政手段对人口流动的数量、性质和方向进行干预。
30年中，北京的流动人口变动也同全国一样，经历了由自发增长（1950—1954年）、高潮、波动（1955—1959年）、严格控制（ 1960 —1965年）和非正常状态（1966—1976年）等四个阶段。
建国初期，北京的流动人口数量处于低谷。其原因，一是因为解放前夕滞流于北京城内的流动人口多为无固定职业的贫苦农民，解放后，共产党的土改政策使他们在家乡分得了土地；二是刚解放时，北京城市经济遭到国民党政府的严重破坏，就业比较困难，从而使大量的流动人口返回故里。1949年，在京滞流3天以上的流动人口只有6.08 万人。 1950—1952年，经过3年国民经济的恢复和发展， 北京城市经济形势大为好转，百废俱兴，市场走向繁荣，城市建设与工矿业开始得到发展。与之相适应，大约在1952年前后形成农村人口迁入、流入城市的高峰。由于当时户籍管理制度尚不健全，流入城市的人口大部分被列入城市户籍，作为人口迁移。例如，1951—1954年4年中， 北京市净迁入人口总计达59.9万人。尽管如此，在流入京城的人口中仍有相当大比率的人，一时无法获得户籍，形成滞流的、无常住户籍的流动人口。 1951 年底1952年初，北京市滞流3天以上的流动人口增长到13.44万人，比解放初增长了1倍。建国初期， 北京市人口的迁移和流动处于相对较大自由的状态。流动人口的性质虽与解放前有根本不同，但仍属于谋生、投靠型的流动。流动人口的结构，主要是来城市投亲靠友、做短期帮工的农民以及所有制改造之前的各种小贩。据统计，1949年，北京市流动人口中临时工、小贩、投亲者各占42%、22%和15%。至于开会、游览、科技学习的流动人口比例很小。
1955—1959年，北京市流动人口数量达到了高潮，但受国家社会经济政策影响，时有波动。1955年，鉴于城市人口增长过快已给城市社会经济，特别是粮食供应带来了许多困难，政府开始动员人口疏散，而对于无城市户籍的流动人口尤其强调要回乡。因此，北京的流动人口和迁移人口都迅速下降到最低水平。其中，流动人口降至7.92万人，仅是50年代初高峰期的58.9%， 而迁移人口自建国以来首次出现了负增长。 1956年秋后，北京的流动人口重新上升，回乡农民加上其他农村人口又纷纷流入城市，至年底，流动人口数量已达到19.24万人， 从而给城市造成了沉重的社会负担。针对全国普遍存在的这一问题，1956年12月30日国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，随后，全国许多报刊也发表社论、文章，劝止农业人口不要盲目流入城市。1957年流动人口虽比上年有所减少，但是，人口盲目流动的势头并未得到有效遏止。大跃进时期，受“左”倾错误思想的指导，大量农村劳动力进城“大办工业”、“大炼钢铁”，北京的流动人口继续高速增长，至1959年达到这一时期的最高峰，为27.79万人。
进入60年代后，国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，北京市在精简城市职工的同时，采取了强化城市户籍管理、限制农村人口进京的政策，北京的暂住人口和农民临时工被严格压缩和控制，致使60年代初期流动人口数量降至低谷，一直在8万人左右。 经过几年调整，国民经济状况开始好转，工农业生产得到回升，人民生活安定，市场重趋活跃。由于加强了城市行政管理，流动人口数量基本稳定在低水平上，其结构仍以传统型为主。
十年的“文化大革命”，不仅导致了政治上的动乱，经济上的损失，而且也形成了城乡人口流动的混乱局面。在人口迁移方面，大批城市知青上山下乡、工人干部下放农村，城市迁出人口激增，城市常住人口萎缩。但在流动人口方面，北京原有的暂住人口登记管理办法被迫中断，城市中流动人口状况出现非常态变化。“文化大革命”全面展开的初期，“红卫兵”大串联导致人口在城乡之间、 城市之间的大流动， 从1966年8月—11月间， 离开学校的全国数以万计的“红卫兵”先是涌到北京，后又纷纷奔向全国各地。北京一时人满为患，交通运输部门不堪重负，造成铁路阻塞、大批物资积压待运，直接干扰了首都的生产和人民生活。“文化大革命”后期，北京的流动人口发展趋于平稳，结构和种类集中于居民亲属之间的往来，尤以返城探亲治病的支边支农知青、干部及其在城市寄养寄读的孩子较多。由于当时整个城市经济的萧条及政策的限制，城市务工经商、旅游观光之类的流动人口很少。1976年，统计上的北京流动人口数是17.11万人。
三、改革开放至今北京的流动人口状况
1978年12月中共十一届三中全会以后，在以经济建设为中心、改革开放、全国农业剩余劳动力转移的大背景下，北京作为首都以其独特地位吸引了众多的外来人口，其规模之大，位居沿海各大城市前列。
（一）概述
我国实行改革开放政策已20年。就北京而言，流动人口的增长态势大体经历了五个阶段：
1979—1984年，这是改革开放初期，农村改革从起步到初步完成，而城市的改革与发展尚处于起步阶段。这一时期北京的流动人口数量和范围都在逐步增长和扩大。1979年全市流动人口总量为26.49万人， 到1984年已达到70万人。
1985—1988年，这是改革开放以来北京经济发展最快的时期，也是流动人口飞速增长的时期。到1988年，全市流动人口达到90万人，其中，来京务工经商的人员占流动人口总量的65.9%。
1989—1991年，改革开放进入了“治理整顿”时期，北京的经济增长速度减缓，滞流在城市中的流动人口数量也有所回落。但这种回落的持续时间极其短暂，落幅也远没有50年代那么大，因此，反弹迅速。至1990年底，在京的流动人口数量达到131万人。
1992年，邓小平的南方讲话，以及同年10月中共十四大的召开，确立了发展社会主义市场经济的框架，从而进一步推动了首都的经济发展，流动人口的发展亦进入了新的高峰阶段。据北京市1994年11月流动人口调查资料表明，全市的流动人口已达329.5万人，其中， 在京居住的外来人口为287.7万人。
1995年至今，针对北京市流动人口规模过于庞大，已超过首都容纳限度的情况，北京市政府对外来人口采取了“控制总量、优化结构、加强管理、积极服务”的十六字方针，经过三年的调整，取得了初步成效，据1997年11月1日最新调查统计数字表明，流动人口已经限制在285.9万人。
（二）当前流动人口的基本特征
1.总量控制初见成效，外籍和港澳台人员有所增加。改革开放以来，北京市外来流动人口的增长速度持续增长，1994年达到峰值，常住人口与流动人口之比由1978年的6.2∶1缩小到3.2∶1，即流动人口接近户籍人口的1／3，已超出城市现有容纳限度。为此，市政府加大了对外地来京人员的管理力度，建立了外来人口管理办公室，并相继出台了11项管理制度，从劳动用工、工商管理、房屋管理、计划生育等各个方面规范了对外地来京人员的管理和规模控制，取得了较好的效果。1997年与1994年相比，流动人口总量下降13.2%，在京居住的外来人口数量下降15.7%。值得提出的是，在总量缩减的同时，外籍和港澳台人员由4.4万人增加到8.4万人，虽然在总量中所占比重不大，但增幅高达90.9 %，从一个侧面反映出流动人口层次有所提高这一特征。
2.流动人口在京活动的经济特征日益显著。改革开放以前，来京人员中公务出差和探亲访友居多，改革开放之后，流动人口来京的目的则具有明显的经济动因。1988年，来京务工经商的人员占流动人口总量的65.9%，而到1997年，这一比例则上升到78.7%。其中，从事第三产业的人员明显增加，已由1988年的24.7%扩大到1997年的54.5%。
3.流动人口来源地广泛，职业分布各具特色。80年代中期，北京市的流动人口主要以北京周边地区为主，其中，来自河北省的占52.4%，河南省占11.4%。到1997年，流动人口的来源地不仅遍及全国30个省、市、自治区，而且延伸到港澳台及国外，流动人口来源比较集中的省份也扩展到7个。来自河北的流动人口虽仍占多数， 但所占比重已降至24.9%，河南略有上升，占13.4%，而来自南方的流动人口则明显上升。其中，安徽位居第三，占8.7%，以后依次为四川占8%，山东占7.5 %，江苏占6.6%，浙江占4.6%。七省来京人员合计169.5万人， 占京城外来人口总量的73.7%。统计资料表明，不同省份流动人口在京从事的职业各有侧重。例如，江苏省从事建筑业的占其来京从业人口的66.7%，福建省在京从业人口的63.4%是商业工作者，河南来京从事废旧物资回收人员数量占本行业人数的一半，安微人从事家庭雇工的比重最高，来自浙江的私营个体雇主最多，等等。
4.流动人口男多女少，以中青年为主。流动人口进京的主要目的是从事生产经营活动。相对于女性来说，男性对职业的选择性要远大于女性。如在京从事建筑业的50万民工中，97%为男性，因此，在劳动适龄人口中，男性外来人口约占七成。流动人口具有年轻化的结构特点，劳动力年龄人口高于其他社会群体，其中，16—39岁青壮年占全部进京人员总数的88.2%。他们身体素质好，文化水平相对较高，容易掌握劳动技能，又有吃苦耐劳精神，在职业竞争中具有较强优势。
5.流动农民构成外来就业型人口的主体。据统计，1997年在京的外来人口中，就业型人口为181万人，其中，流动农民占91.1%。 由于他们对工作条件、工作地点及福利待遇要求不高，因此在与城镇下岗、待业人员的职业竞争中处于优势。在京暂无工作的人数极少，只有1.9 万人，占流动农民总数的1.2%。
6.进京从业人员以务工经商为主，服务单位产权有所差异。统计数据表明，外来劳动力中务工经商者比重高达99.5%，但行业分布不均衡，以从事建筑业的比重最高，占全部进京从业人员总数的27.6%；位居第二的是商业，占16.3%；以后依次为：从事其他服务性工作的占14.1%；工业占13.8%；餐饮服务业占12.9%；农林牧渔占4.1%；办事人员和有关人员占3.1%；修理服务占2.4%；运输业占1.9%； 各类专业技术人员占1.6%；物资回收人员占1%；机关党群组织企事业单位负责人占0.3%；不便分类的人员占0.9%。值得注意的是，不同行业的劳动者所服务的单位所有制各有侧重。建筑业劳动者主要分布在国有、集体企业，占在京从事建筑业劳动者总数的71.4%；商业人员中的自营劳动者比重高达59.4%；餐饮业及其他服务性工作人员在私营个体企业的人数最多，比重为41%；工业劳动者则主要分布在近郊区县的乡镇企业。
7.流动人口滞留地相对集中，城乡结合部尤为突出。据统计，在调查登记的229.9万人口中，有181.4万人居住在城近郊八个区，占78.9%；其中，58.5%的流动人口集中在城乡结合部的朝阳、海淀、丰台三区。北京市的城乡结合部不仅有新建或在建的经济开发区，为大批来京人员提供了就业机会，而且具有生活费、住房价格适中，便于务工经商的地理优势。因此，在一些地域长期居住的外来人口甚至已超过本市户籍人口，形成了“流动人口不流动”的新局面。
8.流入人口滞留时间长，在京居住3年以上的人口已占近1／5。 “流动人口不流动”，不仅反映在住地的相对固定上，而且体现在长时间的滞留上。目前，在京居住半年以上的外来人口已占外来人口总数的63.6%，其中，居住3年以上的占19.4%；有10.4%的人口在京居住时间达5年以上。在就业的外来人口中，私营个体雇主在京居住时间最长， 平均达30.8个月；其次是自营劳动者，平均居住时间为25.5个月。他们绝大多数已在北京安家立业，经营场所固定，生活稳定，具有一定的竞争实力，已经成为大都市中的“新移民”。
（三）流动人口成因分析
正如在世界其他地区所发生的情况一样，追逐更高的预期收入是我国城乡劳动力迁移的基本动力。但不同的是，特殊的体制因素对于这种迁移产生了重要影响。中国传统的劳动就业制度的基本特点是统包统配，由国家充当用工主体和分配主体，用人单位和职工都处于无权地位。50年代形成的全国统一的劳动力招收、调配制度，是就城镇劳动力而言的，把农村劳动力置于劳动就业的范围之外，从而形成了城镇和农村两大封闭就业领域。同时，计划配置劳动力的体制也为劳动力在产业间和区域间的流动设置了牢固的障碍。其结果是，改革以前的中国经济发展，虽然国民经济的产值构成发生了变化，农业占国民收入的比重从1952年的57.7%下降为1978年的32.8%；就业结构的变化却大大滞后，农业劳动力比重从1952年的83.5%下降为1978年的70.5%。与此相应，1978年的城市人口比重只有17.9%，仅比1952年的水平（12.5%）提高了几个百分点。这种典型的二元经济式的人口和劳动力格局为改革以后开始的劳动力转移和人口迁移积累起一个很大的势能。随着市场取向的经济改革从体制上和产业机会上为人口、劳动力迁移提供了可能性时，这种迁移具有极大的初始动力。通过考察劳动力的流动过程，我们不难发现，它是与长期近于停滞的城市化开始重新启动以及劳动力在地区间、行业间的分配，逐渐由行政性的手段为市场手段所代替这两种变化相联系的，从而使得劳动力的流动，以过去几十年所未曾有过的规模和速度发生。
就北京而言，流动人口的骤增，除了众所周知的诸如全国约有两亿农村剩余劳动力亟待就业；城乡居民收入存在明显差距，城市生活对农民具有强烈的“拉动效应”等与其他大城市共有的因素之外，也有北京自身的特殊条件。
1.由于经济发展，经济结构的调整，本市某些行业和岗位用工不足，需要大量外来劳动力补足。 改革开放初期， 北京市建成区面积只有346平方公里。随着经济发展和城市化步伐的加快，1996 年北京建成区面积已达476.8平方公里，城市面积扩大了38%。与城市发展相适应， 北京的国内生产总值也由1980年的139亿元增加到1997年的1807亿元， 增长12倍。经济的发展带动了就业岗位的增加。“七五”期间，北京市在完全消化本市新增劳动力就业的基础上，直接吸收农村劳动力22.1万人。“八五”期间，吸收外来劳动力的数量仍高速增长。作为计划外用工，其增加的势头远远大于计划内用工的增加数量。到1997年，在京的外来就业人口已占北京全市劳动力总数的近40%。
2.外地农民就业成本低，在简单岗位上具有竞争力。外地农民大多来自外省市偏远、贫困地区，当地收入水平低，生活条件艰苦，从而造就了他们吃苦耐劳、服从管理的性格。特别是他们没有城市户口和城市补贴，没有劳保、公费医疗和退休金、养老金等要求，没有铁饭碗、大锅饭可言，因而在就业上，不仅有劳动力成本上的优势，而且比较容易与改革的劳动用工体制对接，比较适应产业结构和企业结构的调整。在很多行业，业主既怕北京人不好管理，又不愿意承担经济负担，因此，雇佣外地农民的情况比较普遍。
3.市场化的改革、特别是城市补贴制度的改革改变了迁移的外部环境，使迁移的成本大大降低，从而提高了迁移的预期收益，相应加剧劳动力和人口的流动。北京市基础设施、公用设施积累的价格矛盾十分突出，特别是公交、地铁、水、电、气、热和医疗卫生方面价格倒挂，使得市财政每年在这些方面的“暗补”超过40亿元，其中很大一部分是补在了外来人口上。因此，相对迁移成本的降低，使得通过生产要素流动缩小区域差距的均衡机制发挥了较大作用，造成人口和劳动力迁移的强劲势头。
4.改革开放强化了首都的特定功能，北京对外来人口的吸引力明显强于其他城市。北京作为全国的政治、文化和国际国内交往中心，从多方面影响流动人口的规模和结构。集中反应在：
一是发展适合首都特点的经济，在产业结构上突出第三产业的主导地位，强化服务功能，为外来劳动力提供了更多的就业机会。二是中央和国家机关单位密集、资金流通和建设规模比较大，也在很大程度上促使外来人口的流入。从近几年情况看，全市地方社会固定资产投资中，中央比重占40%以上。相当多的部委机关事业单位大量雇佣外地民工，从事各类行政后勤服务。三是公务型、文化型流动人口比重远高于国内其他大城市。大型会议多，文化、技术、学术、参观、考察、培训等交往活动频繁，国内外旅游者众多，医疗卫生设施先进、水平高等，都促使流动人口显著增加。1996 年仅来自海外的旅游者就近220 万人， 比1980年增长了6.5倍。四是北京作为全国改革开放和社会的窗口， 近几年来对外开放步伐加快，基础设施实现历史性飞跃，物业全面升值，政策环境不断改善，成为国内外资本大量流入的热点。由于商业机会增多，国内外投资者也纷纷介入北京市场。目前全市累计批准的三资企业已超过万家，实际开业的已突破3000家，国外商社驻京机构总数已过4000家。据估算，仅每年经常在京寻找投资机会、从事商务活动的国外投资者就在10万人以上。
四、几点思考
（一）正确看待进京民工与城镇下岗职工间的就业关系。目前，全国上下都十分关注城镇下岗职工再就业问题。就北京而言， 一方面是164.1万外地民工活跃在京城的众多行业，且待业率只有1.2%；另一方面却有19万城镇下岗职工等待分流安置。在就业岗位相对稳定的情况下，19万下岗职工与外地民工竞争162万个空岗应该不很困难。 但事实上，政府对下岗职工采取的一些保护性措施，如限制某些岗位不得招用外地民工，终因得不到下岗职工的积极响应而落空。因此，外地民工挤占城镇职工的就业岗位的结论，似不够科学。能否在为下岗职工创造就业机会的同时，鼓励他们转变择业观念，通过“优胜劣汰”与外地民工展开职业竞争，其效果可能会好得多。
（二）通过社区组织，使外来人口顺利融入都市社会。不管承认与否，众多外来人口已经成为我们城市生活中不可缺少的成员。因此，在外来民工的聚集地，建立与完善配套的社区服务，使他们可以就近解决诸如住房、医疗、职业介绍、购物、维修、通讯、储蓄、子女入托就学等实际困难，解除他们生活上的后顾之忧。适时成立有外来民工参加的社区管理委员会或相应机构，负责协调民工内部、民工与邻里、民工与雇主之间的关系，使他们能够通过社区组织顺利融入社会。
（三）最新统计数字表明，尽管外来人口规模减小，但总体讲，人员素质偏低，与北京作为国际化都市、积极引进高科技人才，发展首都经济的政策似不相符。因此，应进一步改善投资环境，通过科技开发，引进智力型人才，在压缩外来人口总体规模的同时，提高外来人员素质。