再监督：构建财政管理新体制的重要举措，本文主要内容关键词为：重要举措论文,财政论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
振兴财政，人们自然首先想到的是提高“两个比重”，理顺分配关系，这当然无可厚非，但这只是看到了事物的一个方面。作为财政职能，最基本的有两个，一是分配职能，二是监督职能。愚以为，振兴财政，还应发挥其监督职能，从转变财政管理方式入手，彻底否定“削权（分权、放权）让利”思路，建立健全再监督体系，复壮财政职能，构建财政管理新体制。
一、监督职能缺位，是困绕财政改革进一步深化的内在原因。
从财政改革的沿革来看，一直是循着“削权让利”的总体思路来进行的，其理论依据是“政企分开”，但是不是削了权，就能达到从原来的直接调控转到间接调控的目标上来？回答是否定的。这个问题，或说这对矛盾，至今仍很少有人涉足，即使有些星星点点的文章，也只是对“放权”给企业有点微词，而对管理部门之间的“分权”问题则不敢大胆探索，诸如改革了的管理方式如何按系统论等科学的理论进行规范衔接，也就是说，财政削权后的监督缺位，如何与得了权的各部门监督补位进行衔接，形成监督体系，使财政改革得以顺利进行。基于此，我们说，监督职能缺位是困绕财政进一步深化改革的重要原因。
从实践上讲，由于监督缺位，导致财政状况与经济发展需要的矛盾难以缓解，财政增收节支缺乏过硬的手段，往往是该收的收不上来，该支的必须支付，各级财政或多或少地存在赤字现象，有的还存在较巨额的赤字，财政预算平衡困难重重。弹性的收入与刚性的支出使财政陷入进退两难的窘境，也使财政改革与整个经济体制改革越来越不相适应。
如果说前一段时期的削权让利是整个经济体制改革大势所趋的话，那么，财政部门本身没有站在战略的高度来维护和坚持自己的职能，并随改革的深入，逐步建立以财政为主的分权后的监督体系，而任其破而不立，并有意识地将财政调控着力点向财政投融资方向转移，致使监督缺位，这不能不说是困绕财政改革的内因之所在。
二、建立再监督体系是财政实施间接调控的重要举措。
财权已到了不能再削的地步，而已削的权力，有些是可以收回的，如基建管理，各种收费形成的预算外资金管理等等；有些暂时还没有跳出财政的圈圈，如国有资产管理；有些则是不可逆转的了，如税收征管和财经制度审计，它们都成立了相应的机构并自成体系，而且从改革的目标来看，符合直接调控向间接调控转变的要求，因此，不能也不应该回归到原来的财政直接监督的老路上去，那么如何才能使财政的监督职能在已肢解的情况下得以维护呢？本人以为，必须建立以财政为主体的再监督体系。
建立健全财政再监督体系，是复壮财政职能，实施间接调控，振兴财政的重要举措。其依据是：
1、符合系统论的基本原则。系统论的要义是整体性和有序性（层次性），就财政监督来讲，就是要把各监督部门看作一个有机的整体，并使其有序运作，达到整体效能大于各个体效能简单之和的目的。而以财政为主体，对各监督环节进行再监督，建立再监督体系，正是系统论在财政管理中的具体运用和客观要求。形象一点说，财政是纲，纲举目张，财政实施再监督，就可以把各监督个体系统化。
2、是保证财政的责任与义务顺利实现的本质要求。财政的主要责任和义务就是代表国家参与国民收入的分配和再分配，这是由我国财政的本质所决定的，而分配的理论数量与结构，则是以制定有关的财经制度来进行规范界定的，但实际的分配数量与结构，又要依赖于各种制度的相应监督部门，如税务、审计、会计师事务所等来具体执行。由于财政与监督部门相对脱节，这些执行部门基本上都以年初计划任务为依据，与财政讨价还价，使财经制度的严肃性受到不应有的挑战；甚至有些部门为了讨好企业，以放水养鱼为借口，不惜牺牲国家利益，拿制度做人情，对某些违背制度的行为睁一只眼，闭一只眼。如果财政对这些监督部门采取必要的措施，实行再监督，那么，就可以有效地扼制这些不良行为，严肃财经纪律，从而保证财政参与国民收入分配与再分配的顺利进行。
3、符合经济体制改革的客观要求。在我国经济体制逐步向社会主义市场经济转轨的条件下，财政恢复监督职能，绝不是走回头路，而是使改革了的监管体系进一步规范、有序和效能最大化。因为它监督的直接对象不是企事业单位，而是通过对企事业单位的检查来实现对监督部门和中介机构进行再监督的行为，所以它符合政企分开、司法与执法分离和实施社会监督，实行间接调控的改革要求。
4、是振兴财政的必要条件。如果说消灭财政赤字，实现预算平衡，适应我国经济改革和发展的需要是振兴财政的首要任务的话，那么，提高“两个比重”，增强财政分配与调节有效性，就是振兴财政的充分条件；而转变财政管理方式，实施再监督措施，则是提高“两个比重”的保证，是振兴财政的必要条件。二者如同振兴财政的两只轮子，缺一不可，所以，我们必须从战略的高度，对此有较清楚的认识。
三、实施再监督，必须转变已偏向错位了的财政职能。
1、财政信用的加速发展，丰富和增强了财政原有的职能，同时也使财政履行职能时，出现了偏向和错位。财政信用既是财政改革的重要成果，也是国际通行的作法，它使我国财政由直接调控向间接调控转变作出了重大贡献，也使财政的调控力度和回旋余地更大。而在实际工作中，财政信用的过快发展，因经验不足和其它种种条件的局限，各级财政甚至投入了大部分的人力、物力和精力，但还是陷入了收放款的泥潭和整日与有关部门讨价还价的微观项目管理之中，工作偏颇和错位的现象十分严重，如果不及时界定好财政信用的量度，相应收缩财政信用，其后果可想而知。
2、财政信用的政府行为干预，其效益的局限性十分明显。财政信用的最初目的，是想利用资金有偿性杠杆，提高财政资金的使用效益，实现经济手段调控经济的目的。但财政毕竟是政府的财政，其资金的使用必定要受到政府行为的制约，财政信用资金也不例外，在投放时的可行性研究和整体调控分配计划，以及具体的运作与回收等各个环节上，财政都难以独立自主；借款单位也把它当作财政预算资金来对待，想还就还，不想还，就找路子，批条子，或者干脆赖帐。如果照此下去，财政信用资金与预算资金就没有多大的区别，而且所费的精力又大的多，其效益与信用资金的增加数量不成正比，那么，就必须研究财政信用资金的合理度和效益最大化界线，寻找财政预算资金与信用资金的最佳比例和结合点，以提高财政的整体效益。
3、财政信用的金融性与其制约手段的非金融性，导致财政周转金欲周难转。对于借款单位来讲，就其制约力度，财政与银行的主要差别，不仅限于有无存贷款帐户控制，而且在贷款保障上，银行作为企业，可采取抵押、担保等其它有效方式，而财政则不然，它不可能再成立一个专门的机构来处理抵押担保来的各种财产，假如成立一个这样的机构，那么，财政也就不成其为财政了，财政就会变成一个集行政、事业和企业于一体的混合体，显然这与国家的有关政策法令是相违背的。正如此，财政周转金要保证良性运转，所面临的困难重重，力不从心，据调查，目前我省的财政周转金，基本上可以划分为三个1／3，即已形成呆帐的有1／3；虽愈期多年，但借款单位仍在经营的，或以东墙补西墙，一还一借的，或每年只付一点占用费的，这样一些可能有还款能力的占1／3强；投资有效益，可收可放能周转的占1／3弱。这一事实告诉我们，财政信用虽是改革的产物，并对经济的发展起到过非常重要的作用，但十多年的实践和摸索证明，它还必须随着经济体制改革和财政改革的逐步深入而不断进行改革。
4、财政职能的错位，导致制定财务政策的第一手资料匮乏，财政管理与企事业改革不相适应。一方面，财政整天忙于收收付付，难以出门；另一方面削权后的财政，已将各种监督职责转附给其它部门，虽然保留了“三查”的权力，但其具体工作，基本上委托给了会计师事务所等部门，财政只是进行事前布署和事后统计工作。仅凭其它监督部门提供的过手资料，或者搞一些表象性调查，得到一些肤浅的认识就用来制定政策是不行的，正如此，许多财务制度虽亟待建立、健全、完善，但财政由于上述种种原因，不敢冒然出台，致使财务制度远远滞后于企事业改革的发展需要。
四、强化监督，明确职责，定量考核，尽快建立财政再监督管理体系。
财政改革，就其职能而言，实际上是由监督分离——信用补位来实现直接调控向间接调控转化的，因此，在前面，主要就二者的转化对财政的影响，从理论上和实践上进行了阐述，结论是：财政信用制度必须进一步完善，并被限定在合理的范围之内；财政监督必须恢复，并以进行再监督为主，建立适应社会主义市场经济体制改革和发展的要求，实施间接调控的新型的财政监督体系。具体来讲：
1、解放思想，坚持职能。财经法规、财务制度监督的分散化、社会化，是改革的成果，但并非是金科玉律，不可再改。我们一定要解放思想，提高认识，坚持财政本身固有的监督职能不放松，坚持职能也是改革，是否定之否定式的改革。当然，否定式的改革比肯定式的改革，要困难的多，在理论上和实践上都会产生很多争论和异议，甚至有些部门还会争权要权，不愿被再监督，认为有损他们的既得“利益”，财政必须做许多工作，特别是思想工作，以促进这项工作的顺利开展。
2、实事求是，复壮职能。财政进行再监督，既是恢复自身应有的职能，又是深化经济改革所必需，不是财政争权的产物，因此，财政要理直气壮地开展这项工作。但由于各地的环境不同，改革的进程存在着一定的差异，在实施这项改革的过程中，一定要坚持从实际出发，实事求是的方针，区别情况，区别地域，区别对待，不能强求一律。比如，可以先试点，再推广；也可以由省级财政先走一步，再逐级实施；当然，条件成熟的省、直辖市也可一步到位，全面推行。
3、按系统论定位职责。建立财政再监督体系，必须有科学的理论作指导，而系统论就是我们的理论依据。从目前的现实情况来看，基本上可以划分为四个层次：第一层次是财政部门；第二层次是国有资产、税务、审计部门；第三层次是会计师事务所、审计事务所和其它中介监督机构；第四层次是企事业内部监督部门。与此同时，必须明确各层次的职责范围，有利监督，避免矛盾。其中，财政则主要是通过对所辖单位采取抽查方式，验证各层次监督部门的监督力度。主要措施是将抽查出的问题，按各监督部门的分工内容进行分类，用以确定与相应监督部门已检查出问题的比例后，对各监督部门（注意：不是对被检查单位）进行相应的处理。对问题比较严重的事务所等中介机构，要责令其进行停业整顿，直至吊销营业执照，从而达到严肃财经纪律的目的。
4、明确岗位职责，硬化指标考核，把再监督落到实处。建立制度，贵在落实，只有明确了各专管员的监督职责，按期进行考核，才能真正将财政再监督体系建立起来，并落到实处。初步设想，一是要重新修订岗位责任制，对专管员的岗位职责进行再明确，并将监督单位数、监督次数、抽查结果和处理情况等相应职责进行量化。二是健全考核制度。将再监督执行指标纳入考核范围，作为年终评先计奖的硬指标；同样，各单位也要以岗位职责为依据，对专管员的工作进行考核，并作为年终评先计奖的硬指标。三是将财政支持与监督结果联系起来。按照各单位的违纪程度，在财政政策、资金等方面，调整支持力度，对严重违纪的单位，要进行制裁，对没有违纪的单位，要进行重点斜斜，大力支持，奖罚分明，把再监督落实到整个财政工作之中。