目前我国出口退税的问题与对策，本文主要内容关键词为：目前我国论文,出口退税论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容摘要] 实施出口退税是国际惯例，对鼓励和扩大出口创汇、促进国民经济的发展有重要作用。目前我国出口退税工作中的主要问题是：出口退税与进口环节征税相脱节，出口退税与国内征税环节相脱节，出口骗税现象严重。作为过渡性措施，国家采取了降低出口退税率和核定年度退税额指标的办法。但从长远看，应坚持出口全额退税和退税办法规范化的原则，完善出口退税的制约机制，防止出口骗税行为。
[关 键 词] 出口 退税 对策
我国自1985年4月对出口产品开始实施出口退税政策。到1988年， 确立了“征多少、退多少、不征不退和彻底退税”的原则。1991年又制定了退税同承担国家创汇任务挂钩，同上缴国家外汇挂钩的原则。1994年的税制改革，规定对出口货物实行零税率的政策，即货物在出口时的整体税负为零。总的看来，我国实施的出口退税政策，对支持外贸体制改革，鼓励和扩大出口创汇，促进国民经济的发展起到了十分重要的作用。但是，勿容讳言，我国现行出口退税办法及管理中也存在一些不可忽视的问题。本文拟从我国出口退税中存在的几个问题的分析出发，提出改革我国出口退税办法应坚持的若干原则和相应对策。
一、当前存在的主要问题
1.出口退税与进口环节征税相脱节，进口环节的增值税、消费税与关税存在同步减免的问题，国家对进口环节的征税难以实现，使中央财政对不断增长的出口退税无力承担。
对出口产品免征或退还在国内已缴纳的增值税和消费税，对进口产品征收与国内产品同等的增值税和消费税，是进出口税制两个紧密相关的组成部分。进口环节征税和出口环节退税，它们共同发挥作用，可以避免两个国家对同一产品的双重征税，也可使进口产品承担同国内产品同等的税负，使国内产品与进口产品实现公平竞争，这也是国民待遇原则的体现。进口环节征税和出口退税两者并施的办法，即出口国对出口产品间接税实行零税率，进口国对进口产品征收与国内相同的全面的间接税，并以对进口产品征收的进口环节的间接税收入来弥补出口退税造成的财政支出，是目前被世界各国所普遍接受和广泛采用的国际惯例。
但是，我国目前进口环节的增值税、消费税与关税同步减免的现象却十分普遍。据有关部门统计，1994年进口增值税的征税面只有15%，免税面为85%，其中加工贸易免税占40%，一般贸易免税占45%；〔1〕1995年1～8月，进口增值税的征税面只有13.5%，免税面为86.5%，其中加工贸易免税占45%，一般贸易免税占41.5%。〔2〕进口增值税、消费税与关税同步减免的问题有愈演愈烈之势，国家每年损失的税款达数百亿元。由于普遍存在进口环节增值税、消费税与关税同步减免的问题，一方面，国家财政应有的税收收入收不上来，弱化了财政支持出口退税的能力。另一方面，使得进口产品税负要低于国内生产的同类产品的税负，使国内产品在市场竞争中处于不利地位，违背了市场经济公平竞争的原则。而且，太多太滥的进口税收优惠减免，既严重损害了我国税法的严肃性和规范性，也为各种偷、逃税行为打开了方便之门。
2.出口退税与国内征税环节相脱节。这一脱节主要表现为两个方面：
第一，由于产品的征税过程中存在一些减免优惠措施以及企业欠税，从而使某些产品的实际税负要低于规定的税率，如果所有产品的出口退税都按照规定的税率计算退税，就会使某些产品出现少征多退的现象。根据有关资料测算，1994年由于征税过程中存在政策性减免、企业欠税等原因，使增值税的实际入库数比应缴数少大约538亿元， 由于实际税负与名义税负的不一致而导致在出口退税中多退税约168亿元。〔3〕因此，如何根据出口产品的实际税负来确定退税率，解决出口退税中的少征多退问题，是改进当前出口退税工作的一项重要任务。
第二，在目前的征退管理机制中，存在国内征税与退税管理相互脱节的问题。图1大致反映了目前征退管理的流程。
从图1 中可以看出，由于生产企业与出口企业往往不在同一地区，负责国内征税的征税机关与负责出口退税的退税机关往往也是不同地区的不同机构，在目前，它们相互之间缺乏先进、快捷、严密的联系网络来传递信息，这样就形成了目前“征归征、退归退、征退不见面”的局面，这一根本性缺陷正是骗税分子大肆利用的一个漏洞。
3.在进口征税不到位，国内征税与出口退税相脱节而导致少征多退、骗税猖蹶的情况下，本来就十分困难的中央财政，面对不断增加的出口退税额，只好采取不断降低最高退税率和实行指标管理的办法，这些办法的实施又导致部分企业出口退税不足的问题，影响到我国对外贸易的发展。
中央财政为了缓解出口退税的压力，采取了以下措施：（1）降低最高退税率。1995年7月1日起最高退税率由17%调低到14%，1996年1 月1日起又调低到9%。（2）规定年退税额指标来控制每年的退税额， 超过指标的部分，结转到下一年度退税，依此类推。这些措施虽然在一定程度上减轻了财政的压力，但也给我国的对外贸易造成了一些不利影响，首先，出口退税计划指标管理与出口增长的需要越来越不相适应，由于出口退税指标的安排，主要是依据当年的财政状况来决定的，由于我国目前财政状况十分困难，安排用于出口退税的财力明显不足，因此一些外贸企业不能及时、足额地得到退税，严重影响了我国外贸出口的扩展。例如，1995年国家财政安排退税计划指标为550亿元，仅比1994 年实际退税额增加100亿元，缺口较大，而1994年应退未退结转到1995 年的出口退税款就达到了302亿元，〔4〕这表明1995年的出口退税计划已经被1994年的结转额吃掉了一大半。而1995年我国的出口继续保持增长的势头，1995年的出口退税计划指标弥补上1994年的结转额之后，余下的还不够半年的退税需要。这样，势必造成每年拖欠外贸企业的退税款愈积愈多，给外贸企业的资金流动造成不利影响，挫伤它们出口的积极性。其次，采取一刀切统一压低最高退税率的办法来减轻财政压力，实现出口产品征税与退税的平衡，即便是从总量上可以达到这一收支平衡的目的，但从结构上看也必然是很不平衡、很不合理的。因为，虽然我国由于国内征税过程中存在一些减免优惠措施和企业欠税等情况，而使得某些产品的实际税负低于名义税负，但是，不可否认，不少产品还是按17%或14%的税率缴纳了国内增值税的，而且，这些名义税负与实际税负相一致的产品，往往是技术含量高、附加值高的机电产品，或者是效益比较好，能按时依法缴纳税的企业的产品。如果一刀切地降低最高出口退税率，显然会使技术先进、合法经营、照章纳税、由于没有欠税或享受优惠而使名义税负与实际税负相一致的企业吃亏，而生产粗加工产品、投机骗税、由于享受优惠或拖欠国家税款等而使实际税负低于名义税负的企业占了便宜。更为重要的是，以不规范的一刀切的制度去对付不规范的行为，势必会加剧不规范的现象，客观上起到打击先进、鼓励后进、鼓励企业投机取巧的效果。而且最高退税率的一再降低，也有损于我国经济政策稳定的形象。
4.目前我国出口骗税现象严重，骗税形式多样，花样翻新，利用虚假增值税票、出口报关单、收汇单证骗税的案件屡禁不止，并有愈演愈烈之势。据1994年上半年有关部门的统计，海关的出口数比去年同期增长20%，经贸部的出口数比去年同期增长30%多，而税务部门的出口退税数比去年同期增长104%，出品退税额比去年同期增长100多亿元，〔5〕剔除统计口径上的差别外，显然存在比较严重的出口骗税问题。从 已破获的案件看，有的一个案件就骗税达数十万、数百万，甚至是数千万元。严重的出口骗税问题，无疑加剧了财政困难，影响到出口全额退税政策的顺利执行。
基于上述几个问题的存在和严重性，我国出口退税的改革与完善显得更为紧迫。
二、改革出口退税办法应坚持的原则
在改革和完善出口退税办法的过程中，有几项基本性的原则应予以坚持和贯彻。
1.必须坚持和贯彻出口全额退税的原则。对出口产品实行出口全额退税（零税率），是我国对外经济交往中采用国际惯例的较早尝试。关贸总协定第16条和该协定的附件9 中对该条的注释和补充规定中指出：“免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销时必须缴纳的国内税，或退还与所缴纳数量相当的关税与国内税，不能视为一种补贴。”这一规定使出口退税有了明确的法律依据，也使出口退税成为世界各国普遍采用的国际惯例。在我国经济不断向开放型、国际化经济体制转变的今天，更应坚持贯彻这一国际惯例。
尤为重要的是，实行出口全额退税是实现公平税负、平等竞争的必要措施，是市场经济的客观要求。市场经济的一个基本原则就是公平竞争，在各国普遍实行对进口产品征税和对出口产品退税的情况下，我国的出口产品进入国际市场后，还要按进口国的国内税收制度向进口国政府纳税，如果我国对出口产品的国内征税不予以退税或退税不足，则会使出口产品的售价中既包含国内的流转税款，又包含进口国的流转税款，双重征税的结果，必然导致出口产品的税负既高于国内同类产品的税负又高于进口国同类产品的税负，这不仅会使我国的出口产品在国际市场的竞争中处于不利地位，挫伤我国对外贸易的发展和出口创汇能力，而且违背了市场经济公平竞争、平等税负的客观要求。
有一种观点，根据我国近几年外贸出口增长速度连续超过GNP 的增长速度，我国某些产品存在着盲目出口，在国际市场上相互杀价竞争的情况，认为可以采取出口产品不足额退税甚至是不退税的措施，来抑制出口增长太快的势头和阻止某些产品的过度竞争。笔者认为，这一观点至少在以下两个方面值得更深入的考虑：（1）我国作为一个相对落后的发展中国家，外贸出口保持较高的增长速度，利大还是弊大，这似乎应作更为全面深入的分析。（2）即便需要抑制出口增长势头，阻止国内同类出口产品低价相互竞争，采取征收出口关税的办法应更为有效和可行。我国出口产品种类繁多，在国际市场上的竞争力参差不齐，通过有选择、有区别、有幅度地征收出口关税来调整出口贸易的有序发展和出口产品的结构，显然要比通过一刀切地实行不足额退税或不退税的办法来达到上述目的更为明智、更为合理。而且这也更符合出口关税和出口退税它们各自的初衷和目标。因此，必须坚持和贯彻出口全额退税的原则。
2.改革出口退税办法必须坚持规范化原则。市场经济是法制经济，要求有规范化的市场准则。目前，我国正处于向社会主义市场经济体制的转变过程中，对出口退税办法的改革必须切实注意加强规范性、减少随意性。有关出口退税的退税率、退税范围、退税的程序等方面的规定都应通过规范化的法律文件加以规定，不能因为财力不足而随意加以更改，应逐步将出口退税工作纳入符合国际规范的一体化轨道。
3.改革出口退税办法，应着眼于机制的转变，应努力建立起一种科学、严密的出口退税管理机制，从根本上解决由于国内对出口产品征税与出口退税管理相脱节而形成的漏洞，尽可能从制度上将出口产品的国内征税与出口退税紧密地结合在一起，有效防止少征多退和骗退税行为的发生。
三、相应的对策及思路
基于我国目前出口退税中存在的几个问题和在改革中应坚持的原则，要改变目前出口退税所面临的困难状况，完善出口退税管理机制，可以考虑以下对策和思路。
1.尽快改变我国目前进口环节增值税、消费税与关税同步减免的做法，对进口产品普遍征收增值税、消费税，并严格控制减免。
对进口产品按照本国的税收制度征收进口环节的增值税、消费税，是目前世界各国普遍接受的一种国际惯例，是实现进口产品与国内产品公平税负，平等竞争的保证，也是我国搞社会主义市场经济的客观要求。在市场经济中，对某些市场参与者给予优惠的另一面，实际上就是对其他市场参与者的歧视。我国给予外国进口产品减免进口环节增值税、消费税的优惠，实际上就是对国内同类产品的歧视，使国内产品在与国外进口产品的竞争中处于不利地位。目前，按照国民待遇原则和规范化国际惯例来处理我国与其他国家的经贸关系，已逐步成为共识。因此，按照国民待遇原则和国际惯例，对进口产品普遍征收进口环节的增值税、消费税，是理所当然的事。
当前，财力不足是出口退税面临的主要困难之一，通过对进口产品普遍征收进口环节税，可使国家征收应有的税收收入，缓解出口退税财力不足的压力，实现以进养出，大体自求平衡，形成进出口贸易的良性循环。同时，也可以通过进口环节征收增值税、消费税，来限制不必要的进口，抑制国内过热的投资规模。
此外，我国为尽快加入关贸总协定（世界贸易组织），已承诺大幅度降低关税税率，而我国作为生产技术水平较为落后的发展中国家，国家有责任保护和扶植国内民族工业的发展，从这点看，也必须把进口环节增值税、消费税与关税同步减免的问题解决好。
2.根据产品的实际税负分类，重新调整确定出口产品的退税率，并以规范化的法律文件加以规定。
前面已经分析过，由于出口退税与征税的脱节，某些出口产品在产制过程中存在一些减免优惠，从而使得退税率高于产品的实际税负，出现少征多退的现象，因此，出口退税主管部门可以考虑到征税中的减免优惠因素。根据各类出口产品的实际税负来重新分别核定它们各自的退税率。避免出口退税中的少征多退现象。例如，煤炭按规定虽然适用17%的税率，但对其税负高于税制改革前的3%的税率部分， 财政已经予以返还，所以就不能按17%退税，而是应该按3%的退税率退税， 如此等等。通过认真核定产品的实际税负，可以分类核定它们的退税率，实际税负是17%的产品，退税率就定为17%，实际税负是9%的产品， 退税率就定为9%， 同时，要注意清理、归并征税过程中的各种优惠减免，以避免退税率档次太多太繁，在此基础上用规范性的文件加以规定，以避免退税率随意性的调整或一刀切的压低而导致一些不合理、不公平的问题。
3.从长远看，应着力于机制的转变，应改革目前国内征税管理与出口退税管理相脱节的状况，建立一种能把国内征税与出口退税的管理有机结合、统一起来的一体化管理模式，从制度上堵住骗税的漏洞。
初步的设想是，外贸出口企业在出口产品时，实行“税价分流、收购缴税、专设机构、征退统一”的模式，即外贸出口企业在收购产品时，向生产企业支付不含税价款，同时向在外贸出口企业所在地的税务部门的专设机构缴纳相应的增值税，待出口后再向该机构申请退税。专设机构既负责出口产品的国内征税，又负责出口退税管理，该机构出具的增值税收据，既是外贸出口企业日后退税的凭证，也是生产企业用于抵扣进项税的依据。可以用图2来大致反映这一设想：
将图2与前面的图1相比较，可以看出，由于出口产品国内增值税由生产企业缴纳改为由外贸出口企业收购时缴纳，同时，由设在外贸出口企业所在地的专门机构统一负责出口产品的国内征税与出口退税的管理，实现了出口产品的国内征税与出口退税的一体化管理，克服了原先征税脱节的漏洞，基本上可以做到“先征后退，征多少退多少，谁征谁退，谁缴纳就退给谁”。
4.在目前，应尽快完善现有的出口退税制约机制，防止出口骗税行为的发生。
从已破获的形形色色的骗税案件看，其手法主要是利用虚假增值税票、虚假出口报关单、虚假结汇单证来骗税，针对这一情况，目前应加强以下措施：
（1）尽力加快我国“金税工程”的建设，建立起严密、快捷、高效的税收征收管理计算机网络，从根本上杜绝利用虚假增值税票骗税的可能。在计算机网络尚未建立之前，应花大力气加强增值税专用发票的管理，严格增值税专用发票的发行和检查，对出口产品可以考虑使用特种纳税凭证。
（2）加强出口产品的海关报关查验工作和出口结汇管理。海关应加强出口报关工作的管理，规定对一定出口额以上的货物必须进行货物查验工作，在出口结汇管理方面，应明确企业申请退税时必须附外汇管理部门出具的结汇凭证，并统一格式和管理。
（3）建立提前申报审核和专家申核制度。对超过一定数额的大宗出口，可以考虑规定应提前向主管出口退税的税务机关申报出口合同附件、出口货源组织情况、报关计划等，以便税务机关事先审查，退税机关可以设立行业专家对出口产品的价格、数量和企业生产经营规模、产量等动态方面的情况进行审核，避免企业虚报价格或数量。
总之，出口退税工作是一项涉及多方面的系统工程，出口退税工作的改革和完善需要各部门的通力合作与支持。我们可以借鉴国外的经验，成立税务、海关、经贸、财政、外汇管理、司法等部门组成的联席会议，经常交流有关方面的情况，共同研究和推进出口退税工作的改革，联合打击和防范出口骗税，群策群力把我国的出口退税工作做好。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕参见安体富：《关于目前我国的出口退税问题》，《中国财经报》，1996，2，14。
〔4〕数据来源于国家税务总局进出口司出口退税处。
〔5〕参见王道树：《出口退税：问题·成因·对策》，《涉外税务》，1996年第1期。
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