略论“简政”与“精官”，本文主要内容关键词为：简政论文,精官论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“精简机构是一场革命”——邓小平
管理学中有一条著名的R.B苛希纳公式：若实际管理人员比最佳人数多3倍，时间就要多花两倍，成本要多花六倍。
中国的政府机构在过去的40几年里经受了一次又一次的调整改革，大的变动不下七次，然而每一次精兵简政几乎都以机构和人员的再度膨胀为结果。人们似乎已经习惯了这种隔三、五年又来一次的没有结果的结果。
1993年，国家人事部副部长张志坚透露：目前国务院工作部门为86个，省级党政部门平均为70多个，地区党政部门50多个，县级平均为45个。全国“吃财政饭”的人员达3386万。县级以上各级党政机关超编约74万，乡镇一级超编达214万。1991年全国行政事业费高达1409.5亿元，占国家财政总支出的37%。
也就是在这一年，全国人大会议通过的政府工作报告庄严地向世人宣告：国务院机构将减少27个，非常设机构减少59个，各级国家机关要裁员四分之一。这样，全国将有10万计的机构将被裁减，百万计的人员告别“皇粮”。
组织机构和人事制度的改革，再一次提到国家政治生活中的议事日程上。世界形势的急剧发展变化，国内经济体制改革的深化，决定了这次机构、人事改革只许成功，不能失败。
一、一个“假象”
中国官员队伍的绝对数，确实堪称世界第一，但如果将中国与各国官民比数相较，则并不十分突出。1991年“吃财政饭”的人员与全国人口相比，比率为3.1%，官民之比为1∶32，即使按最大数量4千万来计算，也不过3.6%，官民之比为1∶28。而美国三级联邦政府1986年文职人员共1693万，约占美国人口2.35亿的7.2%，“官民”之比为1∶14；日本1992年国家公务员约为460万，约占全国人口的7.1%；联邦德国1987年有公务人员459万，官民之比为1∶18.5；法国国家公务员360万，官民之比为1∶16。发达国家如此，发展中的一些国家也大致相仿，如墨西哥，文职人员450万，官民之比为1∶18.5。
需要说明的是，美国的文职人员不包括参、众议员、国会雇员、司法部的法官等；日本官员不包括国会议员；英国文官的范围不包括政务官、法官，也不包括政府企、事业单位人员以及地方选举产生的自治工作人员等。而我国的统计数字既包括上述公职人员的全部，还包括各级工、青、妇、科协、民主党派等群团组织的工作人员，还包括文体等事业单位职工。实际上这3386万“国家机关干部”中，党政群机关约920万人，仅占“吃财政饭”人口总数的27.1%，70%以上为中小学教师、企业、事业干部等。总之，中国的“干部”这个概念，其内涵和外延均比外国要大得多。他们分布的范围更广，承担的事务更多，任务更重。
既然中国的“官民”比例不大，比起主要资本主义国家还少，为何国人上下一致地认为中国的“官冗”现象，已到了非解决不可的地步了呢？其中一个重大的原因就在于结构的不合理，准确地说，中国“精兵简政”的要害，在于“简政”与“精官”。
二、现状与历史
中国现在的政府机构设置有两个基本特点，一个是高山仰止的巍巍“金字塔”，一个是惊人的“同构性”。
第一个特点从国家各级机构内在的需要出发，形成的从地方到中央的组织系统必然是“金字塔”结构，世界上任何国家机构的组建模式概莫例外。问题是中国的这座“金字塔”重复设置的机构太多，从而闲置的官员太多，于是中国官员兼职多、闲职多、副职多的“三多现象”便成为中国式的官僚主义得以产生的原因之一。
新中国成立之初，除中央政府外，全国有50个省级行政区，一般设置委、厅、局16个左右，1952年增至25个，1953年增至30个，1957年增至45个，“文革”前夕，增至60个。国家曾为此规定，省级党政机构一般为35—40个，小的省、自治区应少于35个，但到1988年，省一级的机构平均多达57—85个，至1990年，上升为70多个，个别省多达100个。1982年至1992年，中央先后进行了二次大的机构改革，省级各机构也被迫进行了大幅度的压缩，但每精减一次后，又以各种理由改头换面迅速膨胀起来。这些多出来的机构和相应多出来的人员，不管主观愿望如何，至少在客观上必然造成人多事少，人浮于事，工作互相扯皮，互相推诿而又到处抓权等官僚主义现象。
第二个特点是机构设置的“同构性”。中央政府设置了分工很细的若干专业部、委、局办机构。这些职能机构要行使权力，必然要求地方各级政府设置相应的对口机构，这样，不仅地方各级政府与中央政府各种机构的设置大同小异，并且很多企、事业单位为了工作需要也照此设置以求对口。
1992年，全国有31个省级，337个地级，2183个县级，5.6万多个乡镇，均逐级设置政党、人大、政府、群团等不同系统的若干工作机构班子，这各级“同构性”的班子汇聚了数百万“吃皇粮”的国家工作人员。资料显示：1990年，各级党政群团机关在职人数高达431.3万，其中70—80%是政府系统中的人员；1990年，仅县级机关的总人数就达194万，超编23万，当年人均行政事业费5366元，合计财政多支出12亿多元，“庙多罗汉多”的状况使得“食之者众，生之者寡”。“父母官”多得老百姓实在养不起了。
中国机构设置的“同构性”，一是历史的沿袭，即党在民主革命时期时设立的地方、中央政府；二是以前苏联、东欧的一些国家政权建设为蓝本而形成的。这种等级分明的同一垂直系统模式对于当时计划经济体制下社会主义建设是基本适应的，也曾为我国的工农业发展在政治上起到巨大的推动作用，但在改革开放的今天，则于社会主义市场经济的形成和建立，对于国有大、中型企业的现代企业制度的推行等等只能起到阻滞的作用。国外实行市场经济的国家，政府部门和行政层次要少得多。美国联邦政府设13个部，66个独立行政机构；日本中央政府设12个省（部），各省共有局（厅）104个；法国、德国中央政府设17个部，英国设有16个部，其中很多国家只设正职，没有副部长，副厅长或副局长；这样一来，地方政府部门数量也就不会超过中央。这些国家政、企严格分开，不设经济专业管理部门，也不因工作性质不同而单独分设专门机构。如日本通产省（部）负责管理国内外贸易，对外经济合作，工业和商业，指导中小企业，承担资源和能源供应，负责有关工矿生产的科学技术研究工程，担负了我国10多个部的职能。
机构设置的“同构性”使得机构臃肿，层次重叠，部门林立，已经成为我国机构编制中难以医治的痼疾。报载：南京中央大厦工程，所盖公章已突破1000枚，据说，要竣工试营业，起码还要盖100个公章。
机构重叠所造成的冗员充塞，是又一个十分严重的问题。
纵观中国人事制度史，可说是一部“官冗”发展史。先秦时代虽然号称“百官”，但按扬雄所记，不过25种。隋唐之后，“百官”之说便名符其实了。据1982年《江淮论坛》和1984年湖南《社会科学情报》有关资料显示：西汉近六千万人口，官僚骨干队伍不过7500人，到明初，统治的人口数大致相同，官僚骨干队伍已比西汉扩大了2.29倍；清初官僚骨干队伍已发展到2.7万人，是西汉的3.6倍。另外，中国的“冗官”现象还表现在各个朝代中，平均每个朝代行将崩溃的末期均比初期官员数高出了3—5倍。宋朝开国时，朝中官员人数只有200余人，仁宗时增加为2万，哲宗时达到2.8万；其中，仅宋徽宗即位八年，官吏就增长了10倍。明朝开国时官吏约为2.4万，宪宗时增至10万，世宗时已逾12万。清朝中期，一个县的胥吏约在200—2000，到了晚期，增至400—3000人之多，连咸丰皇帝也闹不明白，以至在一个奏折中批注道：“直隶、河南等省白役，一洲一县何以盈千累百之多？”
“官冗”之患，历来也是各封建王朝深感头痛的问题，元人张养浩就曾在《三事忠告》中慨叹：“人徒知治民之难而不知治吏为尤难。”历代王朝，尤其是到了末期，官僚宗派门户纷争，妒贤忌能，假公济私、贿赂公行。这种庞大的冗官队伍到头来只能因封建统治内部无法解决的矛盾而以王朝的复灭来使官员彻底“裁减”。
历史发展到20世纪末，不能不说中国又面临着“官冗”的危机。有资料显示：省一级机关1989—1990年期间就增加处以上干部2000人，有的省级机关厅、处级干部数占全部干部的40%左右，某县的乡镇干部中，副乡长占65%，县直机关副乡级以上干部占了55.7%。某省一次开会，一位副省长竟被排到第108位。近几年，全国干部队伍以每年100万人的速度增长，每年经费达1000亿元，占国家财政支出的30%，1992年全国2181个县中，有1091个县出现财政赤字，今后数额可能还要扩大。在不少的机关中，官兵各半或官多兵少，甚至有官无兵已是不争的事实。
1958年，英国的历史学家、社会学家帕金森针对英国行政机构充满矛盾、扯皮、办事拖拉等“官场病”，提出了著名的“帕金森定律”：
。式中X为行政部门每年增加的职员人数，K表示一个要求增派助手达到提升目的的人，I为K被任命到退休期间的年龄，M是部门互相扯皮而耗费的劳动时间，N是被管理的单位数。帕金森这个公式揭示了各部门用人越来越多的秘密：当官者宁愿找两个比自己水平低的助手也不肯找一个与自己势均力敌的下属。这样必然陷入机构越多越大，扯皮越多而人员增加也越多的恶性循环之中。当代的中国人，不可能不受到帕金森定律的困扰。
三、放权与“精官”
认识问题是作出选择的必要条件，了解现实与历史是准备变革的起点。
邓小平同志正确地指出：“从党和国家的领导制度，干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象。权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”（《邓小平文选》287页）他认为中国的官僚主义的总病根源于中央高度集权的管理体制。“权力过分集中，越来越不适应社会主义事业的发展……。现在再也不能不解决了。”（邓小平文选289页）
笔者认为，这次“精兵简政”的主攻方向，应该一是简政放权，二是作好“精官”这篇文章。两者相较，“精官”更为重要。因为要真正转变各级政府的职能，做到“小政府，大服务”，真正把必要的权力下放到各级组织和企、事业单位，必然牵涉到各级领导人的素质问题。机构、人员精简后，留下的必须是真正的人才，一个要顶仨。这些人应该懂得以全党、全国的改革开放的大局为重，不搞争权夺利，不搞部门利益。一句话，只有有了识大体，顾全局的“精官”，权才能真正放得下去，才能真心实意地给企业松绑，给予他们更多的权力，以适应社会主义市场经济的形成和发展壮大。有了这样的“精官”那些被精简了的机构也就可以避免死灰复燃，以种种原因再度膨胀起来。所以，干部的选拔问题，必然是一个关系到我国四个现代化建设的千秋大业问题。
关于人才的选拔，培养，不知有多少古今中外的专著给予了种种的阐释与论证，提出了各种各样的看法和建议，而只有邓小平同志结合我国的实情，一针见血地指出：“人才问题，主要是个组织路线问题。”（邓小平文选.283页）事实确实如此，要想把一大批真正年富力强的人才选拔到各级领导岗位，最根本的是改革现有的人事用人制度。只有坚决打破现行的任命制、终身制，国家急需的各种人才才能脱颖而出。
目前我国尽管名义上也是实行选举制，但等额选举形同任命，即便有些职务实行差额选举，但那“差额”小得只能成为一种象征。这种实质上的“封官制”最大的危险就在于被提拔的官员只对上（确切地说是对提拔他的上级）负责而不对下负责。他无需顾及民意，有无政绩也无所谓，只要上级满意，那就“好官我自为之，笑骂由你笑骂”。再有，这种由上级划圈指定干部的任命制还会导致官场内派系纷争，甚至结党营私。封官许愿、安插亲信，争权夺利等官场陋习就容易盛行，任人唯亲就难以避免，任人唯贤则难以施行。
邓小平同志对此深有感触地指出：“不少同志只是看到周围熟悉的一点人，总在原来的一些人中打圈子，不会深入到群众中去选拔人才，这也是一种官僚主义。”（邓小平文选，285页）与此同时，他对于一些基层单位真正实行民主选举干部的作法给予了高度的评价：“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐，自告奋勇担任负责工作的干部很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。这样的事实，难道还不能使我们猛省吗！”（《邓小平文选》285）
关于人才的选拔，即人事制度、组织制度的改革问题，实情是中央比下边着急，老百姓比当官的着急，“两头热，中间冷”的现象，不能不引起人们的深虑和关注。然而，再难也得改革，“不改革，只有死路一条。”党的十三大政治报告已经明确指出：不进行政治体制改革，经济体制改革就不可能最终取得成功。