依靠科学管理，完善应急体系——专家谈建立学校应急管理体系和学校应急预案编制，本文主要内容关键词为：学校论文,科学管理论文,应急预案论文,管理体系论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专家分析：
当前学校应急管理存在的问题
郑双忠：目前，一些学校管理者，对学校哪些地方存在安全隐患，容易发生哪些问题，怎么预防事故，发生事故如何处置不清楚。有的学校教学楼或学生宿舍疏散通道不通畅；实验室消防管理不严；部分学校食堂尤其是农村学校食堂管理不到位，安全隐患较多；寄宿制学校数量不断增加，寄宿学生数量激增、年龄降低，而学校的安全和管理工作没有跟上；有的学校应急预案内容不全面，缺乏可操作性，极个别教育行政部门和学校甚至还没有建立应急预案；师生安全意识有待增强，安全技能有待提高；没有开展过紧急疏散演练活动；安全设备不足，安全设备管理维护不到位；安全责任不落实，宿舍管理人员，不知如何指导学生在紧急情况下逃生。
专家观点：
学校应急管理体系难说健全
顾林生：发达国家对学校应急管理十分重视，许多高校很早就开展了应急管理研究。随着自然灾害频发和恐怖事件增多，国外许多高校都设立了专门的应急管理研究机构，许多学校建立了较为完备的应急管理体系。
日本是一个地震灾害频繁的国家。在国家应急管理体系和成熟的社会安全保障体系下，日本学校普遍建立了较为完善的应急管理体系，许多学校制定了应急管理规则和行动手册。在日本的社会应急管理体系中，学校发挥着巨大的作用，许多学校承担着社区居民疏散、安置和救护中心的任务。甚至在一些中小学校里还储存着药品、血浆、帐篷等应急物资。
与发达国家相比，目前我国学校的应急管理水平严重滞后，应急管理体制、机制建设跟不上要求。我们对北京部分高校师生的问卷调查结果表明，认为学校危机管理体系健全的只有22.3％，认为学校危机管理体系不健全的有44.7％。
此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这一方面，我国与发达国家的差距十分明显。
专家解读：
应急管理与应急管理体系
郑双忠：应急管理是指运用经济、法律、技术、行政和教育手段为应对即将发生或已经发生的灾害而采取的救援措施。应急管理不仅包括应急期间的行动（如消防扑救、疏散等），更重要的，应急管理还包括灾害发生前的备灾措施和灾害发生后的救灾工作。因此，应急管理是一个动态过程，包括事故预防、应急准备、应急响应和应急恢复四个阶段。
应急管理体系是应急管理的基础。应急管理体系由一案、三制、一系统——应急预案、应急机制、体制、法制和应急保障系统构成。
应急体制建设，主要是建立应急组织体系。包括建立应急管理组织机构，负责应急管理、组织、协调、联络工作；建立承担不同应急救援任务的应急功能部门；确定应急指挥；建立应急救援队伍。
应急运作机制，是指应急组织体系中各部分之间相互作用的方式和规律。应急运作机制有统一指挥、分级响应、属地管理、公众动员四个基本原则。
法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。包括与应急管理有关的、国家发布施行的有关法律、法规；地方政府和地方教育部门颁布的有关法规、条例；学校制定的包括应急预案在内的有关规章、制度。
学校应急预案在应急体系中起着关键作用。应急预案的作用，是明确在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束后，谁负责做什么，何时做，怎样做，相应的策略以及资源准备等。
建立科学、完善的应急体系和实施规范有序的标准化运作程序，是实现应急救援目标的根本保证。应急体系的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、报警、应急启动、救援行动、扩大应急、应急恢复和应急结束等过程。
专家观点：
制定学校应急预案的原则和步骤
顾林生：制定学校应急预案的原则应包括：以人为本，最大程度地保护师生的生命和财产安全；尊重法律，依照法律，以法律为准绳；尊重科学，依靠科学，以科学为指导，科学管理；依靠群众，鼓励师生民主参与；引进第三者协商制度和决策评估制度，坚持标准化、程序化等。
郑双忠：步骤：1.成立应急预案编制小组，组织尽可能多的部门和人力参与，投入一定的经费，充分利用专家资源，编制过程中注意交流和沟通，注意鼓励师生参与。2.明确预案编制的授权、任务和进度。3.进行危险分析和应急能力分析，识别学校现有的风险，确定哪些是重大风险。4.编写应急预案。5.应急预案管理，包括预案的发放、登记、修改和重新修订。
专家提示：
学校可能面对的突发事件
郑双忠：应急预案的编制过程，也是风险识别和控制的过程。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，重大突发性公共事件包括发生在校内，需要学校作为主体来处置的，有事故灾难（如学生意外伤害事件、火灾）；社会安全事件（如学生行为触犯刑法的刑事案件，绑架、治安事件、游行、集会）；自然灾害（如地震、洪水、地质灾害、台风等）；公共卫生（如学生食物中毒事故、学生患突发疾病事件、传染病）等突发事件。除此以外，还应考虑校外活动中的安全隐患，如外出春游、参观、校外体育活动中可能发生的突发事件等。
专家观点：
学校应急预案的分级分类
郑双忠：分级：根据学校的规模、事故情况具体考虑。参考《国家突发公共事件总体应急预案》中关于特别重大、重大突发公共事件分级标准。
分类：通常一个学校存在多种潜在事故类型，在编制应急预案时必须进行合理策划，做到重点突出，反映出学校的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾。
预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国家级、省级、市级、区（县）和企业预案：按时间特征，可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）；按事故灾害或紧急情况的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。
比较适合学校组织预案文件体系的分类方法，是按预案的适用对象范围进行分类，可将学校的应急预案划分为综合预案、专项预案、现场预案和应急救援方案，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。
综合预案是总体、全面的预案，以场外指挥与集中指挥为主，侧重在应急救援活动的组织协调。
专项预案主要针对某种特有和具体的事故灾难风险（灾害种类），如地震、重大工业事故等，采取综合性与专业性的减灾、防灾、救灾和灾后恢复行动。
现场预案则以现场设施或活动为具体目标所制定和实施的应急预案，如针对学校组织的某项大规模的全校活动制定的应急预案。现场应急预案要具体、细致、严密。
应急救援方案是针对一些单项、突发的紧急情况所设计的具体行动计划。
专家观点：
学校应急预案基本结构和内容
郑双忠：综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。
应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，应急的组织体系、方针，应急资源，应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责，以及应急预案的演练和管理等规定。基本预案一般包括以下12项内容：1.预案发布令；2.内部应急部门和外部机构及其负责人；3.术语和定义的解释和说明；4.相关法律和法规；5.应急管理和应急救援的方针和原则；6.危险分析和环境综述；7.应急资源准备的情况，包括应急力量的组成、应急能力、重要应急设备设施和物资的准备情况；8.应急部门机构组成和职责；9.教育、培训和演练；10.本预案与其他应急预案的关系；11.与相邻单位或专业救援机构签署的互助协议，明确可提供的互助力量、物资、设备、技术等；12.预案管理。
基本应急行动和任务。包括：接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人员疏散与安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、泄露物控制、应急恢复等。它们构成了应急救援工作的有机整体。这些基本应急行动和任务常被称作应急功能。
特殊风险分预案。特殊风险预案是在对潜在重大事故风险进行的辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的可能重大事故风险，编制的专门预案。明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出特殊要求和指导。学校中可能存在的特殊风险，如火灾、群集情况、集体中毒、传染病等。
应急标准操作程序。由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。
学校应急预案与上级部门、地方或社区以及相关单位应急预案的衔接
郑双忠：衔接方式：如获取上级部门的预案、联系方式，学校预案到当地政府备案，与上级部门、社区共同进行培训和演习等。
专家分析：
学校基本应急行动和任务
中国安全生产科学研究院的专家认为，由于事故的危险类型以及学校应急组织方式和运行机制的不同，应急预案包含的基本应急行动和任务的数量和类型会有所不同，但核心功能设置主要有：
应急行动——接警与通知。
（一）应明确24小时报警电话，建立接警和事故通报程序；
（二）列出所有的通知对象及电话，将事故信息及时按通知对象及电话清单通知；
（三）接警人员必须掌握的情况有：事故发生的时间与地点、种类、强度、危害；
（四）接警人员在基本掌握事故情况后，应立即向领导报告事故情况，以及可能的应急响应级别；
（五）在进行应急救援行动时，首先是让校内人员知道发生紧急情况，此时就要启动警报系统，最常使用的是声音警报；
（六）将事故有关情况上报政府主管部门，通报应该包括以下信息：将要发生或已发生事故的学校名称和地址；通报人的姓名和电话号码；事故发生的时间与地点、种类、强度、危害；已采取和准备采取的应急行动；应急行动级别。
应急行动——指挥与控制。
应明确：现场指挥部的设立程序；指挥的职责和权利；指挥系统（谁指挥谁、谁配合谁、谁向谁报告）；启用现场外应急队伍的方法；事态评估与应急决策的程序；现场指挥与应急指挥部的协调；学校应急指挥与外部应急指挥之间的协调。
应急指挥可设应急总指挥和现场应急指挥，应急总指挥一般由校长担任。同时要指定，原定总指挥或现场指挥无法到达事故现场时，由谁来担任指挥的角色。
（一）应急总指挥的职责是：负责组织应急救援预案的实施工作；负责发布启动或解除应急救援行动的信息；开设现场指挥机构；向当地政府或驻军通报应急救援行动方案，并提出要求支援的具体事宜。
（二）现场指挥的职责是：全权负责应急救援现场的组织指挥工作；负责及时向总指挥部报告现场抢险救援工作情况，保证现场抢险救援行动与总指挥部的指挥和各保障系统的工作协调；进行事故的现场评估，并提出抢险救援的相关方案报应急救援总指挥部备案，必要时，与总指挥部的专业技术人员或有关专家进行直接沟通，确立抢险救援方案；必要时，提出现场抢险增援，人员疏散、向政府求援等建议并报总指挥部；参与事故调查处理工作，负责事故现场抢险救援工作的总结。
（三）联合指挥：当学校在救援时用到当地消防、医疗救护等其他应急救援机构时，这些应急机构的指挥系统就会与学校的指挥系统构成联合指挥。学校应急指挥应该成为联合指挥中的一员。学校的应急指挥主要任务是提供救援所需的学校信息（如校区分布图、重要保护目标、消防设施位置等），配合其他部门开展应急救援（如协助指挥人员疏散等）。
当联合指挥成员在某个问题上不能达成一致意见时，则负责该问题的联合指挥成员代表通常做出最后决策。
但如果动用其他部门较少，仅需要某一机构支援（如消防部门）时，可以考虑由支援部门指挥，学校为其提供信息、物资等支持。
应急行动——警报和紧急公告。
当事故可能影响到其他人员、甚至是周边企业或居民区时，应及时向公众发出警报或公告，告知事故性质、自我保护措施、疏散时间和路线、随身携带物品、交通工具及目的地、注意事项等，并进行检查，以确保公众了解有关信息。
该应急功能要求事先告知公众存在的事故危险、应采取的措施及疏散路线；明确在发生紧急事故时，如何向公众发出警报，发出警报的责任人、时间及使用的设备；各种警报信号的不同含义；公众疏散或安全避难的路线和标志。
应急行动——通讯。
该应急功能要求：明确应急指挥部、现场指挥、各应急部门、外部应急机构之间的通讯方法，说明主要使用的通讯方式，电话号码等；定期维护通讯设备、核对电话号码；准备在必要时启动备用通讯系统。
应急行动——人员疏散与安全避难。
对人群疏散所做的规定和准备应包括：谁有权发布疏散命令；需要进行人群疏散的紧急情况和通知疏散的方法；有可能需要疏散的位置；对疏散人群数量及疏散时间的估测；对疏散路线的规定；对需要特殊援助的群体的考虑，例如：幼儿、低年级学生、老人、残疾人等。
所有人员应该熟悉关于疏散的有关信息，应事先确定出通知人员疏散的方法、主要或替换集合点、疏散路线和查点所有人员的程序。应该制定规定以警示和查找学校来访者。保卫人员应该持有这些人的名单。学校陪同人员负责来访者的安全。
逃生路线、集合点应该清楚地标出来。夜间应保证照明充足，便于安全逃生。学校内应该设置风标和南北指示标志，让人员辨识逃生方向。
在发生紧急情况，需要向校外疏散和安全避难时，应急指挥者的首要任务是向外报警并建议主管部门采取校外疏散和安全避难行动。接到学校通报，地方政府主管部门应决定是否启动学校外应急行动，协调并接管应急总指挥的职责。
校外疏散与避难虽然由政府进行组织，但学校必须事先做出准备，包括向政府提出疏散的建议。学校管理者应该积极与地方政府主管部门合作，制定应急预案，保护人员免受紧急事故危害。
应急行动——事态监测与评估。
为控制事故现场，制定抢险措施，保障人员安全，必须对事故的发展势态及影响进行动态监测。在该应急功能中应明确：由谁负责监测与评估活动；监测方法；监测点的设置及报告程序。
事故监测的主要内容有：事故范围和扩展的潜在可能性；建筑物坍塌的可能性；现场危险物质的类型、特性；密闭系统，如压力容器的受损情况。
应急行动——警戒与治安。
该项功能的具体职责包括：对危害区外围实施交通管制，严格控制进出事故现场的人员，避免出现意外的人员伤亡或引起现场的混乱；指挥危害区域内人员撤离、保障车辆的顺利通行，指引不熟悉地形和道路情况的应急车辆进入现场，及时疏通交通堵塞；维护撤离区和人员安置区场所的社会治安工作，保卫撤离区内和各封锁路口附近的重要目标和财产安全，打击各种犯罪分子；除上述职责以外，警戒人员还应该协助发出警报、现场紧急疏散、人员清点、传达紧急信息以及事故调查等。
应急行动——医疗与卫生。
及时有效的现场急救和转送医院治疗，是减少事故现场人员伤亡的关键。在该功能中应明确：
1.可用的急救资源列表，如急救医院、救护车和急救人员；
2.抢救药品、医疗器械、消毒、解毒药品等的来源和供给；
3.建立与医疗机构的联系与协调机制；
4.针对学校主要的危险，为急救人员和医疗人员提供培训的安排和要求，保证其掌握正确的消毒和治疗的方法，以及个人安全措施；
5.指定医疗指挥官，建立现场急救和医疗服务的统一指挥、协调系统；
6.建立对受伤人员进行分类急救、运送和转送医院的标准操作程序。
7.记录汇总伤亡情况，通过公共信息机构向新闻媒体发布受伤、死亡人数等信息。
8.保障现场急救和医疗人员个人安全的措施。
医疗救护包括现场抢救及医院救治：现场救治要及时将伤员转送出危险区，并按照先救命后治伤、先治重伤、后治轻伤的原则对伤员进行紧急抢救。现场抢救的主要是保持呼吸道通畅、心肺复苏、抗休克、止痛和其他对症处理。
应急行动——公共关系。
重大事故发生后，应将有关事故的信息、影响、救援工作的进展、人员伤亡情况等情况及时向家长、媒体和公众公布，以消除恐慌心理。该应急功能应明确信息发布审核和批准程序，保证发布信息的统一性，避免出现矛盾信息；指定新闻发言人，适时举行新闻发布会，准确发布事故信息，澄清事故传言。
相关案例：
化学课上发生意外怎么办
顾林生：在日本一所中学的教师手册中，对化学课上氢气引爆实验发生意外、玻璃器皿破碎、致使学生受伤的事故的应对是这样规定的：
急救措施。教师应首先检查学生是否受伤。如果有学生受伤，教师应立即对受伤学生进行应急处置。同时，叫旁边教师或学生联系校长，检查有否发生二次灾害的可能。如果有发生二次灾害的危险，马上组织学生避难。校长接到报警后，马上通知保健员到现场，同时让人联系学生家长。保健员到达后，马上接替教师对受伤学生进行处置，尽快确认伤者是否需要送医院救治。如需送医院救治，在急救车到达前，保健员负责受伤学生处置。校长要确保急救车进校后有人引导。急救车到达后，主管教师应立刻向急救人员报告情况。根据急救人员的指导，决定教师和保健员是否需要随车参与救治。
把握情况。事故情况要立即报告校长。校长视情况决定是否派教师到医院陪同家长。同时派教师控制学生情绪，避免发生惊慌，并派人确认教室和器材损失情况。
与有关机构的合作。学校要保证与119、医院、警署、家长、 教育主管部门的沟通、联系畅通。事故发生后，校长应迅速将事故概要口头报告教育主管部门，并于第二天以文书报告教育主管部门。
信息收集和一元化管理。要求学校注意事故信息的记录、收集和整理。校长派专人负责应对媒体。避免向外发布错误信息，造成混乱。
事故善后处置。首先是原因追究。校长负责组织事故调查，整理事故记录，与教师一起反省事故原因，制定防范措施。其次是看望、援助、救助受伤学生家庭、帮助办理治疗手续和医疗费用补偿手续。第三是请精神科医生、心理学专家、心理辅导员对负伤学生和周围学生进行心理辅导。第四是安全检查，查找制度、政策、设施等存在的问题，并向教育主管部门报告事故处理结果。
预防事故。在学生试验时间安排上留有余地，不要让学生感觉太紧张；做好预备试验，确保安全；教师加强对学生的操作指导；做好师生试验防护措施；让学生做好心理准备；做好学生家长联系方式的收集。
有关法律。（略）
内容涉及事故通报、指挥部设立、对受伤者的处置、周围学生安排的考虑、保护现场、信息收集、跟受伤者家庭的联系、跟教育主管部门和医院等有关部门的联系、公共关系处理等，配有相关表格，要求十分详细。
专家：顾林生 清华大学公共管理学院应急管理研究基地研究员、博士
郑双忠 中国安全生产科学研究院公共安全研究所博士
采访整理：《中国教育报》记者 董晨
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