城市规划与城市土地利用问题：综述与思考，本文主要内容关键词为：城市规划论文,土地利用论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
土地利用问题，一直是城市规划领域理论和实践的核心问题。从理论上说，城市规划是通过对城市物质空间的塑造，来创造一种文明的人类生活环境，这一环境的创造是通过对土地这一资源的配置来达到目的的。从实践上说，城市规划的实施，换言之，城市建造的过程，大到一个新城的开发，小到一幢建筑的营建，无不是土地利用的具体体现。不同的经济体制，城市开发行为都与土地相关，所不同的只是土地利用的方式和结果。
就我国而言，对城市土地利用方式的认识经历了曲折的过程[1] ：解放初（1957年以前），承认土地的经济价值（1952年地产税占城市财政收入38.2%），城市实行地政管理，土地节约依靠经济杠杆，并全面推行城市规划。从1954年开始取消向财政上交土地使用税，全民单位无期无偿使用国有土地，并以行政划拨方式使用，至此开始二十余年城市土地无偿使用的历史。1957—1965年，城市先是继承无偿使用的恶果，建设开始铺摊子，随后又“三年不搞规划”（1960年），走到另一极端：限制城市合理发展，限制土地增加和非农业人口增长。1966—1978年，城市用地继续趋紧，人均城市建设用地从1958年95平方米／人下降至1981年74.1平方米／人，“见缝插针”建设，土地管理废驰。至此前三十年，城市以“先生产，后生活”原则进行建设，以落实国家的国民经济计划为目的，并由此产生城市经济效益低下和城乡差别的扩大。
1978年到1995年这十几年间，是城市经济体制由计划经济向市场经济转轨的时期，城市在经济发展中的综合性作用得到普遍认同。土地作为一种稀缺资源在城市开发中的作用得到非比寻常的重视。1978年，“城市工作会议”开始拨乱反正，1980年“城市规划工作会议”开始拟议土地使用费，1986年颁布《土地管理法》，1990年颁《城市规划法》，1989年修改宪法，允许土地使用权依法转让，至此，土地资源在城市经济中的基础地位得到肯定。
从1954年开始无偿使用土地到90年代全面认识土地在城市开发中的基础地位，其间经历了一个漫长的曲折过程。理论界对土地利用的探索也从未停止过，这些研究工作对建构适合我国国情的城市发展政策、城市规划新机制都有重要的基础性作用。
二
根据对部分资料的搜集整理，关于土地的研究大致有以下几个方面：土地资源学、地理学、土地经济学和城市规划学。
土地资源学对土地的研究由来已久。并认为“土地包括影响土地用途潜力的自然环境，如气候、地貌、土壤、水文与植被，以及包括过去和现在人类活动的成果”[2]。“土地资源既包含其资源的自然属性， 也包含了人类利用、改造的经济属性，故称之为历史的自然经济综合体”[3]。土地资源的特性认为有这么几个方面：一是数量固定性， 并由于土地数量的固定性，因而引起了土地利用供给及土地价格等方面的一系列经济学特性。二是位置不移动性，这种位置不可移动性在一定程度上决定了土地质量的地区性差异。三是空间的立体性及时间的差异性，即L＝f（x，y，z）T*。四是土地资源的再生性，土地虽被人类不间断 地使用，其价值不仅不一定减损，而多数是在不断增强中，始终处于一种动态平衡中。五是土地资源的多用性，它既是人类社会的重要生产资料，又是人类赖以生存的空间，所以，它除可作为农、林、牧等第一性生产资料之外，也可作为工业、居住、交通等城市建设用地。六是土地资源的增值性。由于土地资源是一定区域自然因素与人类劳动形成的自然经济综合性。所以，它的经济价值与价格往往随人类劳动的不断合理投入而不断增值。
资源学对土地的研究旨在落实土地资源的合理配置与利用。
地理学则从城市的地理要素角度分析城市与土地的关系，并有以下分析：[4]
位置要素是城市的第一个地理要素，它不仅表现在城市的整体，也表现在城市地域的内部。我们可以通过对城市位置的透视，来寻找和判定城市各方面的地理特征。其次是距离要素，它作用于城市内部，出现了地域的分异，作用于城市的外部，导致了城市在区域中的中心作用。第三是结构要素，城市地理的各种地域分析，实质上都是一种结构分析。如城市的经济结构、职能结构、人口结构、交通结构、工业结构和自然结构。城市结构研究的方向就是寻找城市结构不完整、不和谐的发生原因、表现方式及根治措施。地域范围要素是第四个要素，地球上存在着城市、农村和既非城市亦非农村的三种地域范围。其中以城市地域范围最为活跃，具备向其它两种地域范围扩张的能量。城市规划和区域规划的许多工作将落实在城市各种地域范围的划分上。
地理学对土地的研究，最终落实在为区域土地的合理利用与开发提供依据。
从经济学角度对土地进行研究，产生了城市土地经济学。
“土地经济学的起点是人口和土地的关系。土地经济学研究人们对土地的利用，特别是由人与自然资源的关系所引起的人与人的关系。”[5]
从土地经济学角度分析，认为城市土地有三方面特征：自然特征、位置特征、法律特征。[6]自然特征和位置特征与上述分析基本一致， 而法律特征是经济学领域中研究的独特视角，它认为为了处理与城市土地以及依附于其上的设施有关的利用、分配、所有等方面的法律问题，在数世纪中已经形成了独立的法律制度。实际上，被我们称为经济物品的城市土地，只不过是伴随城市土地的一束法律权利。法律特征是城市土地又一个需要与其它经济物品相区别的重要之处。如美国、加拿大的区划法至今仍然是对私人财产所有权的一个主要限制。区划法不仅调节土地的利用和集约度，在许多地区还控制建筑的距离、高度，以及外表面材料、颜色、光泽、植物等。
了解城市土地价值及其作用是城市土地经济学的主要核心心问题。如何在可供选择的、带有竞争性的用途之间，分配稀缺的城市土地和建筑物资源是城市土地经济学的任务。
城市规划学对土地的研究渊源流长。从近代霍华德的田园城市理论到今天的地理信息系统，涉及诸多领域和方面。
19世纪末，霍华德提出的田园城市理论，从本质上说，并非探讨城市物质形态的模式，而是研究城市未来发展的社会改造过程。“通过借款买地，在地价低廉的农田上建设田园城市；田园城市的税租收入部分用于市政建设，一部分用于还本付息，直到30年后全部还清；到那时，田园城市的土地就完全归社区所有，不再受地产主的剥削，田园城市的全部税租收入都可用于社区福利；通过田园城市的示范作用，象伦敦这类大城市的居民就会外迁，造成地价下跌地产主无利可图，从而用和平的方法全面实现土地公有，实现他所追求的全面田园城市化——社会城市”[7]。
就我国而言，城市规划领域的土地研究真正受到重视并发挥作用是近十几年的事情。1978年，在中国建筑学会城市规划学术委员会成立会上，吴良镛以“纵得价钱，何处买地”一文对城市规划中的土地问题作了论述。并从“地价、土地开发投资和土地利用效率”的分析，提出土地利用的经济意义。提出了节约城市用地的对策“1.紧凑布局，预留用地；2.综合考虑城市各项用地节约；3.对城市的空地还应当加以合理规划；4.控制和保存城市邻近的农业林业用地”[8]。
近年来，有学者从“人类活动系统与公共利益，环境系统与协调保护，开发系统与控制下的利益追求，管理系统与开发控制”[9] 的分析入手，探讨城市规划的方法论，研究认为土地利用规划应在城市规划体系内进行，人类在土地利用中的利益追求既有传统规划中的公共利益问题，也有近年来出现的经济利益问题，既有人类切身利益问题，也有保证人类长期生存的环境效益问题，土地的社会属性决定了在规划过程中关注利益追求，进行利益协调的重要性；城市规划基本价值取决于本领域政策的实施，亦取决于影响更高层社会决策的有效性。土地利用规划已被世人公认为具明确针对性的城市规划核心组成元素之一。
三
近年来，随着规划实践的深入和规划理论建设的加强，规划领域对土地的研究又作了不少探索：
1.用地统计分析与标准规范制订
从1981年起，原国家城市建设总局以《城市建设统计年报》的形式，开始对我国设市城市进行建设的组织工作。在城市建设用地方面，每年都分别记载各个城市的市区非农业人口、建成区面积和城市建设用地面积等数据。根据1991年颁布实施的国家标准《城市用地分类与规划用地标准》，林志群对1981年到1990年的设市城市建设用地作了统计分析，并完成《八十年代中国城市建设用地的发展》的研究报告，“无论是1981、1985还是1990年，我国平均的人均城建用地都低于国际的平均标准：83.33平方米，前三十年新中国城市的城建用地得到了有效控制； 我国城市粗模的大小，与平均的人均城建用地有一个负的相关关系”[10]。最近有关部门对1981年至1995年的城市用地作了类比分析，结论是城市人均建设用地呈上升趋势（1981年74.10平方米／人，1995年101.20平方米／人），城市建设用地增长的动因是经济社会的发展[11]。
林志群的研究中还对以非农业人口为依据分析现状及确定规划用地提出了不同看法。对中国城市人口提出了新的概念。即在进行城市规划工作时，城市人口应是：全部常住人口+全部暂住人口（停留3 天以上）+考虑流动人口（停留3天以下）的一个合理比例。 根据这一定义林志群对人均城建用地作了修正。
国标《城市用地分类与规划建设用地标准》编制组1986年也曾对人均城建用地作过类比分析，试图根据城市规模、城市性质或城市地域找出用地规律，制订出不同的标准。但是，由于同一类别中城市用地指标差异很大，故这一目标未能实现。同样，根据城市性质（省会、铁路枢纽、海港、工矿、风景旅游城市）对人均城建用地作过分析，结果同样差距甚大。所以，标准确定规划建设用地是在城市原有用地水平的基础上适当调整，即分四档：60—75平方米／人，75.1—90平方米／人， 90.1—105平方米／人，105.1—120平方米／人。“这主要考虑城市现状人均城建用地，是城市在长期发展形成过程中各种因素影响的综合结果，城市的发展、调整都离不开现状基础，只能在现状用地水平基础上适当调整，逐步合理。这也是多数城市在编制总体规划，确定用地规模时采用的方法。”[12]
《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》是城市规划的另两部国标。这两部标准的控制指标是建立在已有专项用地的研究和国内若干城市的类比分析之上的。如居住区规范中的居住区用地平衡指标，“是根据全国不同地区37个大、中、小城市70年代以来规划建设的（含在建的）140 个不同规模居住区的调查资料进行综合分析而制订的”[13]。
上述城市建设用地的总用地分析和专项用地研究的研究基础是雄厚的，对客观认识我国城市建设用地的使用情况起到了积极作用。
2.土地有偿使用与房地产研究
80年代初，随着国家经济体制改革和沿海开放战略的实施，规划界开始认识到土地的价值。并“在1980年冬全国城市规划工作会议上，第一次由规划工作者提出要实行土地有偿使用（即允许土地使用权进入市场）的建议。随后1984年国家文件中第一次允许私人房屋买卖，1989年修改宪法，允许土地使用权有偿转让（当时还没有“出让”二字），奠定了房地产业的法律基础，随着改革的深化，对于房地产业和土地有偿使用政策对城市规划深远影响的认识，也逐渐深化。”[14]与此同时，深圳、广州等沿海开放城市开始这一实践。
关于土地有偿使用，对城市规划的影响，一般认为有以下几方面：“①对区域城镇布局结构将产生愈益深远的影响；②促进产业内部结构的变化；③城市结构布局将由几十年一贯僵化状态，逐步出现活动；④改善规划的综合效益；⑤规划应注意为项目发展保留足够的弹性。 ” [15]对土地有偿使用的进一步分析，提出了城市土地价格的分等定级，并对规划内容提出了一系列控制指标的新要求。如容积率、建筑密度、土地用途、停车场位置、市政设施布置等，这些技术要求的提出促进了控制性详细规划的产生和发展。
土地有偿使用的提出和研究，直接促进了城市规划中土地经济的研究和发展，对城市发展政策和城市内部功能结构的调整产生了深远的影响，并为房地产开发研究奠定了基础。
房地产业在国民经济中基础地位的确定， “真正的转折是1987 年10月召开的中国共产党的十三大。十三大报告提出：社会主义的市场体系，不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产业生产要素市场，单一的商品市场不可能很好发挥市场机制的作用。……房地产代替了单纯的土地，重新恢复它作为生产要素的作用，也就是任何生产活动都离不开它的不可代替的作用。”[16]房地产研究对城市规划的影响已深入到房地产业可作为我国城市产业结构调整的一个突破口，通过发展房地产业改变目前城市用地结构中第二产业用地过大，第三产业用地偏小的不合理结构以及通过发展房地产扩大城市建设资金来源等方面。
总之，土地有偿使用和房地产业的研究，对城市规划中土地问题的实质有了更深入的理解，较之以往单从空间角度理解土地有了很大提高。
3.规划立法及规划管理
从1980年开始，规划界酝酿《城市规划法》，1989年全国人大审议通过，1990年4月1日颁布实施，其间历经十年。城市规划法作为我国城市规划领域的第一部大法对我国城市规划的任务、编制、审批，以及城市规划的管辖范围都作了法律上的规定。
近年来，随着对国外及港台城市规划法规的介绍和比较研究，从土地角度研究规划立法渐趋成熟。英国城市规划法规与中国城市建设政策的比较研究以及对日本、德国城市规划法的系统研究都对城市规划法规体系中的核心问题——土地利用有了新的认识和理解。有研究认为“德国城市规划法除了含有规划编制和管理内容之外，主要还是土地使用的法律，也就是要求土地使用者在自由支配土地财产的同时，承担法律约束义务。……城市规划实际需要的是一种空间组织的管理模式，也就是一系列规划行政管理法规、土地管理法规、规划实施的法律手段以及它们相互之间的组织和协调的方式。城市规划法是城市空间组织管理模式的法律体现”[17]城市规划法中应该对土地开发的补偿，土地投机的抑制作出相应的规定。只有这样，才能从总体上把握城市的建设开发活动。
ZOING （用地分区管理条例）是近年来规划界的另一热点研究课题。一些学者通过对美国、加拿大等国的ZOING介绍， 推崇其在中国的实施。ZOING在西方的作用，有研究认为“（1）它能稳定地价；（2 ）有利于公共福利；（3）能保护城市的特色；（4）有利于对掠夺性开发进行严格控制；（5）能保证土地利用由绝大多数市民所决定。 ”同时亦指出其不足“（1）其理论基础有误；（2）缺乏灵活性；（3 ）规划正越来越受制于ZOING的法规；（4）妨碍社会进步；（5 ）造成了法律面前的不平等；（6）缺乏自动的反馈系统；（7）孕育着腐败与垄断。”[18]
ZOING的理论探讨，对控制性详细规划的作用的理解， 起了很大的作用。控详目前所起的作用已从完善规划编制体制的不完善，深入到引导土地开发和土地管理这一层面上了。
从立法角度和规划管理角度对土地的研究，严格地说对规划体制的更新研究，注入了一股新的力量。更进一步的研究将涉及产权的界定和规划中公共利益的法律保障上，亦将更接近市场经济条件下城市规划的实质。
最近，有学者从分析中国城市开发的运行机制入手，提出准市场机制下的城市开发论，[19]并提出中国现代城市开发的用地模式为土地利用效率论。研究认为“城市土地利用的效率水平可以分为两个层次：反映城市土地整体配置水平的结构效率和体现城市土地个体水平的边际效率。”并就城市开发的公共管理提出四种调控手段“行政管理、经济调节、规划控制、法制基础”。
当然，从城市规划角度研究土地问题远不止这些，如从更广范围的区域城镇土地分析，从微观角度的容积率研究，住宅设计等，限于篇幅，本文未作专门论述。总之，从以上的总结可以看出：城市的土地问题是一个涉及诸多领域的复杂问题，从任何一方面对土地问题进行深入研究，都可能涉及一系列错综复杂的相关关系。城市规划学是一门综合性科学，土地利用是城市规划的核心所在，对它的分析研究必须立足于国情研究和土地承载力的分析，土地的经济价值和社会价值的分析，土地的法律特性的分析等方面。对未来城市用地的合理结构分析更要综合考虑影响城市用地结构的社会经济因素，如现代化和城市化的研究，规划管理和规划编制的研究。实际上，产生用地的合理结构不单是一个技术问题，在相当程度上是城市发展技术政策和城市管理机制的问题，不同的规划管理方式对土地开发产生不同的影响。如日本的“土地区划整理”，它遵照“对应原则”将私有杂乱的土地经过规划，通过土地所有者的一定土地出让，取得所需公共设施用地，以达到完善公共设施，提高土地利用率的目的。[20]同时，不同的规划编制办法也对城市用地结构产生影响，如英国1946年“新城法”和1947年的“城乡规划法”对控制工业分布，鼓励开发区建设，确定战后规划的编制程序都产生了重要影响。所以，土地利用规划研究虽然在技术上有一定的特殊性，但是，研究本身要站在较高层次上来分析和认识问题。
（本文根据研究生论文开题报告整理，承蒙吴良镛、左川、毛其智、吴唯佳等先生指教，特此致谢。）
注释：
[1]根据宋启林.我国未来城市土地利用的理论与对策研究：P.59—69整理。
[2]林培主编.土地资源学.北京农业大学出版社：P2
[3]同[2].
[4]予洪俊、宁越敏.城市地理学概论。安徽科学技术出版社：P.585—588根据引文作适当调整。
[5]M·歌德伯戈P.钦洛依[加].城市土地经济学.国家土地管理局科技宣教司译.中国人民大学出版社：P40.
[6]同[5].P41—42.
[7]【英】霍华德.金经元译.明日的田园城市.中国城市规划设计研究院情报所：P.1—2.
[8]吴良镛.城市规划设计论文集.北京燕山出版社：P.64—67.
[9]尹稚.城市规划工作中的综合性土地利用规划研究.清华大学博士论文。
[10]林志群.八十年代中国城市建设用地的发展.中国城市规划设计研究院学术信息中心：P.5.
[11]建设部规划司.我国设市城市建设用地基本情况.城市规划通讯，1996（19）.
[12]蒋大卫.关于《城市用地分类与建设用地标准》.城市规划，1990（1）.
[13]国家技术监督局、中华人民共和国建设部.城市居住区规划设计规范.中国建筑工业出版社：P.62.
[14]周干峙.城市规划的新形势和新任务.城市规划，1994（1）.
[15]宋启林.土地有偿使用将促进城市规划的新发展，城市规划，1988（2）.
[16]周干峙等.发展中国房地产与房地产业政策框架.城市规划，1993（1）.
[17] 吴唯佳.中国和联邦德国城市规划法的比较.城市规划，1996（1）.
[18]石楠.ZOING·区划·控制性详规.城市规划，1992（2）.
[19]陈荣、吴明伟、宋启林.准市场机制下的中国现代城市开发.城市规划，1996（2）.
[20]徐波.土地区划整理—日本的规划之母，国外城市规划，1994（2）.