结构、体制与政策：金融支持农村经济发展的个案研究，本文主要内容关键词为：个案论文,农村经济发展论文,体制论文,结构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着主要农产品由供给制约的买方市场向需求制约的卖方市场过渡，农村经济在政府引导和金融扶持下进行了深刻的内部结构调整，农村资金需求总量逐步扩大，需求范围进一步拓宽。但是，当前农村经济与金融领域诸多结构、体制与政策问题依然，没有得到完善解决。为了深入了解农村经济发展中的金融支持问题，笔者对山东聊城的农村金融状况进行了典型调查，试图探究农村金融领域存在的深层次问题。
一、政策、业务与实际绩效：农村金融发展
当前的农村金融体系基本呈现人民银行、农村金融机构两个层次。前者执行支农信贷政策，后者则提供政策性、商业性与互助合作性金融服务。
1.人民银行积极发挥中央银行职能，引导金融部门加大信贷投入，积极发放支农再贷款，促进农村经济发展。人民银行通过窗口指导和充分发挥货币政策工具的作用，积极引导农村金融机构明确市场定位，扩大信贷投入，不仅在支持的对象上进行了明确的规定，而且在农业投入的总量作了硬性的规定，保证支农资金总量。为了方便农民贷款，简化贷款手续，把支农工作真正落到实处，引导农村信用社出台了信用村、信用户、单户联保、双户联保及贷款证制度等，从而使农村信用社真正成为连接农民的金融纽带。为了支持农村信用社加大对农业的投入，自1999年以来，聊城市累计发放支农再贷款达到6.63亿元，2000年末余额达2.1亿元，较1999年增加1.1亿元。重点支持了农村产业结构调整和农民生产、生活的需要。
2.农村金融部门积极发挥自身比较优势，支农贷款逐年增加，支持领域逐步拓宽。据对聊城市农村信用社、农业银行、农业发展银行调查，2000年底，农业贷款余额35.94亿元，较1997年增加16.16亿元，增长81.69％，年均增长20.42％。其实际绩效如下。（1 ）大力支持农业结构调整，重点支持了农村种植业。2000年末，农户贷款余额为16.6643 亿元，较1997年增加6.1505亿元，累放农户贷款30.4978亿元。 在金融的支持下，聊城市大力发展了蔬菜、畜牧、林果、水产等四大农业主导产业，基本实现了全市由粮棉主导型向多种经营主导性的转变。2000年全市多种经营收入达到218亿元，占农村经济总收入的60％。（2）农村经济组织贷款持续增加。2000年末，农村经济组织贷款余额为15.3179亿元，分别比1998年、1999年增长6.9377亿元、5.4699亿元，贷款累计额达16.9359亿元。（3）促进了农村个体、私营经济的发展。2000年末，农村个体、私营工商户贷款余额6.8724亿元，较98年、 99 年分别增加2.5465亿元、1.419亿元，累计发放10.4957亿元，支持了全市农村个体工商业的发展。2000年末，个体工商户发展到15.7万个，从业人员43万人；民营企业发展到6854户，从业人员13.2万人，分别比1998年底增长190 ％和162％；全市有53个乡镇工商税收比上年增加100万元以上，乡镇平均增收89万元。（4）农业综合开发贷款有一定增长。2000 年末该类贷款余额为9529万元，比1997年多5271万元。（5 ）支持了小城镇开发和农业基础设施建设。农行累计贷款1.8 亿元支持全市农村电网全面改造和道路建设。全市水利建设累计投入3.6亿元， 完成各类水利项目3.2万项， 治理县乡村三级沟渠3785条，新打机井7670眼。农业可持续发展能力显著增强。（6）加大信贷投放力度，重点支持了1472 家龙头企业的发展。其中农副产品加工企业1062家，销售收入达到40.3亿元，带动农户48万户，涌现了产值过8亿元的风祥、蓝山等大企业。（7）认真执行国家的收购政策，严格按进度适时足额发放收购贷款，保证了粮食收购企业敞开收购的合理资金需求。2000 年末农发行发放贷款10490万元，支持粮食企业收购粮食208.8万吨，比98年多141.6万吨，粮食贷款实现了新发放贷款与新收库存值100％的比例。
二、结构、体制与政策约束：农村金融供求矛盾分析
据对聊城市800农户信贷状况调查情况看， 农村金融供求缺口依然存在（见下表）。
由下表可以看出，农户投入规模逐年扩大表明农户资金需求呈现递增态势；对银行借款逐年增加表明农户对信贷资金的依赖程度进一步提高；民间借贷的存在，并且逐步增加，表明对农户资金供应尚有一定缺口，并在进一步拉大。
（一）结构矛盾之一：需求扩张与供给渠道单一
2000年农业银行、农业发展银行和农村信用社信贷存量农业贷款余额35.94亿元，占金融业信贷存量的42.4％。 随着国有商业银行向大中城市收缩，农业银行涉农信贷下降， 2000 年全市农行县以下存款增加5156万元，而同期农业贷款不但没有增加，反而在1999年下降31450 万元的情况下，又下降了0.8亿元，1998年、1999年分别下降3亿元和5 亿元。调查表明，作为政策性银行的农业发展银行支持范围进一步缩小，由原来支持粮棉油收购、农业综合开发和龙头企业已转变为单一支持农副产品收购为主。农村信用社已成为支农主力军，虽然支农力度加大，但其他因素限制了其支农能力，2000年新增的87541 万元农业贷款中，农村信用社占到109％，但资金供应仅占农村资金需求总量的42.8％。
（二）结构矛盾之二：资金供给结构与需求结构
1.投向结构上，存在支持范围狭窄和需求范围扩大之间的矛盾。农村金融在支持对象上偏重于农户和种植业，对其他涉农组织和农村二、三产业支持相对不足。人民银行总行《中国人民银行对农村信用合作社贷款暂行办法》，对支农再贷款作了明确的界定，强调支农再贷款发放对象仅能是农户，对于农村经济其他方面的资金需求则未涉及。基层人民银行在对支农再贷款使用的监督上，也把支农再贷款对农户的支持列为重点监管内容，从而限制了农村信用社服务领域的拓展。致使对农村经济发展至关重要的龙头企业和小城镇建设开发需求被限制在农村信用社信贷支持范围之外。
2.贷款品种偏重流动资金，缺少对中长期贷款需求的支持。从目前农村资金的供应期限看，仍以一年以下的短期贷款为主；据800 户农户申请固定资产投入贷款满足情况看，一年以下贷款申请笔数和金额满足情况分别为50.33％和63.5％， 而一年以上贷款申请笔数和金额满足率仅为8.3％和10.4％，中长期贷款满足率明显较低， 无法满足产品结构调整和农田水利基本建设需要。
（三）体制约束之一：农村资金分流
面对具有利率优势、网络优势、机构优势、信誉优势及对其监管出现盲区的邮政储蓄来讲，农村信用社与其争夺农村储蓄存款的能力明显削弱，农村资金分流进一步加剧。据对聊城市调查，到2000年末，全市邮政储蓄存款余额已达到270658万元，较年初净增加70498万元， 占全市储蓄存款总增量的37.56％，较97年提高27.23百分点；从其存款的结构看，县以下存款达153166万元，占邮政储蓄存款总额的57％；邮政新增存款60％来源于县以下，30％来之于县级城镇，直接从农村挖走了一块资金，削弱了农村信用社支持农村经济发展的能力。虽然人民银行通过发放支农再贷款的形式，对农村信用社在资金上给予了支持，但支农再贷款投放量和农村资金的流失量相差悬殊，2000年聊城市县以下邮政储蓄净增6亿元，而同期支农再贷款仅为2.1亿元，占邮政储蓄同期分流量的三分之一，占县以下邮政储蓄存款的13.71％， 无法满足农村日益扩大的资金需求。
（四）体制约束之二：农村金融服务体系建设滞后
目前，作为支农主力军的农村信用社，受其规模和服务功能的限制，尚不能满足农村经济发展的需要。
首先，农村信用社小而众多的法人机构无法满足农村规模经济发展的需要。农村区域布局的调整优化，农业生产规模化经营的扩大，要求进一步提高农业信贷投入的集约化程度。随着种养结构的不断调整，各地陆续形成了一户一业、一村一品的区域性农业发展格局。为降低成本、提高效益，在突出特色、树立品牌的基础上，推进主导产业的规模化经营，追求规模效益正成为一种发展趋势。部分地区已在稳定农户土地承包关系的基础上，通过农户的土地使用权入股、土地使用权租金化、“反租倒包”等形式，将农户的土地集中起来，初步实现了农业的规模经营。经营方式的改变，决定了农业投入必须由一家一户的分散投入向大规模、集约化投入转变，致使小法人的农村信用社无法满足规模经济的需要。
其次，农村信用社不良贷款的大量存在、资本不足，加之其规模较小，抵御风险的能力较差，限制了其对经济的支持力度。据统计，2000年末，全辖区农村信用社不良贷款占比达30％，如再加上撤并乡镇、费改税后，部分由乡村担保的贷款将要被悬空，不良贷款占比将会更高；从资本充足率情况看， 2001 年3 月末全辖农村信用社资本充足率为－5.84％，远远低于《巴塞尔协议》规定的8％的最低标准。更为严重的是，农村信用社的股金不是真正意义上的股本，而是变相存款，农村信用社不仅要对存款支付股息，股本还可以支取；在把坏帐在股本中冲销后，实际资本更低，加之其规模较小，无力抵御大的金融风险。处于高风险下的农村信用社，如没有支农再贷款的支持，已无力支持农村经济，更担当不起支农主力军的重任。
第三、农村信用社自身服务功能的缺陷和服务水平的低下，一方面无法满足农村经济对金融服务多样化的需求，另一方面制约了其业务的进一步发展。随着农村经济产业化、市场化的发展和农业的对外开放程度的加深，要求金融部门提供灵活多样、综合配套的结算融资支持，而目前农村信用社仍以存贷业务为主，及一些简单的结算业务。在对个人的存款服务上，通存通兑、信用卡业务无法开办；在结算服务上仍以手工为主要方式，侧重现金结算，耗时长、效率低，国际结算业务、票据融资业务及先进的结算工具，还不能开办和使用；在贷款方式上，仍以质押、担保为主，信用贷款比重低；信贷资金投向的引导作用没有等到充分发挥。
（五）体制约束之三：农业低收益率与商业性金融机构赢利性的矛盾
作为农村金融主要支持对象的农民，收入增长缓慢，还贷能力降低，加之受“量入为出”的传统观念影响，限制了农业贷款投入。（1 ）受传统观念的影响，当前农民对农业生产的资金投入主要依靠自我积累。据对800农户调查，农民投入资金来源中，自我积累仍占45.12％。在不同的区域，农业生产资金依赖自我积累的程度更高。据高唐县对100 户农村居民家庭的随机调查发现，农业生产资金依赖自我积累的农户高达83.6％，从银行借款占11.7％，民间借贷占4.7％（2）农业低效益，影响了部分农民对农业投入的积极性。受农副产品供大于求，价格下降，特别是国家收购政策贯彻落实不到位，农业收益率大大降低，影响了农民投入的增长。据对山东省调查，1997年至2000年农副产品收购价格总水平累计下降34.4％，年均下降10％；另据聊城农调队对800 户农村居民调查，2000年种植生产支出450.62元，较98年减少71.16元， 购置生产性固定资产支出87.59元，较98年减少3.29元，较99年减少4.93元。 （3）农民收增长缓慢，直接影响到还贷能力， 使农金部门支农动力减弱。山东省农村人均总收入“九五”期间年均增长9.2％， 较“八五”期间低11.1个百分点。
（六）政策约束：差别待遇、恶性竞争与监管安排
1.对农业的政策支持和对农村金融的政策支持脱节。农村信用社作为连接农民纽带的农村金融机构享受不到国有银行的政策待遇，但却承担了繁重的支持高风险、低收益的农业经济发展任务，显然有失公允，许多由于政策因素、历史因素造成的农村信用社包袱不能够向国有商业银行一样得到解决，如不良资产剥离、不良贷款的核销、保值补贴的拨补等，使农村信用社的历史包袱很难在短时间内消化，其历史亏损也难以弥补。
2.对邮政储蓄过高的利率制度安排和特殊的监管政策，诱使邮政储蓄采取不正当竞争手段，参与农村金融市场的竞争，使农村信用社运行的外部环境仍然较差。
3.监管政策和货币政策不吻合，在一定程度上制约影响了对农村信用社支农贷款的发放。人民银行把农村信用社不良贷款的下降作为今年监管主要指标来考核，加之严厉的责任追究制度和相应的激励机制不对称，使基层信贷人员在对效益低、风险高的农业贷款发放上更加谨慎；支农再贷款的发放，要求农村信用社必须通过加大对农业的投入，实现货币政策的效果；而严格的资产负债管理规定，以及对资产负债比例管理的考核上，没有考虑支农再贷款导致的贷款增加因素，制约了农村信用社使用再贷款的积极性。
4.对农村信用社利率政策的安排和中央对农业的政策不对称。在中央采取多种措施对农业实施减负政策的背景下，作为支农主渠道的农村信用社，支农贷款利率比对企业的贷款高出20－50个百分点，和中央对农民的减负政策相背离。虽然利率政策安排的着眼点在于减轻农村金融机构经营的压力，是和其存款成本较高相对应，但和农村金融支持的对象——农业高风险、低收益特点明显不符。虽然这种利率政策安排在一定程度上调动了农村信用社支农的积极性，但相应地也抑制了部分农民对贷款的需求。
5.对农发行的职责和支持范围的定位失偏，没有使支农政策，尤其是收购政策真正落实到位。在农副产品收购政策的落实上，农发行的职责主要是收贷挂钩，顺价销售，至于是否敞口收购、是否优质优价、是否按保护价收购，是收购企业的事，不在农发行职责范围，导致收购政策落实缺乏监督。收购企业在追逐利润的驱动下，不按要求进行收购：一是人为压级压价，造成优质不优价；二是当市场价格高于保护价格时，则按保护价敞口收购，市场价格低于保护价格时，则按市场价格收购，甚至粮食收购部门凭借其对粮食经营的垄断权利，以低于市场的价格收购农民的粮食。其政策执行的结果，保护的不是农民的利益，而是收购企业的利益，加之对农发行支持范围的限制，使其作为专门支持农业的政策性银行显然名不副实。
6.积极的财政政策在农业领域得不到很好的体现。受财政供给能力的影响，对农业支持力度削弱，特别是市以下财政已基本淡出对农业的支持。农村社区组织投资与积累职能基本丧失，对农业已无力投入。
三、政策建议：一揽子制度安排
农业的弱质性，决定了完全的市场手段在农业领域的不适应性。因而农村金融组织不是单纯的经济组织，而有鲜明的社会功能和政策取向。
（一）结构：农村金融服务体系构造
1.建立多元化的农村金融体系。在农村合作基金会清理和部分农业银行网点退出农村的情况下，仅依靠农村信用社不可能满足农村经济发展的多层次资金需求，特别是农业产业化、现代化、城镇化和工业化的要求。完善农村金融体系，必须建立包括政策性银行、商业银行、信用社及保险公司在内的多层次的机构网络；
2.科学定位农村金融机构的职能。应赋予农业发展银行支持扶贫工作、农业综合开发等政策性融资职责；促使农业银行加强对农业的服务，增加中长期贷款比重，重点支持农业产业化经营，农村水利、电力等基础设施建设和小城镇建设。农村信用社应以为农户提供中短期流动资金贷款为主。通过完善职能，农村金融业分工明确，各司其职，更有效地推动农业发展和产业结构升级。
3.建立农村保险体系。应尽快建立农业经济保险，提高农业经济的抗灾和补偿能力；建立农村信用社存款保险机制，提高其风险分散能力，增强其信用度和行业竞争能力。只有这样，才能消除中小金融机构外部风险，实现信贷资金良性循环。
（二）体制：宏观管理体制与微观信用制度的双向设计
在宏观层面，靠上浮农村信用社存款利率解决其存款资源流失问题，并非最优选择。因为逐利的目的，存款成本的提高必将牵动贷款利率的进一步上扬，从而增加比较收益处于低水平的农业产业的成本。对亟需贷款支持的农民显失公允。改变目前的一些制度安排，理顺资金价格，应是比较现实的选择。首先应彻底调整邮政储蓄制度安排。降低邮政储蓄在人民银行的转存利率，其收益应仅限于适当的手续费收入，解决邮政储蓄收益畸高的问题，抑制其变相高息揽储的不正当竞争行为。同时应将邮政储蓄转存款金额转贷农村信用社，增加其支农的资金实力。其次，中央银行应制定同业存放基准利率，并授权分行管理同业存放利率，以改变金融机构上存资金的利益驱动，促使金融机构增加信贷投入。适当降低金融机构在人民银行的存款利率，减少金融机构存款储备。
在微观上，农村信贷投入的主要障碍是农户承贷能力弱、贷款担保难，缺乏合规的贷款主体。因此，一是要培植承贷主体，可以逐步实行联保贷款管理办法，由相互信赖、严守信用、有一定资产作为保证条件的农户，组成担保小组，集体向信用社申请贷款，农村信用社视其保证物与资信状况，确定贷款额度与贷款期限，联保小组的成员可以在审定的借款额度内多次周转使用借贷资金；二是实行农户贷款授信制，借鉴国有商业银行的授信制，对入股社员进行资信调查，评定信用等级，确定授信额度，发放《社员授信贷款证》。社员持贷款证与身份证就可获得授信额度以内的贷款；三是建立由县、乡两级财政出资的农户贷款担保金，担保基金存放在农村信用社，重点对进行高风险农业生产投资的农户提供担保，这样，农业贷款的信贷风险由财政与信用社两家承担。四是减轻农民负担，增强农户承贷能力。各级政府要真正落实国家各项减轻农民负担的政策，切实减轻农民负担。各级政府职能部门要积极推行税费改革，取消乡统筹、村提留等一切不正当收费，降低农业税和农业特产税税率。同时利用撤并乡镇的机会精简基础机构，裁减人员，减少村组干部补贴人数，从根本上减轻农民负担。
（三）政策：协调金融政策与财政支农政策的配合
1.要完善对农业贷款的贴息机制，据调查，部分地方财政实施对农户的贴息政策效果很好，如高唐的“订单牛”，采取了农户贷款、企业担保、财政贴息的方式，效果很好。今后有条件的地方可适度扩大财政贴息，增加贴息数额，扩大贴息范围，保证贴息到位，既可以降低农村金融机构贷款的外部风险，促使其增加信贷投入，又可以解决目前农民贷款利率过高、经营负担较重的问题。继续加快落实对收购企业的财政政策。从1999年开始，实施粮食企业财务挂帐以来，多数地区挂帐率不足，亏损问题一直没有解决，影响了企业收购能力。对农村信用社因发挥政策性作用形成的不良资产，要采取措施逐步消化，改善其财务状况，提高经营积极性。
2.对农村金融部门难以支持的领域进行重点支持。如增加农田水利等基础设施建设、小城镇建设的投入，改善农业生产条件，农业发展基金和水利建设基金等要足额到位，发挥财政资金的主力军作用。
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