地方政府执行力评估指标体系研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,地方政府论文,执行力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强政府执行力建设是当前各级政府的一项重要任务，地方政府执行力是影响政策执行效果的核心要素，直接关系到地方政府的治理效果。如何衡量地方政府执行力，进而有针对性地提升地方政府执行力，成为目前迫切需要解决的问题，也是学界关注的一个热点问题。本文试图通过构建地方政府执行力评估指标体系，为该问题的解决做一些铺垫。
现有研究述评
执行力的概念最初使用于企业管理领域，是指企业贯彻战略意图，完成预定目标的本领和能力。随着我国政府执行中一些问题的出现，尤其是温家宝总理在十届全国人大四次会议上以《政府工作报告》的形式首次提出政府执行力概念以来，对于政府执行力的研究成为学界的一个热点。
要真正了解政府执行力的特质，首先需要确定政府执行力的内涵。目前学术界关于政府执行力概念的认识趋于一致，并逐步深入。有学者认为，作为政府行政管理意义上的政府执行力，可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案，并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。①在这个意义上，政府执行力包括了政策制定、政策执行、政策控制等政策制定与实施的全过程，这是着眼于政府内部行政流程的一种定义方式。另有学者在定义政府执行力的时候，采用了一种更加狭义的方式，认为地方政府执行力就是“地方政府组织及其工作人员在公共精神的指导下，结合环境，充分合理利用现有人力、物力、财力、信息、权威等资源，有效地贯彻落实国家意志（国家法律、法规和中央政府的政策、决策）、同级人大的法规决议、地方政府自身制定的政策和决策等所体现出来的能力”②。在这里，并没有将制定政策的过程纳入政府执行力的范畴，使得政府执行力成为纯粹的执行的概念。我们认为，在考虑地方政府执行力内涵的时候，不能将决策分离出来，因为决策是整个执行过程的开始，决策的质量和能力直接影响执行的效果。因此，我们认为，地方政府执行力是指地方政府及其工作人员在内外部环境的作用下，制定符合本级政府或政府某一部门需要的行动方案并加以实施的能力。
在确定地方政府执行力概念的基础上，为了更好地测量不同地方政府在执行力上的差异并找出差异的原因，学者们开始对政府执行力进行测评，开发出了不同的测评指标体系。有学者采用“执行刚度”、“执行力度”、“执行高度”、“执行速度”和“执行效度”五个指标来测评地方政府执行力。其中，执行刚度是指执行主体在执行时的决心程度；执行高度是指政府在执行公共政策决策的过程中，其实际执行的情况与原定标准相比，是高还是低；执行力度是指执行力量度的大小；执行速度是指政府在执行公共政策决策过程中，执行速度是快还是慢；执行效度是指执行是否有效，执行是否达到预期效果。每一个指标又可以分为若干个子指标，构成一个指标体系。这一指标体系从横截面、共时态的角度衡量政府执行力，具有全面性的特点。但是该指标体系没有从管理的角度出发，并没有将政府执行理解为一个历时性的过程，其测量只停留在执行的某一阶段，不能很好地衡量行政全过程的执行力。而且在指标构成中存在着很多不能量化的因素，诸如高度、力度、刚度、速度和效度等概念都属于描述性词汇，带有一定程度的感情色彩，更多的是研究者的个人判断而难以精确量化，因此这个指标体系实质上还是属于定性研究而不是定量研究。
在借鉴上述指标体系的基础上，有学者从地方政府执行力的生成结构出发，从执行战略、执行主体、执行资源、执行环境、执行绩效五个维度设计了一套测评地方政府执行力的指标体系。其中每个维度又包含若干子指标，最终形成了包括5个一级指标、14个二级指标、42个三级指标的指标体系。③与上述指标体系相比，这一指标体系强调基于历时态的角度，从整个执行发生、发展过程出发进行设计，因此在科学性和可考核性上有较大的突破。但这一指标体系也存在着一些缺陷：首先，其并没有区分影响政府执行力的内部因素和外部因素，而是将这两种因素置于同样的地位，在同一指标体系中进行考核，不能体现出内外部因素的不同作用。其次，囿于指标设计者对于地方政府执行力定义的理解，该指标体系中没有突出决策的作用，其不是从决策开始，而是将决策剥离出执行过程，假设了决策的合理性。其实，政府的决策能力是执行力的重要前提，如果政府决策出现了偏差，那么无论政策最终是否得到执行，都是缺乏执行力的表现。而且，一旦政府用较多的资源完成了一项错误的决策，将会对地方政府的公信力产生重大影响，这比执行不力的后果更为严重。
在比较分析了两种不同的指标设计思路后，我们认为，从纵截面、历时态角度出发设计的指标体系相较于从横截面、共时态角度出发设计的指标体系更加可取，能够更准确地测量出地方政府执行力的大小。基于此，我们以后一指标体系为基础，吸收前一指标体系的精华，构建了一套全新的指标体系，以期能产生一定的学术增量。
地方政府执行力评估指标体系的构建
为了构建科学合理的地方政府执行力评估指标体系，在进行指标设计时必须考虑以下几个原则：(1)目的性原则。选择的评估指标必须充分反映地方政府执行力这一评估目标。(2)可测性原则。各具体指标都能用操作化的语言来界定，它所规定的内容可以通过实际观察或直接测量来获得明确结论。(3)独立性原则。同一指标体系内的所有指标，都是同一目标的分解，体系内各项指标间要协调一致，不矛盾，又要相互独立，不重叠、不互为因果。(4)穷尽性原则。要求指标体系内的各项指标能满足评估的需要，它们在相互配合中反映目标，目标存在于指标体系的总和之中。(5)可比性原则。所有指标都必须能反映被评估对象的共同属性，被评估对象属性的一致性，是各具体对象使用同一指标体系的前提，也是其可比性的基础。(6)可行性原则。指标体系的设计必须切实可行，必须从实际出发，使评估者能够通过指标体系对被评估对象做出区分和判断。
“行政是国家权力机关的执行机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。”④起源于20世纪80年代的新公共管理理论将企业管理理论直接引入行政管理过程中，认为公共管理和企业管理在所有重要的地方都是一样的，因而政府执行力也应当看成是政府在管理过程中表现出来的能力，是政府在执行的每一环节中表现出来的能力，必须从管理的角度出发进行考察。为此，我们应将地方政府执行力的测量分解到地方政府执行的每一个环节，亦即分解到地方政府管理的每一个环节，只有这样才能准确地度量地方政府执行力。
要想对每一个管理环节都进行度量，首先需要清晰区分地方政府的管理过程。管理过程学派的代表人物孔茨按照管理的职能把管理划分为计划、组织、人事、领导、控制五大过程，任何一项管理行为都是由这五项职能组成，完成这五项职能亦即完成了一项管理过程。如果将政府行政看做是一个管理过程，这五项管理职能也就适用于地方政府的执行过程。地方政府执行力就是地方政府在发挥这五项职能过程中表现出来执行能力。当然，地方政府的执行过程和企业管理过程并不完全相同，其所涉及的范围比企业管理要宽泛得多，因此上述五项职能不能直接套用到政府执行过程中，必须加以改造。由是，地方政府执行力可以分为计划确定力、组织运行力、资源整合力、领导影响力和控制实施力五个维度，我们可以据此设计一套指标体系对其进行考核。
1.计划确定力。计划是管理活动的开始，其核心任务是确定组织的行动目标，好的计划意味着好的开始。孔茨认为：“计划包括确定使命和目标以及完成使命和目标的行动；这需要制定决策，即从各种可供选择的方案中确定行动步骤。”⑤对于地方政府而言，确定使命和目标首先要求能够理解上级政府政策的精神和实质，并能将上级政府的有关政策、决议转化为本级政府的政策、决议，这就要求地方政府具备足够的目标转化能力；其次，在顺利转化上级政府的政策、决议之后，地方政府并不能期望这些本地化的政策、决议能够自然生效，而是必须具备将这些政策、决议具体化的能力，也就是说，地方政府还必须能够制定完备、科学、灵活的行动方案，拥有方案制订能力。因此，计划确定力这一维度的主要测评指标包括目标转化能力和方案制订能力2个二级测评指标。
2.组织运行力。“组织意指一个正式的、刻意设计的角色和职位结构。”⑥组织是地方政府执行的主体，在执行力中占有相当重要的地位，任何一项政策、决议及其细化后的方案都必须经由一定的组织才能执行下去，组织运行好坏直接影响执行效果。按照韦伯的观点，官僚制组织必须遵循专业化原则，同时组织必须是照章办事的组织，对于一个公权力部门而言，必须在执行中杜绝恣意，严格按照法律法规和制度的要求作为，防止权力滥用。政府组织是一个庞大的系统，组织的复杂化程度远远超过一般企业组织，这就使得协调在地方政府的执行中具有突出地位。此外，组织内部不同成员拥有的知识技能也不相同，这些各异的知识技能对于地方政府而言都是必需的，一个良好的组织应该能够营造一种良好的学习氛围，让组织成员能够具有共同的愿景，能够分享各自的知识技能并由此产生激励作用。因此，组织的专业化程度、规范化程度、协调程度和组织学习力构成了组织运行力的4个二级指标。
3.资源整合力。人员在管理过程中具有重要地位，但是在很多情况下实施同一项政策，不同的地方政府取得的执行效果之所以大相径庭，不仅仅是由于人员之间的差异决定的，在一定程度上这种差异是由不同地方政府所掌握的执行资源的不同造成的。我们认为，在地方政府执行过程中，人员是一种重要的因素，但绝不是唯一的因素，地方政府执行力高低是包括人员在内的众多资源共同作用的结果。“正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：‘执行计划的构想，设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定’。”⑦地方政府占有资源的总量和调配资源的能力影响着执行力的高低，必须将它们和人员置于同样的位置予以考量。因此，这一测评维度主要利用人力资源效力、财力资源效力和信息资源效力3个二级指标衡量。
4.领导影响力。领导是领导者对被领导者施加影响的过程，领导影响力就是领导者实现这一影响的能力。地方政府在执行过程中必须利用有限的资源来完成政策、决议，依靠不同层次的人员去完成，如何有效地促进既定的团队高效地完成计划，就需要领导充分发挥其影响力。我们认为，对于地方政府的领导而言，其最核心的能力是其拥有的号召力，领导者通过其自身具备的知识优势、人格魅力和坚定的信念感召下属，影响下属公务人员的工作效率，实现良好的执行。同时，领导者还应该拥有一种着眼未来、预测未来和把握未来的能力，能够预见社会、政治、经济的未来发展趋势，从而面对多变的执行状况能够及时变化，赢得主动。此外，领导者的领导风格也很重要，重视人抑或是重视事，在不同的境况下能产生不同的效果。因而我们将这一测评维度划分为领导号召力、领导前瞻力和领导风格3个二级指标。
5.控制实施力。控制实施力是指对当前的实际执行是否符合计划进行测定，并促进组织目标实现的能力。控制与计划密切相关，两项职能不可分割，如果没有计划，控制就无从谈起。这是因为，在计划的执行过程中总是会出现一些偏差，使执行不能完全按照计划的轨迹运行，为了达成既定目标，必须在执行的全过程中开展控制。在实施控制的时候，首先要确定一个控制的标杆，选择控制的关键点。其次要能将执行效果和预设的标杆进行比较，确定是否出现偏差，倘若出现偏差，要能够准确测量出偏差度。最后，在出现偏差的情况下，要采取措施来纠正，使执行回归到预定的轨道。如此，我们可以将控制实施力分解为标准确定力、绩效衡量力和偏差纠正力3个二级指标。
根据地方政府执行的过程，借鉴管理过程理论，我们构建了一个以决策为起点、以执行结束为终点的地方政府执行力评估指标体系。按照递阶层次结构，我们将这一指标体系划分为三个层级，包括5个一级指标、15个二级指标、40个三级指标，力争能够全面、系统地测评我国地方政府的执行力。其中，一级指标分别为计划确定力、组织运行力、资源整合力、领导影响力和控制实施力；二级指标则包括目标转化能力、方案制订能力、专业化程度、规范化程度、协调程度、组织学习力、人力资源效力、财力资源效力、信息资源效力、领导号召力、领导前瞻力、领导风格、标准确定力、绩效衡量力和偏差纠正力15个指标；三级指标包括政策理解度等40个指标，是可以直接通过问卷调查或查阅文献来获得的指标。
指标权重赋值
在这个指标体系中，我们设定了众多的指标来综合衡量，显然不同指标对测评对象和测评结果的影响是不一样的。为体现各个指标在指标体系中的地位及重要程度，必须对各个指标赋予不同的权重系数，对此我们采取德尔菲法进行赋值。在具体实施过程中，考虑到理论工作者和政府部门工作人员由于知识结构和所处位置不同，可能会有不同的看法，理论工作者的权重可能科学性更强，政府公务员的权重可能更加贴合实践，但两者之间不可出现偏颇，因此我们既征询了专家学者的意见，也请一些政府工作人员从自身角度出发来赋值，最终综合两者的看法得出了一个兼顾科学性和实践性的指标权重。
我们将设定好的指标体系制成指标权重专家咨询表，通过电子邮件、邮寄、当面咨询等方式将咨询表发放给相关专家学者以及政府工作人员，请他们根据自身的专业知识和经验，对指标权重进行赋值。在获取第一次权重配置之后，再将重新制定的专家咨询表发放给上述专家学者和政府工作人员，经过两个回合的修订，制定出了赋值后的地方政府执行力指标测量体系，如表1所示。在此过程中，我们严格遵循德尔菲法精要，所有参与的专家学者和政府工作人员都是在匿名状态下对指标体系赋值，以确保指标体系权重的科学性。
地方政府执行力评估指标体系的运用
开发地方政府执行力评估指标体系的原因，在于这个评价体系对于改善地方政府执行力具有重要的作用。首先，能检验地方政府组织自身及组织成员对预定目标的完成程度，有利于推进地方政府的目标管理，全面提升地方政府执行力；其次，可以完善按实绩论奖惩的激励和约束机制，进一步完善和发展地方政府组织内部的奖惩机制，这也是增强组织内部的科学性、有效性和权威性的根本所在；再次，可以为地方政府内部职务变动与人事制度改革提供依据，有利于地方政府部门坚持看实效的用人导向，把那些具有较高执行能力的优秀干部及时选拔到领导岗位上来。
要想实现上述的目标，就必须将指标体系转化为测量工具。虽然我们力图实现对地方政府执行力指标的量化计算，但是由于研究对象的特殊性，我们在测评地方政府执行力的过程中，需要将定量指标和定性指标相结合。因而在实际的工作中，我们在运用指标体系测量地方政府执行力时，采用了访谈法和问卷法相结合的调查方式。
访谈主要针对指标体系中不容易量化的几个指标，这些指标由于自身的特殊性不能通过发放问卷的方式来衡量，只能使用访谈法。使用访谈法的另外一个原因在于，对于一些政府部门领导者而言，他们对政府执行力有着比一般公务员更加深刻的认识，有着自己独到的见解，这种见解对于理解地方政府执行力有着特别重要的作用，而使用格式化的问卷不能很好地获取这些信息。访谈的内容主要涉及组织运行力、领导影响力以及资源整合力下面的财力资源效力三个方面。当然，并不是说整个访谈过程中只有这三个方面的内容，也不是说这三个方面就不能进行任何问卷调查，实际上，访谈只是问卷的补充。同时，对于访谈中的一些内容，我们还通过问卷进行了印证，这样就可以将访谈和问卷结合起来，相互验证，提高测评结果的可信度。
当然最主要的方式还是利用问卷进行量化分析。首先是将指标转化为问卷，指标体系中的三级指标基本上都可以直接转化；接下来需要考虑的是把测评的评价信息进行定量处理，转化为指标数据，综合评价地方政府执行力。假设对某一地方政府进行一项政府执行力评估活动，我们通过抽样方式，选取了调查对象，分发并回收了n份执行力测评调查有效问卷，然后就可以根据下列步骤计算地方政府的执行力（这里以一级指标中的计划确定力为例）：
第一步：求三级指标D1的分值。我们把第一份问卷的值设为D11，第二份问卷的值设为D12，那么第n份问卷的值为D1n，可知D1的分值为n份有效调查问卷中D1的分值的和除以n，计算公式：D1=(D11+D12+D13+…D1n)/n。同理可求得D2、D3、D4、D5……D39、D40的分值。
第二步：根据D1、D2、D3的分值计算二级指标C1的分值。在第一步算出的D1、D2、D3各项分值的基础上，分别乘以它们各自相应的权重之后所得分值的总和就是指标C1的分值。同理可求得C2、C3、C4……C14、C15的分值。
第三步：根据二级指标C1、C2的分值计算一级指标B1的分值。B1的分值为第二步算出的C1、C2分值分别乘以它们各自相应权重之后所得分值的和。同理我们可以求得B2、B3、B4、B5的分值。
第四步：根据第三步算出的一级指标的分值计算出最终指标的分值，即地方政府执行力的分值。其分值为B1、B2、B3、B4、B5分值分别乘以它们各自相应权重之后所得分值的和。
这样，就可以根据调查问卷定量处理后的各指标的分值和各指标权重，逐层逐步算得地方政府执行力的最终分值。计算得出的A分值体现出地方政府在执行政策的过程中执行力的大小，A分值越低说明地方政府执行力越弱，A分值越高说明地方政府执行力越强。
最后，我们再将计算出来的地方政府执行力分值和前面通过访谈获得的资料进行综合分析，就可以比较准确地对地方政府执行力做出评估。
注释：
①参见莫勇波《政府执行力：当前公共行政研究的新课题》，《中山大学学报》（社会科学版）2005年第1期。
②③⑦魏红英、李慧卿：《我国地方政府执行力测评指标体系研究》，《国家行政学院学报》2008年第1期。
④夏书章主编：《行政管理学》，高等教育出版社、中山大学出版社2003年版，第1页。
⑤⑥［美］海因茨·韦里克、哈罗德·孔茨：《管理学》，马春光译，经济科学出版社2004年版，第75、146页。
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