城乡统筹背景下河南省农村宅基地“活化”策略研究
宋喜龙
(焦作师范高等专科学校，河南 焦作 454000)
摘 要： 在当前耕地保护“红线化”、人口流动“单向化”及宅基地“固态化”背景之下，农村宅基地的科学流转不仅可为城乡统筹发展提供场地和空间，同时可增加农民的财产性收入，为新型城镇化发展提供内生性物质基础。目前农村宅基地存在利用效率低下、交易“隐形化”等问题，在策略方面应以“分权”推进“利用”，以“利用”撬动“流转”，以“流转”促进“积聚”，让“积聚”加速“振兴”，同时应以必要的协同手段来推进流转，进而加速新型城镇化和乡村振兴战略的实现。
关键词： 乡村振兴；宅基地；流转；问题；对策
1 问题的提出
让农村宅基地“流转”起来是当前学术界的一致看法。但目前制度框架下农村宅基地的无偿无期限使用及流动固化等特征导致了农村宅基地使用效率低下、资产属性弱化、“交易”隐形化等问题，产生这些问题的主要原因在于政策法规的相对不完善及执行管理的不到位，所以多数学者和政府管理者建议通过完善法律、坚持农户自愿、加强农民的再就业培训、促进劳动力转移、户籍制度改革等措施促进宅基地的流转，也有学者建议从宅基地的有偿使用方面促进宅基地的流转。
以上促进宅基地流转的措施中，部分学者提出农户自愿、提高农民就业能力、改革户籍制度促进劳动力转移等措施，这些措施在一定程度上是对乡村振兴战略认识的不到位，也是对新形势下城乡融合发展战略理解上存在偏差的一种表现。宅基地的有偿使用无论从当前农户的需求来看还是将资源资产化抑或是壮大集体经济组织的实力来看均符合农村经济发展的趋势要求，同时也应看到，在不同的经济发展水平、资源禀赋和认知水平下推进宅基地的有偿使用可能影响到农民的切身利益和农村社会的稳定与发展。因此如何因地制宜的科学推进需要慎重研究。
在实践层面，自然资源部正深化农村集体所有土地制度的改革，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权的落实、保障和放活途径，推动居住用地供应主体的多元化，这些重大理论和实践创新如何在实践中贯彻和落实是需要深入研究的。因为当“政府不再垄断住房供地”之后，农村集体所有的土地在当前“房市”状况下可能就会成为各类组织“涉猎”的对象，再加上18亿亩耕地红线的“高压”之下，如何确保农民“户有所居”的基本权益也将是一个重大的课题，不少有条件地方已经在此方面进行了尝试性改革，如北京已于2018年3月26日发布了《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》(京政农函〔2018〕13号)，这为农村宅基地制度改革以及农户合法权益的维护和保障提供了参考。
无产者的历史地位在西方文明进程中主要经历负面污名化、正负混沌与正面化三个阶段，前两个阶段可以从财产收入划分的最低等级及其在近代追求政治解放方面来理解。马克思的理论创新，已经扬弃无产者的负面历史形象与地位，把无产者塑造为独立的、进步的政治力量，对西方资本主义制度及其文明体系构成了严峻的挑战。因此，本文并不仅仅停留在无产者演变的描述性层次，还进一步揭示其地位演变背后的宏观社会结构变迁，探讨无产者与西方文明之间的不相容性，尤其是经过马克思主义经典作家的创新，无产阶级对于超越西方文明传统的正当性及其历史意义。
2 河南省农村宅基地的利用现状及问题
2.1 农村宅基地有流转的现实需求
据2006和2016的全国农业普查数据显示，河南省农村地区农业从业人员呈现逐年下降的趋势(表1，图1)，而农村地区拥有两套以上房屋的农民数量所在比例十年间由6.2%上升到10.7%(表2)，钢筋混凝土结构的房屋数量所占比例十年间由4.8%上升到10.9%(图2)。这与城镇化、工业化的快速推进和农村经济发展以及农民收入的不断增加有很大关系。随着城镇化率的进一步提高，农业从业人员的持续减少以及农民收入的不断增加，农村房屋的质量会进一步改善，在既有宅基地管理制度下空置、闲置问题会更加突出，改革宅基地管理制度，促进宅基地合理流转的呼声也必将越来越高。
乙组 40 例患者年龄为 40～79（56.59±2.79）岁，男女分别为 34例（85.00%）、6例（15.00%）例；病理类型：鳞癌23例，腺癌13例，其他4例；TNM分期：Ⅱ期6例，Ⅲ期24例，Ⅳ期10例。
表1 2006-2016河南省农村人口数量、收入及消费水平
图1 2006-2016河南省农村人口数量、收入及消费水平
表2 河南省两次农业普查农村住房结构占比情况
图2 河南省两次农业普查农户住房结构对比情况
2.2 农村宅基地流转的总体特征是种类多但流转量小
随着农村经济的发展，农民收入的增加和城镇化进程的加速，制度设计之初宅基地作为“户有所居”的基本保障功能正在逐渐弱化，而其经济价值随着乡村经济的发展和农村环境的变化也必将逐渐显化，呈现出与城市房屋相似的资产属性。
高校内控是一项长期性、系统性工程，高校应顺应新形势，积极适应内外部环境变化，结合内部评价监督和外部监督检查结果，不断优化改进、动态调整，及时调整、补充、修订和改进内部控制体系，实现高校内控闭环的自我革新与完善，保持内部控制的长久生命力。同时，适时推动内控信息化，将高校内控体系嵌入信息系统，固化业务流程，构建责任网络体系，减少凌驾于内部控制之上的随意性，提升内部控制的刚性，借力互联网、运用大数据来巩固高校内控建设成效，努力构建高校内控长效机制。
2.3 农村宅基地管理存在的问题
颅骨缺损一般是由重型颅脑损伤等原因导致颅内压增高[1]，为了达到满意的效果，进行去骨瓣减压术导致，当然还有一部分患者则是因为病损颅骨切除或外伤性颅骨骨折清创而遗留颅骨缺损[2]。近年来随着医疗技术的发展，数字成型钛板修补已广泛用于临床[3]，极大的满足了患者对自然度和美观度的要求，但该手术后却存在一些并发症，极大的降低了钛板颅骨修补术成功率[4]。本研究回顾我院2015年1月—2017年1月收治的80例颅骨缺损患者临床资料，分析钛板颅骨修补术后并发症的处理及防治措施，报道如下。
如前所述，长期存在的二元结构使得城乡之间的人才流动呈现单一化特征，即由农村流向城市，鲜有城市人才流向乡村的，这也是乡村振兴需要破解的一大难题之一。同时也是城市用地越来越紧张而农村地区宅基地闲置、“空心化”的重要原因之一。课题组也发现随着农民收入水平的提高，许多农民因各种原因纷纷重建、改建房屋，但存在“过度”建设问题，现实中有很多农户的二层、三层处于闲置状态，利用效率很低。
5.3.2摘袋技术要点摘袋时间因不同品种，立地条件和气候条件而异。易着色的地区和品种应适当晚摘袋，而不易着色和着色条件差的地区或秋季阴雨多时，应适当早摘袋。摘袋时，最好选择阴天或多云天气进行。若在晴天摘袋，为使果实由暗光逐步过渡到强光，在一天内应于上午10～12时去除树冠东部和北部的果实袋，下午3～5时去除树冠西部和南部的果实袋，这样可以减少因光强剧烈变化引起的日灼发生。
2.3.2 一户多宅和面积超标
尽管《土地管理法》对农村宅基地做出了“一户一宅”的原则性规定，但受宅基地的福利性质、获取成本、少批多占、民间风俗(祖宅)等因素影响，现实生活中存在不少“一户多宅”及面积超标的农户。
近些年城镇化的快速推进和城市产业的发展、城市框架的拉大应该说很大程度上得益于人口向城市的流动，这实现了城市经济、产业发展的“规模效益”，在促进城市基础设施和公共服务水平提升的同时又反过来吸引着更多的人口向城市“积聚”，“积聚”能够降低基础设施(水、电、气、暖、路、通讯等)的投资成本，提高资金的利用率和收益率。同样，乡村振兴在客观上也需要一定程度的“积聚”，也只有在一定的规模效益下，才能加速乡村基础设施的投资和改善，实现乡村的振兴。但在既有宅基地管理制度下，农村宅基地“固化”特征明显，无法促进人和地两个要素的自由流动。因此，应改革当前的宅基地管理制度，以促进“积聚”为出发点推进宅基地的流转，进而促进人和地的流动。
1988年，昆明供电局所辖35千伏至220千伏变电站为24座，总容量仅166万千伏安，年供电量仅有37.8亿千瓦时。而到了2018年1月12日，昆明供电局单日全社会用电量突破1.1亿千瓦时。
目前在农村土地制度改革方面主要有两个工作：一个是农村集体资产清产核资工作。该项工作对于明确集体经济组织的资产和农民在集体经济组织中的物质地位、权利义务具有重要作用，将为推进农村各项制度改革，促进乡村振兴奠定坚实的基础；另一个就是农村宅基地“三权分置”的改革。将农村宅基地的所有权、资格权、使用权分置，对于优化农村宅基地资源的优化配置，促进宅基地科学、合理流转，增加农民的财产性收益等具有重要意义，同时为乡村振兴提供强大的“内生”力量支持。因此，下一步要继续深入研究和探索宅基地所有权、资格权、使用权三种权利的实现方式、手段及其内在关联，为宅基地的科学流转提供理论、实践和制度支撑。
2.3.4 宅基地的“资产”属性逐渐显化
2.3.1 利用效率低下
根据典型调研情况看，目前农村宅基地流转大致可分为三种类型：一是城中村、城郊村庄尤其是划入城市发展规划区的城郊村庄。这些村庄的宅基地一般通过征用、置换、货币化补偿等形式被城市“吞并”。二是宅基地在不同集体经济组织成员间以买卖、租赁、入股等方式进行交易，也存在少量非农业从业人员到农村购买宅基地的现象。三是也存在宅基地在集体经济组织内部成员间的互换、买卖、租用等现象，但数量不多。从总体上看，农村宅基地的流转目前还处在“固化”状态，交易量很小，交易方式(买卖、租赁、抵押、合作、入股等)相对单一，宅基地流转并未与农业从人员的减少和农民住宅数量的增加保持同步。
3 促进河南省农村宅基地流转的对策和建议
3.1 深刻理解农村宅基地流转在乡村振兴中的作用
乡村振兴的关键在哪里？乡村振兴的主体又是谁？乡村振兴离不开农村经济的发展，这是乡村依靠自身实现振兴的物质基础。农村经济的发展靠什么？从目前看，依靠上世纪80年代乡镇经济的发展来带动乡村经济的发展这条路从总体上看已不符合当前经济发展的规律和要求，在拉动农村经济增长的“三驾马车”中，若“出口”忽略不计，那么“投资”的主要对象将是农村的基础设施和公共服务，这将直接促进乡村的“外在振兴”；乡村的“内在振兴”则要依靠基于农民收入增加而带来的庞大“消费市场”。与城市居民不同，目前农民的收入来源主要靠“务工”和“务农”，财产性收入在其收入比例中几乎微乎其微，而宅基地及其房产对农民而言就是最大的“财产”，如何通过宅基地流转来增加农民的财产性收入进而为乡村振兴提供坚实的物质基础就显得尤为迫切。因此，从资源充分利用和增加农民收入的角度通过一系列措施促进农村宅基地的流转，在实施乡村振兴战略过程中有重要意义。
3.2 乡村振兴背景下推进农村宅基地流转的建议
3.2.1 以“分权”奠定流转的制度基础
现行法律规定农村宅基地可以“流转”，但对象限于本集体经济组织成员，禁止城镇居民到农村购置宅基地。然而基于宅基地在集体经济组织内部的获取成本、“交易”信息相对对称等原因，“内部流转”除正常继承之外，宅基地流转的体量是非常小的。这使得不少获取新宅或一户多宅的农户要么选择将宅基地闲置，以期政策变化后获取收益，要么私下将宅基地“流转”给集体组织成员之外的人员，获取现实的利益。
3.2.2 把“积聚”作为推进流转的抓手
2.3.3 交易隐形化
一直以来，受由特定历史阶段和发展模式影响，从农村到城市是多数人对人口流动趋向的唯一认知。但在乡村振兴大背景下，从农村到农村亦可以是人口流动的另一种选择方式，这是方式既是乡村振兴的需要，又是促进乡村振兴的举措。因为只有让农村常住人口和住宅规模实现一定程度的“积聚”，才能发挥出农村的“规模效益”，基础设施的投资和收益才有保障，从而加速乡村的振兴，缩小与城市的差别。
当然，要通过从农村到农村的人口“流动和积聚”实现农村的“规模效益”，需要配套制度的改革和多元化的推进手段。在配套制度改革方面，可允许一定范围内的(如县级行政区或者乡镇级行政区)宅基地在农村集体经济组织成员之间进行各种形式的交易流转(买卖、租赁、抵押、入股等)，为村庄规模的扩大和基础设施的投资提供制度空间；在推进手段上，可利用村落建设与宣传、县域层面的村落规划控制和引导、宅基地的审批监管、“增存挂钩”等多元化手段促进乡村人和地的相对集中，为乡村振兴提供空间基础。
3.2.3 让“利用”发挥流转的导向作用
第一，推行有偿使用。无论是农村土地制度改革的方向还是乡村振兴所需要的内生性物质基础，农村宅基地的有偿使用是大势所趋。有偿使用的推行不仅仅可以凸显集体所有权的实现，促进农村宅基地使用效率的提高，也有利于广大农民树立节约和集约利用土地的意识，还可以为集体经济的壮大奠定物质基础。作为河南省农村“三块地”改革的唯一试点地区，新乡市长垣县已出台了农村宅基地有偿使用的办法，为其他县市区提供了改革的样板和参考。
第二，完善腾退机制。农村宅基地腾退机制的建立需综合考虑宅基地的区位条件、所处的乡村环境条件(道路、水、电、气、暖、通信等等)、农户的腾退意愿、集体经济组织的退出补偿、乡村治理、风俗习惯等情况，根据地上房屋损坏程度的评估结果、年均居住时长、宅基地面积差异等综合评估宅基地的利用程度，采取“强制收回”、“闲置收费”、“超标补款”等手段“倒逼”农村宅基地的科学、合理利用，为腾退机制的建立和完善奠定基础。
第三，创新利用模式。不同宅基地的条件不同，利用方式也不尽相同。相对而言，城郊农村宅基地的利用方式更加灵活一些。如将城郊宅基地作为经营场所(民宿、农家乐、快递中转站、电子商务、租赁等)，打通“农民务工谋生”和“市民下乡养生”的渠道。当然，距离经济中心较远的农村宅基地也并不意味着没有利用价值而无法流转，如河南省针对贫困县和黄河滩区居民迁建工作，创造性的提出并实施“宅基地复垦券制度”，取得了较好的效果，该制度对区位条件相对较差的农村宅基地的整治、流转有较好的示范意义。
本文所提出的分布式控制策略通过一个稀疏的通信网络有向图[10],使得DG单元仅使用本地和相邻单元的信息(局部信息),避免了全局信息的使用,可靠性得到了提高[11-12]。图3为本文采用的分布式通信结构。此结构带有冗余链路稀疏的通信网络有向图。
总之，在推进农村宅基地流转方面，可以综合概括为：以“分权”推进“利用”，以“利用”撬动“流转”，以“流转”促进“积聚”，让“积聚”加速“振兴”。
3.2.4 用“保障”解除流转的后顾之忧
就当前发展阶段而言，农村宅基地流转不畅的重要原因之一是目前的社会保障体系尚不够完善，宅基地“流转”之后，无论身在农村还是城市，农户都要面临住房、医疗、养老、教育、就业等现实问题，而目前的社会保障体系尚无法达到覆盖城乡且无差异的保障程度，因此应尽快改革和完善住房、医疗、养老、教育、就业等方面的保障制度，实现城乡基本公共服务的均等化，用较高的保障水平来解除农户在宅基地流转后的后顾之忧，从而促进农村宅基地的顺利流转，推进乡村振兴战略的顺利实施。
参考文献
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中图分类号： F2
文献标识码： A
doi： 10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.008
基金项目： 河南省第三次全国农业普查招标课题“乡村振兴背景下河南省农村宅基地流转的现状、问题及对策研究”(SNP099);河南省焦作市2019年度市政府决策研究招标课题“推进新型城镇化建设背景下农村集体建设用地‘活化’路径研究”(JZZ201939Y)。
作者简介： 宋喜龙(1981-)，男，河南西峡人，硕士研究生，焦作师范高等专科学校讲师。