地方政府邻避冲突协商治理创新扩散研究
□张紧跟
（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275）
摘要： 2007-2017年，从厦门PX事件到湖北仙桃垃圾焚烧事件来看，在维稳压力驱动、中央政策倡导和地方政府的理性学习下，地方政府邻避冲突的协商治理创新(信息公开、吸纳公众参与、风险沟通、损益补偿等）呈现扩散态势。但是，亡羊补牢式的协商治理与邻避困境的依然存在表明：这种“高风险、弱激励”创新扩散存在着随机性，在不能带来明显政策收益或不能吸引政策注意力时，基层协商治理创新扩散会遭遇瓶颈。因此，强化并完善激励约束机制是促进地方政府邻避冲突协商治理创新扩散的基本思路。
关键词： 邻避冲突；协商治理；创新扩散；地方政府；横向扩散
一、问题的提出与文献综述
进入新世纪以来，随着我国城市化进程的“狂飙突进”，邻避冲突的此起彼伏使许多地方政府陷入治理困境。近年来，在中央大力倡导社会主义协商民主精神下，一些地方政府在应对社会冲突中开始探索建立一种包容、平等、公正、自由的协商治理机制，达成政府和民众的合意,最终改善了治理绩效并促进了社会稳定。在2007年厦门PX事件中，地方政府开启协商对话并最终迁址另建，从而化解了一场迫在眉睫的邻避冲突。2010年，广州市政府在重启垃圾治理议程中通过与市民的的协商互动实现了项目重新选址建设。2012-2015年，广东惠州博罗垃圾焚烧发电项目在遭遇邻避抗争时，通过信息公开和互动沟通实现了成功的协商治理。①2013年底，江西省九江市PX项目在遭遇邻避抗争时，通过地方政府、企业与民众的成功协商治理，最终使项目成功上马。2015年,在广东陆丰火电项目推进过程中，地方政府与投资企业紧密配合，通过深入细致的公众沟通、谈判协调、利益补偿等，成功破解了邻避困境。2015年，浙江杭州余杭垃圾焚烧项目通过成功的协商治理实现了“浴火重生”。2017年5月，经过地方政府与公众持续协商沟通后，因邻避抗争而被迫停工的湖北仙桃垃圾焚烧发电项目实现原址重建。纵观这些事件,无一不是在外部压力下通过反思教训和学习外部经验而开启新的治理航程。显然,地方政府、企业通过与公众协商和对话达成共识或者协调分歧来最终协作实现公共治理目标[1],此类邻避冲突的协商治理创新之策呈现出明显的扩散之势。那么，这种以协商治理化解邻避冲突的创新是如何扩散的？
从既有研究来看,邻避冲突研究主要聚焦于公众为何、如何发起邻避抗争或者聚焦于地方政府如何有效应对邻避冲突[2]，并力图通过比较案例分析梳理出邻避冲突治理中地方政府差异化行动策略的影响因素[3-5]。虽然研究者日益强调邻避冲突协商治理的必要性，并尝试基于相关案例探索如何协商治理，也意识到邻避冲突发生中的社会性学习的重要性，但显然缺乏对邻避冲突协商治理创新扩散的关注。而既有中国地方政府创新扩散研究在探索性地检验西方政策创新扩散理论在中国适用性的基础上，主要关注更为频繁而且有效的自上而下的垂直扩散[6]，而很少探讨地区间的横向扩散。虽然研究者注意到中央政府驱动了诸如城市低保制度、留守儿童社会政策、特色小镇政策、廉租房政策的扩散，也注意到地方主要官员异地交流有利于促进治理创新扩散，地方政府间学习与竞争、中央媒体的舆论引导是影响创新扩散的重要因素，但是，既有创新扩散研究主要关注的是低风险、强激励的公共服务和社会政策创新，对基于化解社会冲突而进行协商治理这类“高风险、弱激励”的政治发展创新缺乏关注,协商治理创新与经济发展和社会福利等相比也未成为地方政府关注的重点。显然，有必要基于相关典型事件梳理，厘清邻避冲突协商治理创新扩散的作用机制，进而完善地方政府邻避冲突的协商治理机制，最终真正走出邻避困境。
因此，基于近10余年地方政府邻避冲突协商治理创新的典型案例分析① 案例资料主要来源于政府政策文本、媒体对事件的报道与讨论、知网上的学术论文等。 ，有必要回答：地方政府邻避冲突协商治理创新扩散的过程和扩散机制是什么？哪些因素影响和导致了地方政府邻避冲突治理的创新扩散？地方政府邻避冲突协商治理创新扩散意味着什么？
二、邻避冲突协商治理创新扩散的典型案例回溯与反思
2007年，厦门PX事件首开地方政府协商治理创新之先河。此后10年，通过协商治理化解邻避冲突的行动策略渐呈扩散之势。
1.厦门以协商对话应对邻避冲突
在广州番禺反垃圾焚烧事件中，直到2009年9月起，周边居民才从媒体、网络等民间渠道得知地方政府要在家园附近建设垃圾焚烧厂的信息。相关媒体关于垃圾焚烧发电厂引致周围村庄癌症高发病率的讨论开始让周边业主的恐慌情绪加剧。于是，周边楼盘的一些小区业主自发组织的诸如行为艺术、征集签名等反建行动随之而来。对此，地方政府展开了反应式治理：邀请专家进行合理性论证并力图说服公众、将项目包装成民心工程、召开新闻通报会等。但这依然无法让公众“安心”。2009年11月23日，逾千番禺市民戴着口罩、穿着自制文化衫、手里高举白纸黑字标语聚集在广州市人民政府门口，要求与市政府相关负责领导干部展开对话，一场大规模的“无组织但有纪律”的“邻避运动”就此形成。这迫使官方作出回应，承诺“若环评不过关以及大多数市民反对，该项目就不会动工”。11月23日聚集事件的成效鼓舞了番禺市民的斗志，舆情监测部门很快发现“进一步闹大”的讨论开始在网络上发酵，这无疑使即将迎来亚运会的广州市政府面临不可承受的维稳压力。
面对由市民抗议邻避项目而引发的群体性事件，地方政府需要“息事宁人”而宣布暂停建设项目或迁址。但是，邻避设施对于地方发展尤其是生态环境治理而言“意义重大”，为了重启就必须创新治理机制。显然，推进治理创新主要是立足于解决迫在眉睫的治理难题，否则就会面临纵向问责[12]。
显然，上述案例呈现出以协商治理为核心的政策创新（从信息封锁走向信息公开、从排斥参与到吸纳公众参与、从单向宣传动员到风险沟通、从回避利益诉求到损益补偿，乃至建构协作应对风险的治理框架）在邻避冲突治理中不断持续扩散。
2009年9月起，广州番禺将要兴建大型垃圾焚烧发电厂的消息一经报道，立即引起了垃圾焚烧厂规划地周边居民的不满。从10月开始，数百名来自番禺区大石镇的业主发起了签名反建垃圾焚烧发电厂的抗议活动。在此压力下，番禺区市政园林管理局在10月30日召开媒体通报会进行回应：正在委托环保部华南环保科研所公正、科学、严谨和全面地对本项目进行环评,并承诺“如果环评通不过绝不开工”。但是,“叫市民不要害怕”依然无法“让市民放心”,市民的反对意见书还是向多个部门递交。11月22日，广州市召开垃圾焚烧发电项目新闻通报会，在声明“环评不通过绝不动工”的同时，依然强调“推进垃圾焚烧发电坚定不移”。11月23日，因垃圾焚烧发电厂建设项目触发了番禺区数名百居民到广州市城管委上访，进而在广州市政府门口组织了一场近千人参加的“无组织但有序”的和平街头抗议，引起国内外广泛关注。在这种压力下，时任中共番禺区委书记谭应华12月20日证实项目已经暂时停建。2010年亚运会后，广州市政府重启垃圾治理议程，在充分学习澳门、台北等城市垃圾处理经验并汲取既有教训的基础上，垃圾处理再决策过程开始发生变化：一方面，公众开始普及垃圾处理知识，从质疑和反对以垃圾焚烧为主的政策转向倡导开展垃圾分类；另一方面，政府通过开放咨询渠道、吸纳民间精英、采纳垃圾分类政策、成立公众监督咨询委员会[7],积极回应公众诉求。经过持续的官民协商互动，2011年4月垃圾焚烧厂开始重新选址，2012年7月10日选址确定，2013年5月项目正式通过环评审批后开工建设。可见，与国内既有的相关事件处置相比，广州除了应急维稳之外，还力图构建更有利于化解邻避冲突的政府、市民与公民社会协商治理的新框架[8]。
3.杭州以协商治理实现“浴火重生”
2014年3-4月，杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目建设可能危及身体健康、环境质量、资产价值等的信息一经传播，市民的反建行动随之而来。4月24日，杭州市规划局的书面回应也无法消除市民的疑虑。随着邻近居民到中泰乡政府、余杭区政府及杭州市规划局等部门反映而未得到回应,事态继续发酵。5月7日起，垃圾焚烧发电厂在没有进行环评和相关批示情况下“秘密开工”的消息迅速流传，这很快引发了1000多名村民聚集到拟建垃圾焚烧厂地点抗议。接踵而至的维稳压力迫使杭州市政府作出回应：5月8日杭州市政府召开围绕焚烧技术、标准设置、国外经验等问题进行解答的垃圾处置专家媒体沟通会，5月9日中共余杭区委、区政府发布《关于九峰环境能源项目的通告》，承诺在没有履行完法定程序和征得公众理解支持之前项目一定不开工。但是，这种反应式治理无法奏效。5月10日上午，更大规模的聚众抗议在余杭中泰及附近地区上演，02省道和杭徽高速余杭段被聚集抗议的5000多居民封路，随后赶到现场的特警与抗议人群发生冲突，多人受伤。为防止事态继续恶化，地方政府宣布项目暂时搁置。1年后，杭州地方政府转变邻避冲突治理机制，在信息公开的基础上，与公众协商互动，以科学的风险沟通缓解了公众的风险疑虑,并通过合理利益补偿初步实现了损益平衡。于是，因邻避抗争而暂时搁置的垃圾焚烧发电厂项目得以在原址重新开工建设。研究发现在杭州九峰案例中,地方政府的协商治理最终形塑了政府、企业与公众共同应对风险的协作治理框架[9]。
4.湖北仙桃以协商治理实现项目原址重建
2016年6月25日上午，仙桃市民众因反对垃圾焚烧发电厂项目选址，发生规模性聚集，部分情绪激动的民众试图封堵沪渝高速公路。为避免事态恶化,仙桃市委市政府于6月26日研究决定停止“生活垃圾焚烧发电项目”。反思项目停建原因，仙桃市委市政府清醒地认识到：垃圾焚烧发电项目要顺利重启，必须全方位与公众进行协商沟通，用公开求得公信、用对话取代对立、用尊重民意避免漠视舆论。2016年11月-2017年5月，中共仙桃市委、市政府连续组织19批2100人次专程前往广东、江苏、浙江等地，学习考察固废处理环保产业园、垃圾焚烧发电项目和盈峰环境科技集团有限公司。2017年4月13-14日，仙桃市组织垃圾焚烧项目周边6个村近30名民众代表，赴江苏常州实地考察生活垃圾焚烧发电项目。2017年4月5-28日，仙桃市共组织87个工作组，与公众展开全方位沟通并消解公众的风险疑虑。与此同时，多次邀请国家有关部委和科研院所的权威专家进行专题讲座，进一步消除民众疑虑、凝聚社会共识。在风险沟通中，仙桃市委市政府还及时解决了市政维修、物业管理、低保优抚等一批民众反映强烈的问题。为了加大对垃圾焚烧发电项目建设的监督力度，仙桃市政府向社会公开选聘200名由人大代表、政协委员、媒体工作者以及普通市民、项目所在地村民组成的义务监督员，对项目建设、运营进行全面跟踪监督。项目重启之初，仙桃市委市政府承诺，将项目周边区域6个村纳入美丽乡村建设范畴，通过资金、政策倾斜，投资1亿多元重点实施通畅、绿化、亮化、净化、治污“五大工程”，着力改善生态、生产、生活环境，让民众真正尝到了甜头。正是经由上述协商治理,使得仙桃垃圾焚烧发电项目作为该市“一号工程”得到了民众高达99%的支持率。该项目于2017年5月3日在原址重新启动建设，并于2018年4月15日投产试运行。实践表明仙桃市委市政府通过反思教训和开展政策学习，加强与群众沟通协商，充分尊重群众诉求，关照群众利益，求得群众信任的“最大公约数”，推动了项目重启，这无疑是亡羊补牢的明智之举[10]。
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2.广州以协商治理走出邻避困境
三、邻避冲突协商治理创新是如何扩散的？
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（一）邻避抗争触发的维稳压力促使地方政府转变治理策略
既有研究发现，20世纪90年代以来，中国的国内维稳体系经历了大幅扩展，“一票否决制”使地方政府在很多时期将“维稳”作为最重要甚至是唯一的工作目标[11]。因此，当邻避冲突引发维稳压力时，地方政府往往被迫转变治理策略。
古往今来，人们对于“幸福”的理解和追求从未间断。斯宾诺莎早在17世纪就从哲学角度系统阐述了他对幸福的看法，认为幸福是人们通过对于“善”与“恶”、“真”与“假”的认知达到的，只有认识到真观念，才能达到道德上的至善和最高幸福。哲学的目的就在于找到完满的人生，从而获得最高幸福。对于个体来说，幸福观决定了人生的境界；对于国家来说，幸福观决定了文明的程度。斯宾诺莎对幸福的理解，即使在现代仍未过时。
在厦门PX事件中，厦门市政府屏蔽相关环境信息，导致PX项目信息经由手机短信等飞速传递。一方面，厦门市政府力图通过收缴媒体杂志、关闭互联网论坛以及对手机传递PX项目信息进行技术屏蔽① 参见蓝云、张羿迪：《厦门百万市民疯传同一短信反对建高污染项目》，载于《南方都市报》2007-05-29. 来强化控制。另一方面，厦门市政府在内部一再强调“统一思想认识，委员提他们的，我们不理睬，要抓紧速度干”② 参见周虎城：《没有民意基础的决策须慎行》，载于《南方日报》，2007-06-01. 。这无疑加剧了关于PX项目如“原子弹”“高致癌物”等信息自2007年5月下旬开始在市民中大肆传播的态势，对厦门社会秩序产生了难以预料的负面影响。随着公众“恐慌”的加剧，邻避抗争如期而至。2007年5月，有些不理智的群体开始在厦门市内公交车贴出传单呼吁民众为保护环境起来抗议，诱发了更多市民于五月底利用手机短信与因特网互相发送6月1日到厦门市政府集会抗议的讯息。6月1日当天，有数千市民“散步”到厦门市政府表达柔性抗议与反建诉求，维稳压力骤然升温③ 据厦门市政府网公告：“2007年6月1日，我市发生非法集会、游行、示威，围堵市政府，扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会管理。6月2日，极少数人不听劝阻，继续非法组织集会、游行、示威，造成了更为恶劣的影响。同时，公安机关发现有人故意混淆视听，采用拼接手段在网络上伪造在火车站广场集会游行的虚假图片，以非法组织‘反PX联盟’的名义对政府工作人员进行恐吓、威胁等。事件的性质正在发生变化，严重威胁我市社会的安定稳定。”详见《厦门市公安局通告》，http://www.xm.gov.cn/zxgg/200706/t2007 0604-165053.htm，2007年12月15日访问。 。
2004年2月，国务院批准投资108亿元的厦门PX项目立项。2005年7月，该项目的《环境影响评价报告》经原国家环保总局审查通过。2006年7月，该项目被国家发改委纳入“十一五”PX产业规划并核准通过该项目申请报告。按预定计划，厦门PX项目将于2007年夏天开工。2007年3月，媒体披露了由105名政协委员在全国“两会”期间联合提交的“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”后,对PX项目的担忧与反对声音在厦门民间舆论中日益升温，政府的回应随之而来。5月28-29日，厦门市环保局局长与负责PX项目的腾龙芳烃（厦门）有限公司总经理用答记者问的形式分别在当地报纸上回应了相关议题。5月30日,厦门市政府在宣布缓建PX项目的同时，还委托中国环境科学研究院对该项目进行环境评估。但这些措施并未缓解公众疑虑，一场市民“散步”式集体反对活动于6月1-2日在厦门市政府门前如期而至。这迫使厦门市政府在6月1日下午紧急召开新闻发布会，正式宣布暂缓建设PX项目。突如其来的维稳压力使厦门市政府被迫选择与民众协商互动:一方面，政府开始广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道以充分听取市民意见；另一方面，免费向市民发放图文并茂的科普读本《PX知多少》展开科普宣传。2007年12月5日，厦门市政府在新闻发布会上宣布对海沧南部地区功能定位与空间布局的环评已经完成。2007年12月13-14日，在厦门市政府召开的座谈会上，106名市民代表中有85%以上的人反对PX项目继续兴建。于是，在2007年12月16日召开的厦门PX项目问题专项会议上，福建省政府决定迁建PX项目。回顾厦门PX事件中地方政府与公众的互动模式可见，在民意压力下，地方政府开启了以协商治理应对邻避冲突的先河。
在杭州余杭事件中，直到2014年4月杭州市政府公示了2014年重点规划工程项目后，九峰垃圾焚烧项目才进入公众视野。相关邻避风险随着信息公开很快就触发了公众的反建行动。杭州城区居民及周边村民在该工程项目审批前公示2天后，联名向市规划局提交了反建该项目的公开信，还有部分市民提出应该将前述修改完善稿公示听证。杭州市规划局4月24日的书面回应及稍后杭州市政府的媒体沟通会都无法消除市民疑虑，事态继续发酵。5月7日起，1000多名村民在拟建垃圾焚烧厂地点聚集，抗议在没有进行环评和相关批示的情况下“垃圾焚烧厂秘密开工”。5月10日上午，更大规模性聚众抗议在余杭中泰及附近地区发生，02省道和杭徽高速余杭段被聚集抗议的5000多居民封路，随后赶到现场的特警与抗议人群发生冲突，导致多人受伤，维稳压力骤然升级。
在2016年湖北仙桃反垃圾焚烧事件中，从选址到招标和建设的两年多时间里，垃圾焚烧发电厂建设信息虽然在官网上有公示，但一般市民基本上无从知情。建设施工中的垃圾焚烧发电厂也没有明显标示，以至附近居民都不知晓其用途。6月21日前后，陆续有人在仙桃本地论坛、微信群、朋友圈发布关于“仙桃要建垃圾焚烧厂”的消息，此项目才开始引发舆论关注。24日开始，舆情逐步升温，微信群、朋友圈中不断发起抵制倡议；25日，情绪焦急之下的部分民众走上街头，抵制仙桃市生活垃圾焚烧发电站项目工程，部分情绪激动的市民还与维持秩序的警察发生肢体冲突。事后，主政仙桃的时任领导干部都遭遇维稳不力的问责④ 2016年8月，中共湖北省纪委发布问责通报，因在部分群众反对建设垃圾焚烧发电项目事件中领导不力、工作失职造成恶劣影响，中共湖北省委决定免去中共仙桃市委书记冯云乔（副厅级）职务，终止其提拔任用程序；同时，对仙桃市长周文霞和市委秘书长郑章均作诫勉谈话处理。参见沙雪良：《湖北仙桃群众反对垃圾焚烧发电项目市委书记处置不力被免》，载于《京华时报》2016年8月24日。 。
本段文字，结论句是上文的一种小结，显然，这样的结论句是水到渠成的小结，而不是可有可无的“蛇足”。第二句是论据句，举了鲍叔牙式朋友的例子，第三句至第五句分析了“真正的朋友”应当是怎样的状态，第六句（结论句）则在此基础上分析“真正的朋友”对于你的重要意义。
LIU Panpan, JIA Lian, LYU Linlin, et al. Chemical forms and bioavailability of heavy metals in soil around an iron mine in Anshan[J]. Conservation and utilization of mineral resources, 2018(6):127-131,139.
由图3可知，结构不对称参数Δθ的存在，使得6个导磁爪距呈不均匀分布，即出现3段长导磁爪距(其机械弧度和3段短导磁爪距(其机械弧度且长、短导磁爪距交叉分布。假定永磁转子以转速nx(电角速度ω)相对于定子绕组顺时针旋转，在k时刻，永磁转子的N极或S极旋转至和段的电角度和经历的电角速度分别为：
（二）中央对协商治理创新的激励引导促进了政策扩散
改革开放以来，中央政府一直在激励地方政府通过创新改善地方治理，以致地方官员的职业生涯越来越依赖地方治理创新[13]，地方政府一般会主动回应中央政府释放的改革信号。
基于后工业社会公共事务的复杂性与不确定性以及多元主体之间的资源相互依赖需求，建构协商治理机制——由多元利益相关者之间通过协商对话来构建协作互补的邻避冲突治理机制，就成为人类应对风险社会来临的必然选择[22]。于是，从2007年厦门PX事件开始，一些地方政府开始探索以协商治理应对邻避冲突，不仅逐步走出了邻避困境而且呈现出创新持续扩散之势。2010年,广州市重启垃圾治理议程后通过有效的协商治理逐渐走出了邻避困境。2012-2015年，当不少垃圾焚烧发电项目因邻避问题而停滞不前时，广东惠州博罗垃圾焚烧项目通过协商治理成功落地。2013年，广东汕头潮南垃圾焚烧项目虽然在宣布建设意向之初也曾遭遇反对，但通过协商互动与建立补偿机制，使在许多地方都被视为“洪水猛兽”的垃圾焚烧发电厂建设顺利有序推进。2015年，浙江杭州余杭垃圾焚烧项目通过协商治理实现了“浴火重生”。2016-2017年，湖北仙桃通过有效的协商治理使引发居民质疑并反对的垃圾焚烧发电厂建设获99%的民众支持率，项目在原址得以重启并顺利投产。近年来，大连寺儿沟污水处理厂、天津泰达垃圾焚烧发电厂、大连夏家河污泥处理厂等10多家敏感性环保设施，通过常年向公众开放以满足公众知情权、监督权、参与权，让公众监督邻避性设施运行，最终也有效化解了“邻避效应”① 参见王金海：《以信任化解“邻避效应”》，载于《人民日报》，2018-01-27. 。这种新型邻避冲突治理机制之所以能通过协商来协调不同利益诉求和风险认知，是因为协商治理主张通过公开争论、平等协商与理性妥协，在多元化利益诉求和差异化风险认知之间寻求基本共识[23]。具体而言,从封锁消息走向信息公开、从排斥公众参与到开放公众参与、从单向宣传走向双向互动的风险沟通，并在做好损益补偿基础上力图打造协同治理邻避风险基本框架的创新呈现扩散之势。在邻避冲突协商治理创新扩散实践中，地方政府维护公共利益、企业追求经济利益、专家坚持科学理性与普通公众的具体利益考量都能在直面而非回避冲突的基础上展开交流、辩论、反思与协商。最终形塑的基本共识并非只是将各种差异化偏好简单聚合，而是参与邻避冲突协商治理的多元主体基于公共理性共同寻求融合相互冲突之多元化诉求的过程。
回溯上述典型事件，尽管远近高低各不同，但依然大致可以梳理出邻避冲突协商治理创新扩散的基本发生过程。
另一方面，以协商化解冲突的地方治理创新获得中央肯定。众所周知，央媒关注的地方治理创新往往是因其在国家治理中形成了有益探索和经验而得到了执政高层认可，其宣传与报道在某种意义上体现了党和国家的意志。因此，央媒报道在相当程度上有助于激励对作为理性行动者的地方政府发起“高风险、弱激励”的治理创新。如新华网认为：传统的强力压制、摆平理顺的边际收益不断递减，重大邻避设施项目的规划选址决策过程必须充分吸纳公众参与，从而使不同利益主体间能相互尊重、沟通和协商① 参见刘文婷、王利涛：《地方政府应建立重大工程项目民意及舆情分析制度》，来源于新华网，2012-10-31. 。2007年厦门PX事件中政府、企业、民众三者的互动获得了《人民日报》等的肯定② 参见朱竞若、蒋升阳：《厦门PX项目：续建、停建还是迁建》，载于《人民日报》，2007-12-19. 。人民网强调在民意倒逼下地方政府开始广开言路并与民意进行沟通协商的“番禺经验”与“厦门经验”值得借鉴③ 参见人民网舆情监测：《垃圾焚烧项目舆论频发想要落地有技巧》，2016-07-22. 。新华网也发现在环保高风险项目建设中更多沟通协商机制建设的尝试对于缓解邻避风险大有裨益④ 参见杨绍功：《如何化“邻避效应”为“迎臂效应”》，新华每日电讯，2016-08-10. 。2015年，杭州九峰垃圾焚烧项目经协商治理后的“浴火重生”被视为成功化解“邻避效应”的典范，得到了包括《人民日报》和“CCTV新闻联播”等媒体的广泛报道推广⑤ 参阅王慧敏、江南：《社会治理创新：杭州解开了“邻避”这个结》，载于《人民日报》，2017-03-24. 。显然，执政党通过其主导的媒体宣传和报道相关地方治理创新经验会有助于提升地方政府回应的积极性并加快其扩散[16]，中央不断肯定地方政府创新的“典型”经验也给地方政府提供了更多学习先进治理经验的激励。
（三）地方政府的教训总结与政策学习实现了横向扩散
王绍光的研究发现中国地方政府能充分利用各种形式的实践和试验进行学习，从中获取必要的经验教训，进而调整政策内容，以回应不断变化的社会环境[17]。尤其是当某一领域的政策问题十分凸显时，地方政府具有更强意愿进行创新，利用外部信息和自身实践进行政策学习。而向已经成功治理类似问题的典范地区学习，往往是非常成功的创新策略。
从胸腺指数来看，随着试验的推进呈逐渐降低趋势，这主要与胸腺本身会随年龄增长逐渐退化，最后被脂肪代替相关。但在整个试验过程中，两个试验组的胸腺指数降低速度相比对照组缓慢，且随着年龄增长差异显著，说明预消化蛋白可以延缓胸腺的退化。机体的免疫能力与胸腺的生长周期密切相关，预消化蛋白延缓胸腺的退化，将对小鼠胸腺中T淋巴细胞分化成熟产生抗体起促进作用。
2009年番禺反垃圾焚烧事件发生后，一方面，广州市政府总结了教训，更加注重与公众互动沟通，不断创新与公众的沟通机制；另一方面，充分学习外部的成功经验。2010年3月1日，广州市政府组团到澳门学习考察其垃圾焚化中心管理和监管机制。2011年，广州市再次配套出台《广州市重大行政决策听证试行办法》。2013年，《广州市重大行政决策和听证事项目录管理办法》的出台，将广州特色“重大事项决策制度”进一步固化下来① 参见李光裕：《广州杜绝“拍脑袋决策”规范重大行政决策程序》,载于《羊城晚报》,2013-02-06. 。2013年5月15日，广州市党政代表团前往澳门垃圾焚化中心参观考察，学习借鉴澳门生活垃圾焚烧发电和环境保护的成功经验。2014年，在学习和借鉴台北经验的基础上，广州计划每周六安排200名市民参观已经建成运营的垃圾焚烧发电厂，以消解公众的“风险疑虑”② 参见王山山：《多地建垃圾焚烧厂项目遇阻》，载于《中国经济周刊》，2014-07-15. 。尤其值得注意的是，广州市充分学习和借鉴香港的“公共咨询”模式，并总结同德围综合整治工作经验③ 广州市白云区西北的同德围地区是一典型的城市边缘片区，十年整治无果。2012年8月，根据《广州市人民政府办公厅同德围地区综合整治工作方案》（穗府办函〔2012〕101号），成立公众咨询监督机构，采用政民互动的模式取得了显著成效，有学者命名为“同德围模式”。参见胡刚、苏红叶：《广州城市治理转型的实践与创新——基于“同德围模式”的思考》，载于《城市问题》，2014年第3期。 ，在城市建设和管理问题上开创性地建立了促进政府与公众互动协商的公共咨询监督委员会模式，是协商民主的重要制度创新[18]。余杭事件发生后，地方政府意识到缺少沟通和协商导致的信任危机是阻止项目落地的关键。为此，地方政府在通过广泛走访收集公众意见和建议，并及时发布信息确保群众知情权、参与权、监督权的基础上，学习借鉴既有的协商治理机制。首先，杭州市、余杭区在学习借鉴外部经验④ 既有的经验表明：邻避设施向公众开放，是政府部门转变治理方式，增加信息公开度，取得社会信任度，破解“邻避效应”的有效途径。参见王金海：《以信任化解“邻避效应”》，载于《人民日报》，2018-01-27. 的基础上先后组织市民外出80余批（次）、4000余人（次）参观考察垃圾焚烧设施，在认知层面重建了“不怕”的话语体系[19]。其次，作为企业运营方的光大国际在九峰项目上十分注重构建与公众之间的和谐关系，积极展开风险沟通和损益补偿⑤ 在2013年的九江PX事件中，作为项目运营方的九江石化通过有效的风险沟通化解了公众风险疑虑，为业界树立了成功标杆。参见张乐、童星：《“邻避冲突”中的社会学习——基于7个PX项目的案例比较》，《学术界》，2016年第8期。 。再次，引入了政府监管、市民监督、企业自律和第三方专业机构监测所组成的立体监管，在地质勘测、进场施工等重点环节都组织村民现场监督，使引发维稳压力的“邻避效应”隐患点变成了重建政府公信力建设的“加油站”⑥ 刘振：《破解“邻避效应”重在取信于“邻”》，《安徽日报》，2017-03-23. 。最后，学习借鉴既有的邻避设施收益共享机制化解了周边居民的“发展隐忧”。英国的成功经验表明：激励和补偿机制可以使居民分享项目建设所带来的诸多收益，居民会因成为有效的“项目利益相关者”而最终也成为“实际上的项目受益方”[20]。为此，地方政府基于当地产业发展和民生保障而设立环境改善专项资金，垃圾焚烧发电厂建成后既是开放式环保科普教育基地又成为工业旅游基地，还吸引了一批特色旅游项目落户，这些都极大地提高了市民获得感。在对“6·25”事件反思和整改过程中，仙桃市委市政府通过学习考察、风险沟通、加强监管、利益补偿等治理机制创新推动了项目重启。
尤其是在缺乏纵向政府间强制性或锦标赛性创新扩散时，创新者与学习者之间通过规则建立和信息共享，成为最终促进治理创新扩散的社会化机制[21]。显然，通过观察其他地方政府官员的晋升轨迹并学习其成功治理经验，既是一种非常成功的地方政府创新策略，也有助于降低治理风险。
四、结论与讨论
一方面，发展协商民主已经成为当代中国政治发展的主旋律。与西方基于对既有以选举为核心的代议制民主进行反思不同的是，协商民主在中国一开始就成为与选举民主等量齐观的民主形式，是坚持中国共产党领导下实现社会主义民主政治的特有形式和独特优势。1991年,时任中共中央总书记江泽民将“选举、投票和在选举投票之前进行充分协商”视为中国社会主义民主的两种重要形式[14]。2012年,党的十八大明确了“社会主义协商民主是人民民主的重要形式”，协商民主正式从地方性工作方法和局部性实践上升为国家战略和制度。2014年9月21日，习近平在庆祝人民政协成立65周年纪念大会上再次强调协商与选举是中国社会主义民主中相互补充、相得益彰的两种重要形式，共同构成了中国特色民主政治的制度特点和优势。2015年1月，中共中央下发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，强调协商民主对“化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定”的重要意义。党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。在单一制的制度框架内，中央在宏观层面的话语塑造、制度设计与政策制定无疑会直接影响地方政府的治理实践。于是，在中央的大力倡导之下，搭建协商平台，通过交流、讨论，调节公共利益与不同社会主体之间的利益关系、化解矛盾、寻求公共利益的协商治理，越来越成为地方政府化解社会矛盾的一种新思路[15]。
2.将猪里脊肉片去板筋，切成薄片装盘。把火腿肠、午餐肉、熟腊猪肉、猪肝切成片分别装盘。时令鲜菜去根，去老黄叶洗干净，装入盆内。
（一）正确认识地方政府邻避冲突协商治理创新扩散与发生机制
回溯2007年以来地方政府邻避冲突协商治理的创新扩散进程，可以发现三个特点。
首先，外部压力是促使地方政府协商治理邻避冲突创新扩散的关键动力。所谓外部压力，主要是指社会转型带来的权威危机和管理性危机对我国地方政府治理形成了严峻挑战[24]，而危机往往是许多重大创新产生的主要背景。简而言之，就是遭遇邻避抗争的地方政府为了缓解维稳压力并着力解决现实难题，必须创新治理机制以改善地方政府治理绩效。这是因为威胁社会稳定的公众集体行为往往意味着既有治理机制存在着巨大风险，政府传统治理手段面临着边际效应递减的困境，以致维稳压力成为促进中国地方政府治理创新的主要动力[25]。当代中国地方政府治理的实践也证实了当公众威胁采取集体行动向地方政府施加压力时，地方政府回应公众诉求可能更为积极。最终，为了缓解维稳压力，地方政府不得不改变传统的行政-命令式决策与管理体制而引入协商治理。而当自上而下的垂直激励对地方政府创新影响相对弱化时，地方政府所面临的治理压力就成为更重要的驱动创新因素。相关研究也证实了创新扩散中公众压力是一种非常重要的影响因素[26]。
其次，中央激励为地方政府邻避冲突协商治理创新扩散奠定了政治基础。所谓中央激励，是指中央释放政策信号或通过强化官方媒体对相关地方治理创新的不断宣传与报道来引导社会舆论,从而对地方政府产生有效激励[27]。协商民主既是“党的群众路线在政治领域的重要体现”，又是“中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[28]，无疑为地方政府在邻避冲突中开展协商治理创新奠定了坚实的政治基础。中共中央在2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，鼓励地方政府“探索创新多途径、多渠道、多方式的广泛协商以建立健全协商机制”，这无疑有助于激励地方政府扩散邻避冲突协商治理创新。尤其是近年来，中央不断肯定地方政府的协商治理创新“典型”经验，为地方政府间邻避冲突协商治理创新扩散提供了非常强劲的激励。
液体肥料还有其它好处。首先，养分吸收快，养分利用效率高；其次，可以解决肥料混配过程中的吸潮结块问题，方便添加氨基酸、黄腐植酸等肥料增效剂；再次，方便添加除草剂、杀线虫剂、杀菌剂等农药原药；最后，保证稳定的质量，质量检测简单易行。
最后，地方政府的理性化政策学习使得地方政府邻避冲突协商治理创新扩散得以实现。所谓政策学习，就是地方政府基于政策结果和新信息不断调整政策目标或技术,确保更好地实现政府治理目标[29]，或者是因应某些可感知的刺激而作出的反应式改变”[30]。这是因为政策制定主体间的相互交流使决策者倾向于选择已经在其他地方被证明为成功的治理创新来简化解决方案。有研究者发现创新地区先发的治理行为诱发了整个社会系统的信息变化，这一中间变量会导致其他区域通过学习借鉴既有创新者的政策，从而实现了治理创新在其他地区的扩散[31]。随着政策制定和变迁中政策学习重要性的不断提升,研究者日益强调政策学习具有影响政策预期和改变认知、偏好和信仰的功能[32]，地方政府选择性地向其他政策制定者学习成功治理经验日益常态化。在当代中国国家治理实践中，党通过典型宣传和教育，倡导向先进典型学习，是治国理政的有效方式和手段。在这样的治理创新扩散中，各级党政官员经常开展组织参观考察、调研等治理创新学习活动。一方面，媒体报道和参观学习等为地方政府间政策学习提供了多元的沟通渠道，同时，邻避冲突协商治理创新的扩散与知识流动也能够不断累积该创新的合法性。如成为邻避冲突有效治理的典范、为地区发展创造了可观收益等，这也促使媒体不断加大对地方政府协商治理化解邻避冲突合理性和正当性的宣传。这种高度开放的创新知识无疑为共享创新或者说创新扩散提供了便利机会。另一方面，通过协商治理创新成功走出邻避困境的良好绩效为地方政府创新制造出“示范效应”，经由中央认可和媒体广泛传播，必然会促使其他地方政府加快学习和借鉴。以协商治理化解邻避冲突的创新扩散可使地方政府认识到，协商治理与传统维稳手段相比，能够以更低的治理成本去有效化解社会冲突。
（二）扩散机制的适用性
检视既有研究文献，研究者认为地方政府创新扩散的原因与动力除了来自内部因素外，主要来自外部世界,成功学习、竞争性模仿以及官员之间的信息沟通网络就成为创新扩散的关键机制。既有治理创新扩散研究文献主要聚焦于两个议题。一是地方政府治理创新扩散的机制。在相关外部影响模型中，研究者将其归结为政策竞争、政策跟风、政策学习、强权型扩散和道义型扩散[33-36]。二是治理创新扩散的形式。有研究者认为，治理创新的扩散形式包含纵向政府间垂直扩散和横向政府间水平扩散。在垂直扩散中，财政激励、命令、传递政治信号能促进地方政府治理创新的扩散[37]。而竞争机制与学习机制是水平扩散中最常见的解释性机制。在此基础上，研究者将中国地方政府创新扩散归纳为学习、竞争、模仿、行政指令和社会建构机制[38]。
显然，一方面，不同于主流文献所关注的那些“强激励、弱风险”的社会政策与公共服务创新扩散，邻避冲突协商治理创新呈现出明显的“弱激励、高风险”特征，而不同领域的创新扩散机制不能简单套用。另一方面，既有实证研究表明，纵向关系及其相互作用，塑造了强制性政策扩散和锦标赛性政策扩散。尽管中央政府不断激励地方政府推进协商治理创新，但从未强制地方政府采纳特定政策工具来实现这些目标。因此，在邻避冲突协商治理创新扩散中，中央更多地是在进行原则和方向倡导而非直接强制，也没有发现由此而对主要官员的异地交流产生影响；地区之间也不存在横向“争先式”竞争而更多地是学习式借鉴，缓解维稳压力并实现邻避设施“再建”的需求因素则构成地方政府以协商治理化解邻避冲突之创新扩散的必要条件。不仅如此，既有“高风险、弱激励”型政策创新研究发现，这类创新扩散因其本身具有随机性，或者影响因素众多而没有固定模式，尤其是当既不能带来明显政策收益也未能充分吸引政策注意力时，协商治理创新扩散会遭遇瓶颈。因此，我们将邻避冲突协商治理的扩散机制归结为外部压力、中央激励以及地方政府政策学习三个要素,有助于揭示那些“弱激励、高风险”的地方政府治理创新扩散的基本内在逻辑。
（三）下一步研究方向
尽管近10年来以协商治理创新化解邻避冲突呈现扩散之势，但依然存在着明显限度。一方面，在所有以协商治理创新成功走出邻避困境的案例中,呈现出的都是“亡羊补牢”而不是“未雨绸缪”，而且后续依然有大量地方政府前仆后继地陷入了邻避困境而不能自拔。如2008年四川彭州石化项目事件，2009年江苏南京汉口路西延工程事件，2010年安徽舒城垃圾掩埋场事件，2011年辽宁大连PX事件，2012年四川什邡钼铜事件、江苏启东事件和浙江宁波PX事件，2013年云南昆明PX事件、广东江门鹤山反核事件，2014年广东茂名PX事件、广东化州火葬场事件和海南海口三江反建医院事件，2015年上海杨浦区养老院和浙江杭州紫金港立交桥项目事件,2016年江西赣州王母渡垃圾焚烧厂事件和江苏连云港反核事件，2017年广东清远垃圾焚烧发电项目事件，2018年江西九江垃圾焚烧发电厂选址事件等。1998-2017年的近20年间，西安垃圾焚烧发电厂选址一直处于纠结之中。另一方面，尽管遭遇公众的邻避抗争，但邻避设施数量依然在激增。这是因为在公众日渐增多的邻避抗争的同时，国家也在不断出台支持垃圾焚烧的政策① 如2017年12月12日，国家发改委印发《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》，要求有关部门加快组织项目审核或核准等前期手续。 ，在相当程度上稀释了公众抗争压力。于是有统计显示：2006-2016年间中国建设垃圾焚烧厂数量由70座增长到299座② 参见高歌.垃圾焚烧发电迎来发展期，“邻避效应”仍需重视[EB/OL].[2017-12-16].节约网http://www.jieyue.net/showNews.jsp?classId=72W44K26R2&newsId=198494 。这表明，尽管不乏中央对地方政府探索协商治理的激励，而且既有协商治理创新在疏解地方政府治理困境、提高政府治理能力、化解社会矛盾、降低社会治理风险中充分显示出其独特优势，但在创新政治文明建设的“高风险、弱激励”框架下，且地方政府以协商治理化解邻避冲突仍面临公平、效率、价值认同等价值困境以及协商场域等实践困境时，如果遭遇邻避冲突的地方政府可以在创新治理之外“另辟蹊径”地实现预期政策目标，邻避冲突协商治理创新在地方政府间扩散就难以完全实现。即使是在基层协商治理最受追捧的浙江省，许多地方由于没有政绩、任内成绩不明显、发展受影响、影响效率、与中心工作形成矛盾等，导致协商治理创新难以成为县乡政府的重要工作。诚如哈贝马斯所言,协商民主成功取决于“交往程序和交往预设建制化，以及建制化商议过程与非正式形成的公共舆论之间的互动”[39]。因此，在明确协商治理的内容与规范等顶层设计的基础上，强化对地方政府的政治压力、突出协商治理创新收益和实践激励，促进邻避冲突协商治理创新在地方政府间应该成为扩散，将成为我们下一步的研究方向。
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A Study of the Diffusion of Innovations of Local Government’s Consultation Governance in NIMBY Conflict
ZHANG Jin-gen
Abstract From Xiamen PX-Project Incident in 2007 to Waste Incineration Incident of Xiantao in Hubei Province in 2017,with the driving of the pressure of safeguard stability,the advocacy from central-government policy,and rational learning by local government,the innovation of local government’s consultation governance in NIMBY conflict(information disclosure,public participation,risk communication,profit and loss compensation,etc.)is spreading.However,the existence of remedial consultation governance and NIMBY dilemma shows that such a“high-risk,weak-incentive”diffusion of innovations is random and the diffusion of innovations of consultative democracy at the grassroots level will encounter bottlenecks when it cannot bring obvious policy benefits or absorb policy attention.Therefore,strengthening and improving the incentive and restraint mechanism is the basic idea to promote the diffusion of innovations of local government’s consultation governance in NIMBY conflict.
Key words NIMBY conflict；deliberative governance；diffusion of innovations；local government；horizontal diffusion
中图分类号： D67
文献标识码： A
文章编号： 1008-7621（2019）05-0025-10
收稿日期： 2019-02-21
基金项目： 国家社会科学基金重点项目(18AZZ010)
作者简介： 张紧跟（1973-），男，中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心教授、博士生导师。
（责任编辑 魏 新）
标签：邻避冲突论文; 协商治理论文; 创新扩散论文; 地方政府论文; 横向扩散论文; 中山大学政治与公共事务管理学院论文;