论中国市场经济条件下的财政支出，本文主要内容关键词为：条件下论文,财政支出论文,中国市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前体制转轨中，适度从紧的财政政策对加强宏观调控起了促进作用，但同时也使财政支出面临新的困难和矛盾。从紧的财政政策，就意味着在财政支出上要控制总量，压缩规模。就目前的状况而言，压缩存量规模已不太可能，故只能控制支出增长速度。换言之，财政支出虽有增长的余地，但不应该也不可能以较快的速度增长。与此同时，财政支出在经济增长方面却表现出了严重的滞后现象。从财政与经济的对比关系来看，主要表现为国家财政预算支出的增长严重滞后于经济增长。1980年——1985年间，国内生产总值年平均增长17.5%，财政支出年平均增长11.6%，后者仅相当于前者的66.2%（注：姜维壮：“财政支出中若干问题的成因与对策思考”，《财政研究》，1998年第4期。）， 财政支出增长速度严重滞后于经济增长带来的直接后果，是财政支出占国内生产总值的比重大幅度下降（从1980年的31.1%下降为1995年的13.8%）。可见，从经济发展的角度考虑，加快财政支出增长速度是理所应当的。此外，从紧的财政政策与体制转轨中政府职能的发挥也存在一定的矛盾。我国当前的改革是一种政府主导型的制度变迁，要求政府在改革中积极发挥职能作用，而这些则必需一定的可支配财力作基础。况且改革之初我们选择的是渐进式道路，政府除了维持原有的支出项目外，还要增加支持经济体制顺利转轨的一些必要支出（如各种补贴），即在渐进式改革外生变量的约束下，政府财政支出具有内在的增长趋势。综上可见，从紧的财政政策与经济发展、体制改革对财政支出的要求存在着一定的矛盾。笔者认为，这种矛盾是长期积累的历史问题与现实改革的体制摩擦综合作用的结果，要解决这个矛盾，须从如下四个方面着手。
一、财政规模效率的提高
财政规模效率的核心是财政资源分配的外在合比例性，即通过财政渠道分配的资源总量在整个社会经济资源总量中所占的比例，应当符合整个社会资源合理有效的配置的客观比例性要求。我们就是要通过财政支出规模的大小，来分析和判断财政规模是否以及在多大程度上符合财政资源配置的外在合比例要求。原则上讲，支出规模与客观要求的财政资源配置外在比例限量之间的差距越小，则财政规模效率越高，反之则越低。
影响财政规模效率的因素较多，鉴于当前我国特殊的经济转轨时期，此处仅就国民经济发展水平和经济体制两个因素加以分析。国民经济发展的一定水平，客观上要求社会必须提供与之适应的一定比例的资源，用于提供社会公共事务，以满足一定经济发展水平下的社会共同需要。国民经济发展对社会公共事务的需求之间的关系不存在固定的模式，但总的趋势是，国民经济发展水平越高，对社会公共事务的需求量越大，从而导致财政资源外在比例的提高。一是经济发展水平越高，客观上对公用设施的需求量越大。经济发展水平与对公用设施需求量间的关系，可用家庭消费公用设施对收入的弹性来说明，根据美国劳工部劳工统计局的统计，美国人对食物需求的收入弹性与收入水平成反比变化，而对交通等设施需求的收入弹性则随收入水平的提高而增长（注：薛进军：《弹性经济学》，湖南人民出版社1987年版，第214页。）。显然， 经济发展水平与公用设施供求之间呈正向相关关系。二是经济发展水平越高，提供单位社会公共事务的资源耗费标准也越高，即在社会公共事务总供给规模不变的前提下，为提供既定规模的社会公共事务所耗费的资源规模也可能会扩大。以财政人力资源的投入为例，一般情况下，伴随国民经济发展水平的提高，政府用于支付行政、事业单位工作人员的“人头费”规模也必须扩大。总体来看，在一定条件下和一定范围内，仅仅是由于国民经济发展水平的提高，就会捉使财政支出规模的外在比例有不断扩大的趋势。从经济体制因素来看，在一个国家中，经济体制集中化程度越高，外在比例也越大。用财政支出总额与同期国民收入总额的百分比来衡量，我国“七五”时期财政外在比例比“一五”时期约低9.4个百分点。可见， 经济体制对财政外在合比例要求和实现过程具有重要影响和制约作用。尤其在当前体制转轨时期，考察财政规模效率时须对经济体制因素予以重视和考虑。应当明确的是，对任何一个国家来说，财政外在比例限量不可能是整齐划一的，其形成、内含和要求的实现程度，是因地、因时、因不同环境的影响和制约强度不同而异的。因此，我们必须从当前的实际情况出发，具体分析我国财政外在合比例性要求的内涵及其实现程度，才能正确判断其财政规模效率的高低。
财政支出规模的变化有何规律呢？西方许多学者对此作了大量研究。瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模问题，提出了著名的瓦格纳定律（Wangner's Law）， 即认为一个国家政府的财政支出规模随着经济及文化的发展“具有不断扩大的趋势”（注：【日】坂人长太郎著，张淳译《欧美财政思想史》，中国财政经济出版社1987 年版， 第300—303页。）。笔者认为，瓦格纳由于看到了“国家经费”的不可逆转性，解除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫除了障碍。瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财政支出放在整个国民经济中通盘考虑。他说到：“国家为完成生产经济方面的任务，需要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部分特别叫作财政需要。”（注：【日】坂人长太郎著，张淳译《欧美财政思想史》，中国财政经济出版社1987年版，第300—303页。）理论界常常认为凯恩斯等人的赤字财政理论独树一帜，但事实并非如此。赤字财政理论只不过是针对资本主义危机而提出的政策主张，实际上，他的理论重点在于财政支出的规模。他从财政支出活动与整个国民经济的关系出发，认为合理的财政支出规模应该是整个经济中总需求与总供给的平衡，其目标是实现充分就业。他提出：“因为要使消费倾向与投资引诱二者互相适应，故政府机能不能不扩大，……”。（注：凯恩斯著，徐毓译《就业、利息和货币通论》，商务印书馆1997年版，第323页。 ）他甚至举出极端的例子说明政府财政支出与整个经济和就业之间的依存关系。克莱因曾说：“凯恩斯的革命贡献是什么？……凯恩斯的革命发展了有效需求理论，即决定整个产量水平的理论。”（注：【美】克莱因著《凯恩斯的革命》，商务印书馆1980年版，第60页。）可见，凯恩斯对于财政支出规模的研究，是建立在“有效需求”的理论基础之上。可以看出，财政规模效率的评价，不仅要从整个国民经济出发，还须与“供需平衡”理论相联系。
1984年至今是我国的第二阶段财政改革，这个阶段的政策特点是：从宏观上开始转向促进社会总供需的平衡，支出规模迅速扩张，且出现了两次因体制调整（1985年的财政“大包干”和1994年的“分税制”）的陡增现象，国家积极运用债务，允许赤字持续上升，1984年到1995年期间年年赤字，且中财财政债务依存度一直呈攀升之势， 1997 年已达55.77 亿元（注：商培勇：“债务依存度：透视当前中国财政困难的一面镜子”，《国际经济评论》，1997年第5期。），财政支出占GDP比重却被动下滑。从1994年开始，国家虽然实施了以“治理通货膨胀、保持经济增长”为目标的宏观调控，财政支出初次出现低于收入增长的趋势，但总体状况并没有发生根本性变化（见表一）：
表一经济发展与财政收支的变化 单位：亿元，%
年份财政收入财政支出GDP
1984 1642.86 1701.027171.0
1989 2664.90 2823.78
16909.2
1994 5218.10 5792.62
46622.3
1995 6242.20 6823.72
58260.5
年份财政收入/GDP财政支出/GDP
1984 22.923.7
1989 15.7616.7
1994 11.212.4
1995 10.711.7
注：上述数据均来自《中国统计年鉴（1997）》。
从（表一）可以看出，我国财政经济发展中最突出的矛盾就是“供给不足与需求过剩”的矛盾。由于整个财政支出受机制转换滞后、需求拉上，供给不足等因素的制约和影响，使财政支出表现为典型的“供给不足型支出膨胀”（即财政支出占GDP比重偏低）。这样， 使得财政实际配置的财政资源与其外在比例限量的客观要求相差甚远，财政规模效率较低。
针对当前体制转轨的特殊性和国民经济发展现状，笔者认为，要提高财政规模效率，须从如下几方面着手。（1 ）财政支出政策要以促进经济稳定增长、优化资源配置、提高就业率、扩大有效需求、平抑经济波动为重点，要敢于运用支出对经济的正面推动作用，坚持财政收支的同期平衡，积极控制好支出占GDP的比重和收支同比例增长。（2）优化国民收入分配次序。对于消费资料的分配次序，应由传统的“先扣除、再分配”调为“先分配、再扣除”，逐步缩小“统支”范围，重新规范政府的公共职能，将“教育、社保、公费医疗”纳入有限供给轨道，以合理调整财政资源配置外在比例限量的客观要求。（3 ）合理确定财政支出占GDP的比重。一方面要积极促进财政收入平衡； 另一方面要使支出的增长能够满足经济发展的客观需要， 即财政支出的递增率应与GDP保持大体同步增长或稍快趋势。（4）坚持总量平衡下的适度增长， 根据体制转轨需要实施结构调整，建立与市场经济相适应的管理体制，向“公共财政”型支出机制转换。
二、财政支出范围的调整
财政支出范围的调整，就是要解决财政支出范围如何按公共财政的需求进行改革的问题。从公共产品理论来看，常见的公共部门界定的原则有两种（注：李扬：“在市场经济中界定公共部门和重塑国家预算”，《财政研究》1995年第11期。）：一是以所有权归属为标准，即凡政府出资占控制地位或直接分配其资源的机构，均属公共部门。二是以机构本身活动的特点为标准，即凡其活动非市场导向且受到政府控制的机构均属公共部门，即使是政府全资兴办的机构，只要其活动是市场导向的，也不应划归公共部门。显然，按第一个原则界定公共部门，适合于我们过去的计划经济体制，体现其公共支出“无所不及”的特点，这是我们在改革中应予以剔除的。按第二个原则界定公共部门则体现了市场经济的客观要求，有利于克服国企改革的种种困难，从而促进企业改革的顺利进行和市场经济体制的尽快形成。
依据上述第二个原则很容易界定出公共部门和公共产品，问题的关键是，纯公共产品是很少的，现实中大量存在着兼具公共产品和私人产品特征的混合产品，由于混合产品特殊的“兼具”性质，不能由某一个部门单独提供，因而须由公共部门和私人部门共同提供。纯公共产品由公共部门单独提供无可争议，而混合产品的提供中两个部门所占比例份额如何确定又是一个难题。因为公共产品缺少市场定价，同样一种混合产品中对公共产品份额的判断标准不同，不同时期不同国家公共部门用于该方面的支出就不一致。笔者认为，遵循财政支出发展变化规律，以公共产品是否存在或公共产品的多少为判断依据来确定公共支出，仍不失为一条理想之道。
从世界各国的经济发展过程来看，财政支出范围也呈现出某种规律性。其表现如下：（1）随着经济的发展， 许多具有非公共支出与公共支出“双重性质”的支出（如物价补贴，转移支付等）发生分离，非公共支出与公共支出将彻底分离，由此促成支出范围的进一步明确。 （2）财政有效供给与公共有效需求的吻合度逐渐提高。（3 ）财政支出的目标将由传统的单纯履行政府管理职能向调节经济总供需平衡、提高资源配置效率和促进公平分配发展。
这样，上述的分析为财政支出范围的调整提供了一个较好的参照系，依据此系可作如下调整：（1）改变“越位”， 即财政从竞争性行业脱身（其充分表现为完全取消财政补贴），让市场机制发挥基础性调节作用，促进经济效率的提高。（2）改变“缺位”， 即解决“企业办社会”的问题，还办社会的职能于政府，改革和完善现行社会保障体系。（3）理顺中央和地方的财政分配关系， 进一步明确中央和地方的事权和财权，努力做到事权与财权的统一。（4）注重“特殊成本”。 体制转轨中的我国政府还面临着与市场经济国家不同的任务，即改革中难以预测和避免的利息损失（此处称其为“特殊成本”或“改革成本”）的补贴问题。当然，这些必要的“代价”，属于公共支出的范围。
三、财政支出结构的优化
在市场经济发展的不同阶段，财政支出会有不同的侧重点和结构特点，马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来分析财政支出结构变化规律。他们认为（注：陈共著《财政学》，四川人民出版社，1994年6 月修订第1版。），在经济发展的早期阶段， 政府投资在总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府只是对私人投资的补充。马斯格雷夫认为，在整个经济发展过程中，GNP中总投资的比重是上升的， 但政府公共投资占GNP的比重会趋于下降。罗斯托认为， 一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面的支出增长，也会快于GNP的增长速度。
上述财政支出的增长发展模式，可作为分析我国财政支出结构的一个参照。我国现阶段正处于经济起飞阶段，这在客观上要求具有能支撑经济持续增长的科学的支出结构，以适应市场经济体制的要求。我们可通过财政支出结构的横向（表二）和纵向（表三）比较，分析我国当前的支出结构所存在的问题。
表二 1993年各种支出占财政支出比重（%）的国际比较
比例\国家\类别 经济建设支出教育支出
印度、中国、巴西、
5以下 法国 英国、德国、美国
巴基斯坦、埃及、英澳大利亚、法国、瑞
5—10 国、德国、美国典
肯尼亚、智利、印 埃及、加纳、土耳
10—20度、韩国、瑞典其、韩国、比利时
20—30印度尼西亚、菲律 泰国、新加坡、马来
宾、泰国 西亚
30—40赞比亚、墨西哥、中
国
比例\国家\类别 社会福利支出 医疗卫生支出
肯尼亚、中国、巴基巴基斯坦、中国、印
5以下 斯坦 度、埃及、韩国、土
耳其
印度、加纳、泰国、肯尼亚、巴西、加
5—10 新加坡纳、西班牙、新加
坡、泰国
马来西亚、韩国、埃智利、澳大利亚、英
10—20及、墨西哥国、意大意、德国、
美国
20—30巴西、意大利
(1980)
30—40智利、法国、德国、
瑞典
40以上加拿大、法国、德
国、瑞典
注：上述资料及数据均来自《1996年世界发展报告》。
（表二）说明：（1）1993 年各国政府经济建设支出占财政支出的比重，最高的是我国，达到39.5%左右；欧美主要发达国家均在5 —10%左右。这也说明，亚洲、非洲、拉丁美洲各个发展中国家经济增长率较高，特别是我国和东南亚发展中国家的政府都在为发展经济而努力。（2）高收入发达国家教育支出占财政支出的比重并不高，仅为5%或10%以下，而新兴的非洲、亚洲、拉丁美洲等发展中国家由于教育基础薄弱，教育支出占财政支出比重水平较高，一般达到10—25%。此外，有些国家虽在教育支出方面加大力度，但由于历史、人口和经济等原因，教育支出占财政支出比重仍处于较低水平，如我国和印度仅占2.2%， 巴基斯坦占1.1%，巴西也仅为3.6%。（3 ）医疗卫生支出占财政支出比重最高的，多数为高收入发达国家，其次是一些亚洲和非洲的发展中国家， 比重最低的是巴基斯坦和我国，仅为0.4%。（4）高收入发达国家，尤其是西欧、北欧和北美、澳大利亚等国的社会福利支出占财政支出的比重高达40%—50%，少数几个发展中国家也高达30—40%，大多数发展中国家的社会福利支出比重较低。通过横向国际比较可以看出，我国财政支出结构中存在的主要问题是：经济建设支出所占比重过高，教育支出、医疗卫生支出、社会福利支出所占比重过低。
表三 我国各种支出状况的纵向比较 单位：亿元
年份\类别经济建设基本建设教育支出社会福利
支 出 支 出 支 出
1980 715.46 346.36 114.15
20.31
1983 794.75 344.98 155.24
24.04
1984 968.18 454.12 180.88
25.16
1988 1258.39 494.76 356.66
41.77
1991 1428.47 559.62 532.39
67.32
1993 1834.79 591.93 754.90
75.27
1994 2393.69 639.72 1018.78
95.14
1995 2855.78 789.22 1193.84 115.46
1996 907.44 128.03
年份\类别行政管理价格补贴农业支出
费支 出
1980
66.79 117.71 149.95
1983 102.20 197.37 132.87
1984 125.23 218.34 141.29
1988 220.89 316.82 214.07
1991 343.60 373.77 347.57
1993 535.77 299.30 440.45
1994 729.43 314.47 532.98
1995 872.69 364.89 567.22
1996 1040.80 453.91 510.07
注：（1）行政管理费中包括公检法支出和外交支出。
（2）上述数据来自《中国统计年鉴（1997）》。
通过上述纵向比较可以看出，我国财政支出结构存在着如下问题：（1）经济建设支出增长过快，但基本建设支出却增长缓慢， 这说明我国财政转机建制的任务尚未完成。1991年——1995年期间，国家经济建设支出逐年增长（由1991年的1428.47亿元增长到1995年的2855.78亿元），其中财政总支出的比重控制在42%左右，但基本建设支出却增长缓慢，且占财政总支出的比重不断下降， （由1991 年的16.5 %下降到1996年的11.6%）。对比之下可以看出，财政投资的重点尚未从竞争性领域转入基础建设领域，财政职能的“缺位”和“越位”现象依然存在。（2）教育支出比重过低，不利于经济增长方式的转变。近年来， 我国教育支出虽逐年稳定增长，但其占GDP的比重仍过低，据1994 年有关资料显示，我国教育经费占GDP比重仅为2.2%，比世界5.1 %的平均水平低2.9个百分点，比发展中国家4.0%的平均水平也低1.8个百分点。 （3）行政管理费支出增长过快，严重加剧了财政困难。近十年来， 我国行政管理费支出急剧上升（由1980年的66.79 亿元上升到1996 年的1040.80亿元），其占财政总支出的比重也增长过快（由1980年的5.4%增长到1996年的13.1%），这些经费的过快增长，使原本负担沉重的财政更加困难。（4）社会保障支出明显不足， 制约了市场经济体系的建立。过去我国一直实行“企业办社会”，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之相似的社会福利支出（即抚恤和社会救济费）占财政总支出的比重1995年仅为1.7%，远低于其他国家。 在当前国有企业改革的关键时期，为了解决职工养老、医疗保障等现实问题，必须逐步增加社会保障支出，进而建立收支自成体系的社会保障系统。（5 ）农业支出比重下降，制约了农业的产业化进程。近年来，我国农业支出占总支出的比重连年下降，由1993年的10.12%下降为1995年的9.67%， 这种状况对稳定国民经济和促进社会发展是极为不利的。（6 ）价格补贴所占份额过高，软预算约束未能完全消除。随着市场化改革的逐步深入，补贴的弊端日趋明显，但其数额却居高不下。据资料显示，1996年价格补贴支出为453.91亿元，占到财政总支出的5.7%。
笔者认为，要优化财政支出结构，须从当前的结构现状出发，以市场经济的客观要求为导向，合理转变政府职能，科学确定支出的重点。其具体内容是：（1）转变政府职能，规范政府行为，加速机构改革， 压缩行政费用，退出竞争领域，转向基础投资。（2 ）进一步加大财政基础科学和基础教育的投资力度，特别要增加对不发达地区的教育投入，改善农村的办学条件和教学环境。（3）增加财政对农业的投入， 着力优化农村经济结构，改善农业的基础设施和生态环境，促进农业的产业化进程。（4）逐步减少财政补贴，消除软预算约束， 推进市场化改革进程。（5）逐步增加社会保障支出， 建立与失业救济和再就业工程相关的社会保障制度，完善职工养老、医疗、福利救济三大社会保障体系。
四、财政管理方法的创新
强化财政支出管理，提高财政资金使用效益，是实现财政支出总量控制与结构优化的根本保障。因此，我们应在总结过去得失的基础上，科学借鉴国外的先进管理方法，实现财政支出管理方法的创新。笔者认为，方法的创新须有如下两个基本前提：一是着眼点要宽，即充分考虑国家对社会经济生活实施调控的需求，按照宏观经济政策统筹安排支出结构，与税收政策、金融政策等紧密配合，努力实现政府的社会经济目标。二是与五年滚动性财政计划指标相衔接，把当前需要与长远发展结合起来，能够根据缓解经济周期波动和社会经济发展的中长期任务需要，瞻前顾后地统筹安排各项支出的时序和重点，保持支出政策的连续性和财政收支的周期性平衡。
市场经济的一个突出特点，就是树立“成本—效益”观念，财政部门也不例外。首先，运用“成本—效益”分析法，可针对国家确定的建设目标，提出若干方案，并根据一定的方式计算每种选择方案的成本和效益，将其进行对比、排列，然后选择最佳方案。其次运用科学的方法和指标测定成本与效益，可减少人为主观因素的影响，这样，即便决策不周全，也可通过信息的反馈及时得到纠正与调整。德国在财政支出管理方面就比较注重对支出效果的考核。德国财政机构中的管理处（科）专门设有“成本—效益”评估一项具体职能，对每项投资都要进行成本效益预测和比较，根据机会成本最小的原则，把有限的资金投到急需的项目上，一旦确定了项目，就把载明该项目投资数量、其中各项资金之间比例和应达到的社会经济效益指标要求的专项预算，作为辅助材料纳入年度总预算中。项目完成后，要对投资额、项目完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。可见，支出管理方法的创新，在注重宏观调控和社会发展的同时，还须有“成本—效益”理论相伴随。因此，我们应按照“成本—效益”财政理论的要求，建立一套完整的效益评估体系，对各级预算支出定期进行客观公正的监督和综合考核，并与下年度预算相联系，从而提高财政支出的经济效益和社会效益。
与此同时，支出管理方法还应实现如下创新：一是在预算编制中逐步全面推行零基预算法，即在预算编制中，对各项事业行政经费支出的确定，将不再考虑以前年度的支出基数，而是依据各单位的机构、人员编制情况和当年的事业发展计划，按照规定的支出标准，从零开始每年确定一次，实现支出与效用配比合理，消除单位支出预算中的苦乐不均和损失浪费，提高财政资金使用效益。二是引进市场机制，对大宗财政支出实行政府采购制度，即利用买方市场的条件和政府消费数量大的特点，对一些办公设备、办公用品、车辆购置和维修服务等商品、劳务支出，借鉴发达国家由政府集中统一采购的办法，既统一了各单位在一些项目支出上的标准，又可以节减财政支出。三是借鉴世行贷款管理办法，对一些生产性、建设性专项支出实行招标投标，合同管理。
此外，我们要加强财政法制建设，清理和修订与市场经济要求不相适应的原有法规，增强财政干部的法制意识，实现依法行政，硬化预算约束。
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