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摘要:文章从水利工程项目建设体制的变迁着手，明确了代建制的特点及优势，并针对代建制在水利工程中的应用及存在问题，研究其在水利工程中推广应用存在的制约因素，提出建议性对策，以期为积极、稳妥推广水利工程项目代建制贡献绵薄之力。
关键词:水利工程；管理模式；代建制
代建制是指政府通过招标的方式,选择专业化的项目管理单位,负责项目的投资管理和建设组织实施工作,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位一种比较先进的政府投资建设项目管理方式，是适应市场化、专业化的管理模式，同时，施工权责清晰，可规避权力的寻租，有效遏制工程建设过程中的腐败现象。从目前来看，水利工程项目的代建制还不是很成熟,并没有完全市场化，普及率相对较低，还存在着一定的问题,无法与社会发展相适应。为此,探讨水利工程项目代建制应用中存在的问题与对策,十分必要。
1 水利工程建设体制概述
中国水利工程建设体制的变迁大体上经历了自营式、项目业主负责制和项目法人责任制三个阶段。自营式为计划经济时代产物，缺乏监督和管理。项目业主负责制即业主管理制，以工程项目为对象，以项目业主管理为基础，以取得综合经济效益为中心的市场管理制度，是水利工程从自营式向项目法人责任制转变的过渡阶段。项目法人责任制建立了投资责任约束机制，以规范项目法人的行为，有利于提高投资效益，实现项目建设管理模式的变革，但项目法人责任制在政府投资的公益性工程项目上仍存在一些问题。目前，中国可开发水电资源日益减少，水利工程建设管理人才趋于饱和，在新的形势下建设管理模式必然会向市场化、专业化、精细化发展。代建制作为一种比较先进的政府投资建设项目管理方式,是适应市场化、专业化的管理模式，值得大力推广。
2代建制的特点及优势
公益性水利建设项目项目法人履行项目管理是一种任务，具有公益性和一定的政府行为，而代建单位的项目管理具有专业优势，是企业市场行为。项目法人管理与代建管理组织模式对比见图1。
自《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》计建设[1996]673号)颁发以来，项目法人责任制成为中国建设领域主导体制。对于公益性的水利工程项目，项目法人责任制仍存在以下几个方面问题:○a多位一体，存在权力寻租，容易发生腐败问题；○b管理水平相对较低，资源浪费严重；○c政企不分，权责不明。代建制权责清晰，能减少权力寻租，遏制腐败，专业化管理有利于提高项目管理水平。
3 代建制组织形式及应用分析
3.1 代建制组织模式
代建制要实现广泛推广，其组织模式不仅要符合国家或水利行业的相关要求，还要重点研究其是否符合市场化发展。目前，对代建模式在水利工程中还未广泛应用，无明确管理边界，为方便比较分析，参考他人研究成果，并结合工程实际应用，对代建组织模式与代建管理范围分为两类分别进行比较。
(1)根据代建单位组织或选择形式可以划分为:○a针对项目组建代建单位；○b专门组建代建单位；○c市场化(招标)代建单位。不同组织模式对比见表1。
通过表1对比分析不难看出，通过市场化(招标)行为选择专业化代建管理单位，有利于优化资源配置，提高项目管理水平，权责清晰，有利于政企分开和监督管理。但目前存在的问题是代建制度还不完善，适合招标代建的单位还不成熟。
(2)根据代建参与范围可以划分为:○a全过程代建；○b分(两阶段)代建。目前前期代建比较适宜咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建比较适宜有总承包背景的项目管理企业。全过程代建与两阶段代建组织模式对比见图2
通过图2分析可以得出如下结论:全过程代建模式能够充分利用资源，适用于各类规模的项目。但目前市场化、专业化代建单位并未形成，代建单位的融资能力有限，水利项目一般建设周期较长，风险相对较大。
3.2 代建模式与总承包模式比较
工程总承包模式指从事工程项目建设单位受业主委托，按照合同约定对从决策、设计、建造到试运行的建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包，有DB模式和EPC模式。DB模式承包商负责工程项目的设计、建造全过程，EPC模式一般包括决策、设计、建造和试运行等四个部分。总承包模式与代建制的相关比较见表3。
工程总承包与代建制的区别是合同范围内实体建设，代建单位履行的是对建设过程的咨询、监督和管理，与工程总承包是相辅相成的关系，都是充分发挥专业优势、适应市场竞争。
4 代建制存在问题及对策
4.1 制度方面
为积极、稳妥推进水利工程建设项目代建制，规范项目代建管理，2015年水利部印发《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》，近年来为推广代建制在政府投资项目上的应用，地方政府或行业管理部门在上述文件基础上，陆续制定了相应的制度和管理办法。但目前这些制度仅从宏观上对代建管理进行规定，在水利工程项目上的应用并不广泛，为推动代建制的发展，亟需结合应用市场对代建管理进一步完善，尤其是从法律角度上对代建单位的地位及权责进行定义。
4.2 代建市场及代建企业
目前代建单位的资格要求还没有统一标准，地方政府或行业管理部门针对项目制定的代建单位资格评审办法或代建管理办法要求较高，一般从注册资本、工程业绩和单位资质或专业技术人员方面进行要求。代建管理从本质上讲是对职业化项目经理人和专业化技术人才的科学调配和优化利用，建议降低注册资本和单位资质方面要求，提高专业人才要求，在政策上给予鼓励，促进市场化、专业化全程代建企业的形成和发展。
4.3代建费及激励机制
代建单位管理费相对较低，财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)规定，不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准，水利部关于《印发水利工程建设项目代建制管理指导意见的通知》规定，代建管理费在工程概算中列支，原则上为项目建设单位管理费一部分，代建项目通过竣工验收后，决算投资较代建合同约定项目投资有结余，从项目结余资金中提取一定比例奖励代建单位。相因此，必须制定科学合理的代建取费标准，保证代建单位合法利益，减少恶性竞争及责权利不对等的现象，推动代市场及代建企业发展。
5 结论
综上所述，工程代建制顺应市场经济发展客观规律，亟需大力推广。但在水利建设项目实施代建制过程中，还存在着一些问题，需不断探索和完善。通过分析，为促进代建制健康发展，笔者建议从以下方面着手：完善水利工程建设项目代建相关制度，从法律上确定代建单位合法地位，培育专业化建设管理市场；政策上给予鼓励，促进市场化、专业化的全程代建企业形成和发展；制定合理的代建取费标准，降低全程代建风险；加强监管，严惩违法违规主体。
参考文献
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[2]陆凤霞,夏曦,祁爱丽.在县级水利工程建设中推行代建制的难点分析与对策思考[J].江苏水利,2015(1):20-21.
论文作者:张珍
论文发表刊物:《基层建设》2016年第34期
论文发表时间:2017/3/20
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