《艾登备忘录》与二战末期英国对藏政策，本文主要内容关键词为：英国论文,备忘录论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从英印总督寇松(Curzon)于1921年8月26日提出“西藏在中国宗主权下实行自治”的备忘录（注：FO371/35755,Minute on "Tibet and the Question of Chinese Suzerainty",dated 10 April 1943,emphasis added.）以后，英国再未发表关于“西藏地位”的官方声明。英国一直把此声明维持到1943年。此期间，英国政府对西藏问题的处理，基本上以此备忘录为基调。然而，1943年初，英国政府却不得不重新考虑西藏的新局势了。
一
1943年春，由于西藏噶厦在英国支持下阻挠国民政府筹划的中印公路修建及中印驿运线的运作，中国的抗战物资运输受到极大影响，蒋介石决定对西藏施行军事行动。当西藏驻京办事处阿旺坚赞将蒋介石的意图转告噶厦后，噶厦转而向英国求援。英国政府对于蒋介石即将向西藏出兵一事感到颇为意外，向中国政府询问该事。据唐纵1943年5月14日日记载：“英国大使向我外交［部］送到备忘录，谓西藏对我中央将向西藏用兵表示惊骇，希望我国否定其事。”（注：唐纵：《在蒋介石身边的八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，公安部档案馆编注，群众出版社1991年版，第314页。）国民政府在拒绝答复英国的同时，悄悄制定了作战计划。1943年3月，青海军阀马步芳在国民政府的命令下调集1000名士兵开赴玉树。西康省政府主席兼24军军长刘文辉也准备以15000人的兵力夺取昌都。
英国政府在收到其驻拉萨代表卢德劳(Ludlow)的情报后感到极为惊讶，为了维护其在藏利益，它暗示外交部放弃一贯主张的“中国宗主权”理论，转而彻底支持西藏独立。1943年3月15日，出访美国的宋子文与英国外交大臣艾登(Aden)在华盛顿会谈，宋要求艾登对“宗主权”问题进行表态，并且解释为何英国阻挠中国修建中印公路。艾登没有回答关于中国在西藏的主权问题，而把中印公路问题归结于“自然环境的困难”。1943年4月10日，英国外交部又向英国政府提交了一份名为《西藏与中国的宗主权问题》的建议，建议英国政府“为了对西藏要求彻底独立的主张给予有效的支持，我们应当放弃从前承认的中国的宗主权”。因为“它妨碍了我们同西藏直接签订条约的自由”。（注：FO375/35755,Tibet and the question of Chinese suzerainty,dated 10 April 1943.）29日，外交部向印度事务部转交了该建议，印度事务部的皮尔(Pell)表示赞同。然而，以林立兹哥(Linlithgow)总督为首的英印政府却不这样认为，林立兹哥说：“西藏承认满清帝国的宗主权”，但由于中国拒绝批准“西姆拉条约”，“结果是西藏采取如下立场，即西藏没有义务承认中国的宗主权”。林立兹哥表示，自从1913年的条约流产以来，英印政府一直希望西藏地方与国民政府达成“中国宗主权”的协议。（注：L/PS/12/4614,Viceroy to Secretary of State,31 March 1943.）
取消对中国宗主权的承认，对于英国政府来说是一场权衡利弊的大事，而美国政府对西藏的态度，是英国政府下决定前的重要参考。早在1942年7月，英国外交部将英国驻华大使薛穆(Horace Seymour)的电报转送给美国国务卿赫尔(Cordell Hull)，试探美国政府对“西藏独立”的态度。赫尔谨慎地指示美国驻华大使高斯(C.E.Gauss)弄清楚“西藏独立”和“西藏自治”是否可以在外交文件中混用，并申明美国的对藏立场：“中国政府长期以来宣称对西藏具有宗主权，中国的宪法将西藏列入组成中华民国领土的地区，而本政府从未对此提出过疑问。”（注：FRUS,Foreign Relations of the United State,China.Secretary of State to the Ambassador in China,3 July 1924.）1943年5月，美国政府又重申对西藏的立场：“就美国政府方面来说，它一直牢记这样的事实，即中国政府长期以来一直声明对西藏的宗主权，中国的宪法将西藏列入中华民国领土范围内。本政府对此未提出疑问。”（注：FRUS,Foreign Relations of the United State,China.The department of state to the British Embassy,15 May 1943.）美国舆论对于中国收回英国在华的权利也特别同情和支持。例如1942年10月部分美国民众公开宣称：“我们并非为保持大英帝国之完整而战。”（注：转引自蒋孟引主编：《英国史》，中国社会科学出版社1988年版，第757页。）美国政府对于西藏问题的这种慎重政策是出于当时战局考虑的，因为它深知中国战场对于牵制日军起着极其重要的作用。
1943年5月，英国外交部、印度事务部和英印政府为了统一英国内部对西藏问题的态度，总结出重新制订对藏政策需加考虑的三个基本点：一是英国有义务支持西藏自治。二是英国不必向西藏提供物资援助。三是英国不能给中国人以口实，使其反对英国对缅甸、马来亚等地区的控制。鉴于以上考虑，英国政府说，如果中国要求承认西藏是其整体的一部分，则可以按以下原则予以答复：第一，绝不无条件承认中国的宗主权。第二，指出西藏已经在实际上自治了30年，并保持了这种自治。第三，明确申明英王陛下政府与英印政府除了希望保持同西藏的关系外，绝无任何野心。第四，重申英国的一贯态度是愿意在中国尊重西藏自治的前提下承认中国的宗主权。（注：L/PS/12/4194,the discussion of India office,18 May 1943.）在这些基本点和原则的基础上，1944年7月，英国政府最终做出“有条件地”承认中国对西藏拥有宗主权的决定。该月7日，英国内阁通过了《有条件承认中国对西藏宗主权的决议》，同日，印度事务部和外交部又根据此决议制定了《英国政府关于西藏与中国关系的政策》。（注：FRUS,Foreign Relations of the United State,China,British embassy to The department of state,1943.）这份文件的内容主要有四部分：（一）清王朝对西藏拥有宗主权，但双方仅仅是名义上的所属而已。自从辛亥革命以来，“西藏地方享有事实上的独立”。大英政府为了使西藏政府在中国宗主权名义下实行自治而再三撮合，但屡屡失败。（二）1921年以来，中国多次试图将其势力渗入西藏，但西藏人进行了努力反抗，最近由于艾登爵土和中国外交部长宋子文在华盛顿的会见，有关西藏主权所属问题再次被提及。（三）在这种情况下，大英政府重新考虑了西藏问题。认为若无条件地承认中国对西藏的宗主权，将削弱英国在支持西藏自治方面的地位。采取这一政策是维护英国在西藏的利益所必须，对于印度的安全和印度东北边境的安定也是极其重要的。但是，由于英国和中国是同盟关系，英国不可能给西藏以有效的物质援助。（四）西藏已经维持了30年的自治。大英政府、英印政府除了维持与西藏的友好关系外，对西藏并无任何野心。但英国并不是有义务承认中国是西藏的宗主，除非中国承认西藏的自治。（注：L/PS/F3742/40/10,Mr.Eden to Sir H.seymour,Enclosure,Status of Tibet,Policy of His Majesty's Government towards Tibetan relations with China,22nd,July,1943.）英国内阁的这个文件，基本奠定了1943年以后英国处理西藏问题的基调，此后，英国印度事务部和外交部在处理西藏的地位问题时一直遵照该文件。
1943年7月宋子文访英，要求与艾登就西藏问题进行会谈。7月26日，艾登非常不情愿与其进行了会谈。宋子文在会谈中说，中国最近在修建中印公路时遇到了困难，希望英国能理解中国政府目前的窘境；至于西藏问题，宋子文表示“中国政府在亚洲没有占领别国的野心，但希望英国政府承认西藏是中国的一部分”。（注：L/PS/12/4194,From Secretary of State for India to Government of India,August 5.）然而，艾登拒绝对西藏主权问题表态，双方由此僵持。最终艾登决定向宋子文提交一份机密备忘录以表示英国政府的立场。31日，艾登指示外交部根据内阁决议制定备忘录。8月5日，艾登向宋子文致函：“您于7月26日同我会晤时，曾谈及西藏并询问我们所持的态度。兹奉寄非正式的备忘录附件，我相信这些将有助于此问题的解释”。（注：L/PS/No.F.3909/40/10.）此函所附文件，即为《艾登备忘录》。艾登在递交宋之前，还用电报将该备忘录的内容通知英国驻华大使薛穆爵士和英国驻美大使哈利法克斯(Halifax)，以便他们对于英国政府的西藏政策的原则有所了解。该备忘录前三段重复了7月7日内阁文件的内容，声称1911年“中国的势力撤出西藏，西藏从此便享有了事实上的独立地位”；“西藏将实行中国宗主权下的自治，这项协定的基础就是1914年三方（中英藏）会议草约，中国代表曾临时签署该草约，但中国政府没有批准，也不承认”。《备忘录》第四段说：“他们一直准备承认中国对西藏的宗主权，而只是以把西藏视为自治邦为前提条件。……为了达到这一目的，英国乐于提供双方希望和要求的任何帮助。”（注：FO371/93001,letter from the British foreign secretary,A.Eden,to the Chinese minister,Soong,dated 5August 1943.）宋子文在接到艾登的信及机密备忘录后，未予评论。
《艾登备忘录》是英国政府诸多部门经过慎思后提出的，也是对英国内阁7月7日决议的最后总结。在备忘录中，英国认为自从1911年以来，“西藏从此享受了事实上的独立地位，但英国也表明他们今后将把西藏作为中国宗主权下自治邦来对待”，“并打算今后以此为基础同西藏交往”，这明显暗示了无论外交部还是印度事务部，最终都不主张“西藏独立”。但《艾登备忘录》明显带有二元色彩，既带有妥协性的一面，又带有侵略性的一面，其原因在于二战末期的战略局势。1943年前后，英国的远东及东南亚殖民体系随着马来半岛、新加坡、缅甸相继陷落而迅速瓦解，英国只能在远东倚靠中国抵抗日本。1943年1月11日英国在战争压力和美国国务院的积极“干预”下，与中国在重庆签订《关于取消英国在华领事裁判权及其有关特权条约》，（注：王铁崖编：《中外旧约章汇编》第3册，三联书店1962年版，第1262-1263页。）使中英两国走上了战时的合作道路。所以，英国政府在制定对藏政策时，不得不向中国让步。另外，美国在西藏问题上支持中国，所以英国政府十分慎重，不敢公开支持西藏独立以避免英美之间发生冲突。即便是英国政府中反华的铁腕人物，也认为在西藏问题上美国的态度十分重要，英国必须“谨慎把握对于西藏自治的继续支持。这是因为，如果能得到美国政府及舆论的支持，我们的力量就可以大大加强”。（注：L/PS/12/4194,Peel to Caroe,11 June 1943.）然而，在太平洋战争中败绩累累的情况下，英国却并不甘心退出经营多年的远东殖民地舞台，更不愿意放弃其觊觎半个世纪的西藏，所以在和中国政府的合作中，往往采取拖延、讨价等手法。例如在香港问题上，英国政府就声称必须“有条件”地才能将香港归还中国。同样，这种讨价态度也体现在《艾登备忘录》“有条件地承认中国的宗主权”上。尤其是在边界问题上，英国表示一定要维护其在“东北边界特区”（引者按：即麦克马洪线以南地区）的“和平环境”，并且企图插手西藏噶厦与国民政府的谈判而“换取边界条约的签订”。蒋介石对英国的这种要挟态度深有感触地说，英国“是打算用这种手段来牵制中国，并对中国在西藏问题上所采取的态度进行报复”。（注：《顾维钧回忆录》第5册，中华书局1987年版，第231页。）
二
《艾登备忘录》使英国政府内部关于西藏地位的讨论暂时平静下来了，但西藏噶厦中希望倚靠英国的亲英派官员却对此茫然无知。英国背着西藏噶厦抛出“有条件地承认中国的宗主权”政策后，英国印度事务部的官员皮尔有些“怜悯”地说，“我希望西藏人对于英国的良好信誉及天真幼稚的信赖将证明是没有错的，但是，我还是感到没有太大的把握和自信”。（注：IOR,L/PS/12/4229,note by R.Peel,dated l3 May 1943.）然而，1944年前后，西藏噶厦的亲英派对英国的态度开始感到了疑虑，索康噶伦等人多次对英国驻拉萨代表强调“西藏从未承认过中国对她的宗主权，过去中国对西藏的统治纯粹是军事性的”，（注：IOR,L/PS/12/4229,letter from the British Mssion in Lhasa to the Political officer in Sikkim,dated 14 Mar 1943.）并且要求英国对他们的意愿进行担保，否则噶厦将瞒着英国政府赴内地谈判，并且出席国民政府的制宪大会。蒋介石在1944年2月接见西藏代表时对噶厦和英国的亲密关系感到非常恼火，警告西藏不要企图寻求英国人的任何支持。1944年4月，英国政府为了抚慰西藏噶厦官员，并促使其情愿接受“自治”和“中国宗主权”以及增强藏军势力，派遣英国驻锡金政治官员古德出访西藏。
1944年8月古德抵达拉萨。9月7日古德和西藏噶伦们进行了会晤。谈到西藏的自治问题时，古德表示英国政府鼓励噶厦与国民政府进行谈判，古德说：“我之所以严肃对待此事（西藏是否要求自治），是由于英国政府对于近来西藏政府向中国采取了苟且偷安态度而十分恼火。”古德此处所指是1943年6月西藏民众大会希望“与中央保持感情，不应与中央驻西藏办事处断绝关系”，（注：西藏社会科学院等编：《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），西藏人民出版社1986年版，第533页。）以及1944年初噶厦电贺蒋介石就任国民政府主席事宜。本来地方政权对中央元首就任发贺电是一惯例，但在古德的污蔑下，就成了“苟且偷安”。噶厦马上诚惶诚恐地向古德答复，他们并没有改变“自治”的想法，也没有改变倚靠英国人的愿望，噶厦只是在伺机向英国政府解释而已。（注：FO,371/41589.）
1944年9月16日，西藏地方政府与英国代表团再次举行了会谈。锡金政治长官古德、助手黎吉生、谢里夫(G.Sherriff)少校，以及西藏外交局的索康、翻译强俄巴(Chang-ngo-pa)等人参加了会议。西藏外交局的发言内容主要有：（一）外交局核查了1914年西藏方面的藏文版条约（“西姆拉条约”），发现表达“宗主权”的藏语意义是不精确的，现在想知道“宗主权”的精确含义。（二）噶厦没有必要以1914年条约为基础与国民政府开展谈判，应以当前局势为准；西藏政府永远不会相信中国政府的任何承诺，任何谈判的结果都必须要第三方签名。英国代表团针对以上内容解释道：“宗主权”(suzerainty)在“英语里也没有严格的解释，根据权威人士意见，英文与藏文之间的差别并不是很大，且1914年条约中与此相关的详细条目已经解释很清楚”。（注：L/PS/12/4194,Ext 4710,1944.）关于此问题，笔者认为英国在此隐瞒了这个“宗主权”英、藏文词汇的差异问题。从1914年开始，西藏噶厦从未注意此差异，英国政府也未提及，直到索康仔细对照英、藏文两种版本的条约时才发现这个问题。但英国代表团的答复并非实情，因为英印外务部向古德解释过藏文版本的“宗主权”的大体意义是“从表象上看来，西藏在中国之内”；而相应的英文本附件中则明确说明：“西藏为中国领土之一部分”，二者略有差异。此外，甚至在藏文本“西姆拉条约”中用于表达“西藏完全拥有管理内部事务的权利”的"Nang ton"一词，也未在英文本中相应译出。印度外务部官员就此得意地告诉古德：“西藏人从前显然未认识到条约的附件，即承认西藏是中国领土的一部分。”（注：L/PS/12/4194,Ext 4700/Richardson to Foreign Ofice on 16th,September,1944.）
索康为了表达“西藏独立”的愿望，在这次会议上还说：“大多数受过教育的西藏人希望西藏独立，并且认为伦钦夏扎在1914年的提议正是西藏人民所期望的。没有受过教育的人们，却认为中国皇帝仍有权控制西藏，这些不同观念在很多的西藏官员中存在。”（注：L/PS/12/4194,Ext 4710,1944。此外，西藏地方政府还说摄政最近写了一封信给锡金政治长官，询问英印政府看斯蒂尔(Steele)先生有没有写损害西藏利益的言论。其原因是托尔斯泰和多兰被西藏怀疑为是中国派来的间谍。斯蒂尔先生也涉及到了类此的谣传。斯蒂尔先生能被允许到拉萨访问的前提条件是不许写任何对西藏有损的言论。锡金政治长官想知道究竟“损害西藏的利益”是什么意思。外交局说所谓西藏的利益是指在西藏摄政与斯蒂尔会谈时所涉及到的政策性问题。他们解释道，尽管西藏想独立，但还必须避免触怒中国人。见L/PS,EXT 479,H.U.K.3/10/44.1944。）会议结束后不久，西藏噶厦又向古德表示：“为了使全世界都知道西藏是自治的，西藏政府渴望得到大英政府的帮助，以便西藏派代表出席战后的和平会议”。（注：L/PS/12/4194,Ext 4710,1944.）在古德使团忙于和西藏噶厦会谈的同时，英印政府又指示古德：“对汉人破坏他们独立的活动采取强硬态度”，建议西藏购买英国的武器装备，以抵制国民政府对西藏的军事行动。但英国政府出于中英盟友关系考虑，向英国外交部建议，卖给西藏部分旧式武器即可，并争取使中国政府和噶厦能够同意按照“西姆拉条约”精神解决西藏问题。（注：L/PS/12/4317,The instruction of IO,21,April,1944.）到1943年11月，西藏噶厦购得500万发子弹和1000发炮弹。其实英印政府卖武器的借口只是一个幌子而已，因为他们早就得知国民政府取消了对西藏的军事行动。在1943年5月20日的太平洋会议上，英国首相丘古尔要求“中国政府保证不致有不幸事件发生”，指责中国“集中队伍，准备进攻西藏”。参加会议的中国外交部长宋子文明确向其做出保证：“尽管中国政府主张西藏是中国的一部分，但无意与西藏进行战争”。（注：USFR,740.0011/3465,Telegram from the U.S.ambassador in China to the U.S.secretary of state,dated 28 September 1943.）
1944年10月初英印政府又指示古德与国民政府驻藏办事处处长沈宗濂进行会谈，且郑重对古德交待：“（一）大英政府极力避免与中国政府激烈的争论。你只需要向沈宗濂表明英国内阁在1943年7月7日的态度即可。并且告诉他如果不保持目前西藏与印度的关系，而寻求大英政府的帮助是没有任何可能的。（二）在大英政府看来，西藏是有资格直接和印度保持联系的。大英政府不准备介入中国人和西藏人的谈判中。但是如果中国人在表示理解的程度上和英国进行西藏问题的探讨，并且在通知了噶厦政府以后，我们不反对你和沈宗濂进行会谈。（三）如果中国人保证不削弱1914年条约的有效性，大英政府愿意和中国政府进行任何困难问题的谈判，并给中国人足够的面子。但是如果沈要求取消1914年条约和西藏与英国之间的通商，那么就指出大英政府在西藏问题上和中国政府是不协作的。（四）应该避免提起战后的会议，不然西藏人会在‘战后和平会议’召开前要求英国对之许诺。如果西藏问题将在国际会议上被提议，大英国政府将在一定范围内支持西藏人实现在中国宗主权下的完全自治。（五）小心地避免谈及内阁的一些具体决定。如果他强烈要求解释特别的问题，你应该回答这需要请示上级。（六）应该重申大英帝国在外交上对西藏自治的支持。你也应该通知西藏噶厦关于你与沈宗濂会谈的大致情况。”（注：L/PS/12,Exts 65 Telegram XX No 1360,dated 20th October l944.）从这个指示来看，其精神仍出自《艾登备忘录》。
10月下旬，古德与沈宗濂正式举行了会谈，沈宗濂希望英国支持中印公路的修建，关于西藏问题的谈判，沈表示无权过问，古德只好悻悻离去。实际上，早在沈宗濂、柳升祺于7月进藏时，就在锡金的甘托克与古德进行了会晤，在进藏人员的签证、“西姆拉条约”等方面表示对英国的不满。尤其是沈宗濂说到“战时中英并肩作战，辅车相依”时，古德竟然把中英关于西藏的争执比喻为“两男共恋一女，浪掷金钱，虚耗光阴，愚拙孰甚”。所以，在拉萨的这次会谈中，沈宗濂对古德非常冷淡。（注：参见国民党蒙藏委员会档案（一四一）2549号，沈宗濂报告与古德交谈有关西藏问题情况致吴忠信信函及附件。）沈宗濂在给国民政府的报告中表达了其心态：“古德到藏以来拟与职商谈西藏问题，职因事属外交范围，又未奉中央训令，避未与谈”。1945年1月初，古德准备返回锡金，又约沈同赴锡金商谈西藏事宜，沈宗濂希望趁英印外交部长卡罗莅临之际“恢复中英间战时已有之密切团结”。（注：国民党蒙藏委员会档案（一四一）2625号，沈宗濂拉萨亥齐电。）因沈非外交人员，蒋介石最终让其以私人名义作非正式会晤。
三
1945年初，苏联陈兵中国东北边境欲对日宣战，且要求中国政府承认外蒙古独立。而承认外蒙古独立势必影响到西藏问题，正如宋子文所说：“承认外蒙独立，必然使西藏问题复杂化”。（注：王绳祖：《国际关系史》第6卷，世界知识出版社1995年版，第557页。）同时，受命直接处理西藏问题的古德和黎吉生等人对于英国的西藏政策有所不满，建议英国提出更强硬的西藏政策。黎吉生还写了《英国政府对于西藏的政策和俄国政府对于蒙古政策的比较》，建议“英国政府出面组织西藏噶厦与国民政府达成一个体面的协议，可能会使我们在西藏的坏声誉减低不少”。（注：FO/7972/3.India Government to R.T.Pell,IO.13,1,1944.）在这种情况下，英国政府印度事务部和英印政府准备在不改变《艾登备忘录》原则的基础上，鼓动西藏噶厦对外发展外交关系，并将西藏问题提交联合国大会讨论。在印度方面强化对藏侵略的同时，英国外交部却从加强中英友好关系出发，准备废除《艾登备忘录》中不利于中英关系的内容。外交部首先准备调查“西藏在战略防御方面对印度的真实作用，以及关于航空业和机械运输业的发展”，（注：L/PS/5730/44.Ext 38,under secretary of state for foreign office to India office.）以挡住印度事务部的口舌。他们把这个任务交给了其下属远东局。远东局很清楚外交部的真实意图，草草呈上了一个报告结论：“在现代化战争的条件下，西藏对于印度的缓冲作用并不是很重要”。（注：L/PS/12/L1945,Peel to Caroe.）
英国外交部颇为满意地抓住了这一点，希望趁机反思和调整《艾登备忘录》的基本内容。1945年1月2日，外交部在致印度事务部的函中说道：“古德先生在拉萨的访问正是我们讨论西藏与中国的关系、大英政府的对藏政策以及英印政府态度的合适时机。”同时，英国外交部希望在以下两个方面得到印度事务部大臣爱默瑞(Amry)的答复：一是关于西藏政府渴求出席战后和平会议的问题，二是关于西藏政府要求大英政府保证他们能够使得中国政府承认西藏的自治。（注：L/PS/5730/44,Ext 38,under secretary of state for foreign office to India office.）在这两方面，外交部表示不应该支持西藏。
英国外交部要求反思西藏政策之原因是希望和中国政府保持良好关系，以满足二战中双方的合作需要。例如1945年皮尔写给英印政府秘书卡罗的信中就提到：“我不明白外交部对我们的这个18个月前经过内阁肯定的对藏政策进行再评议的背后究竟是什么动机。但是我可以想像外交部的意图是什么，它是想和中国保持良好的关系。”（注：L/PS/12/L,1945 Peel to Caroe.）英国外交部在给印度事务部的函中也表达了支持西藏自治和参加联合国大会并不合适，因为“西藏在他们的势力范围内。中国从未放松这种口气，反而近年来正在逐步加强对付西藏的力量。中国可能付诸更直接的军事行动。并且在议会的章程里特别强调西藏是中华民国的领土。如此，中国将之归纳入法律政策内是非常危险的，随时可能引起国际上的争论”。（注：L/PS/5730/44,Ext 38,under secretary of state for foreign office to India office.）然而，直接处理西藏事务的印度事务部和英印政府却并非如此。
印度事务部希望依据1943年7月的内阁决议和《艾登备忘录》使西藏具有“完全类似于主权国家的地位，拥有和英印政府保持直接联系的完全自由权利”，并且“在处理香港问题上，把西藏作为和中国政府交涉的筹码”。对于由远东委员会负责审查西藏一事，印度事务部的官员也满腹牢骚：“让远东委员会讨论这件事情，我想这未必是一件好事情，因为远东委员会的人员并没有与该问题相关的知识，有可能被外交部的态度所左右。我预想他们会顺水推舟地倒向外交部”。（注：L/PS/12/L,1945 Peel to Caroe.）英印政府和远在拉萨的古德听到外交部修改西藏政策的建议后，也表示反对：“我们也认为没有必要对它修改。这是古德先生最近在拉萨和西藏政府以及中国代表沈宗濂先生所讨论的结论。现在，古德已经返回拉萨，西藏人也不太可能要求继续询问大英政府新的对藏态度。”他们还针对远东局的调查报告，提出了相反的意见：“随着现代化战争范围的不断扩大，防范印度邻近潜在的敌人仍然是相当重要的，西藏只要保持自治的地位，它仍然是一个有实际意义的缓冲地带。”（注：L/PS/12/L,1945,Ext 38/45.）1945年1月30日英印外长卡罗又致信英国政府“我同意皮尔先生的意见，没有必要再重新改动我们对西藏和中国的政策”。（注：L/PS/12/L,1945,Ext 38/45.）1945年2月，印度事务部在爱默瑞的授意下又致信外交部，表示坚决反对重新制定西藏政策，但外交部在收到印度事务部的函件后，保持了沉默态度。
1945年3月23日，英国内阁针对外交部、英印政府和印度事务部的意见，做出如下调解：“对于外交部的观点，我们认为没有理由对1943年内阁的基本政策（艾登备忘录）进行再审视。但是我们同意对一些细节性的政策问题进行讨论，比如我们希望西藏所得到的自治程度以及我们为了实现其自治而给予西藏的支援方式。”（注：L/PS/20/D222,The Policy of H.M.Government towards Tibet.23.3.45.）这样一来，英国内部关于西藏政策的讨论又趋于平息。1945年5月5日，中国国民党六大召开，这次会议决定“赋予西藏高度的自治权”。8月24日蒋介石在最高国务会议上再次强凋：“至于西藏的政治地位，国民党第六届大会决定给其很高的自治地位，以增进其政治地位和提高藏族人民的生活水平。我郑重地宣告，如果西藏人民希望在这个时候自治管理西藏地区，我们中央政府将真挚地依照传统，使其高度自治。如果在将来，他们（西藏人）实现了经济上自给自足，我们中央政府将帮助他们实现这些高度自治”。（注：L/PS/F 6996/186/10 1945 August 25,Ambassador telegram to foreign office.）英国外交部在得知此消息后，马上表示赞同：“这个非常高度自治的声明似乎与我们大英政府的态度并不矛盾，比如内阁议会在1943年的文书（编者按，即《艾登备忘录》）便持以相同态度”。（注：L/PS/F7027/1/10,Annex,1945,September.）但是印度事务部还是感到不放心，该部官员说：“中国政府所倡议的‘自治’(Autonomy)这个词很有意思。高度自治(A high Plane)是代表什么意义？我的第一反应是，统一的中国对于中国政府来说，远远比西藏的自治更具有目的性”。（注：L/PS/4/35/10/Ext 3766.1945.）1945年9月，英印政府又提出一项让步建议，重申了在战略位置上西藏对于印度的重要性，建议英国外交部通过强有力的外交手段向全世界“宣传西藏30多年来的现实地位”，以迫使中国政府尽快实施西藏自治，并且建议将“西藏地位这一问题提交联合国大会表决”。（注：L/PS/12/4195A,India Government to IO,dated l9,9/1945.）印度事务部对此意见很支持，但表示现在还为时过早。1946年7月，英印政府终于打算对外交部让步：“目前不打算进一步考虑向西藏提供军事援助”。（注：FO371/53615.）同时，在中国政府“西藏自治”的表态下，英国外交大臣艾尼斯·贝文也向英印政府和印度事务部让步，同意不再改变西藏政策。
由此，英国对西藏政策的反思遂告一段落。有关1945年英国对西藏政策的反思，美国学者戈尔斯坦在其著作《喇嘛王国的覆灭》中并未详加论述，戈氏书中引用1945年9月英印政府的答复：“……作为缓冲区的西藏地位，对印度来说，无论是从防御外来入侵的观点来看，还是从印度内部防卫和安宁的利益来看，都是至关重要的。”（注：［美］戈尔斯坦著，杜永彬译：《喇嘛王国的覆灭》，时事出版社1994年版，第562页。）实际上，这并不是英印政府对英国外交部的附和，而恰恰是对英国外交部准备放弃西藏的最后反驳而已，到1946年英国内部对西藏政策争论基本上已风平浪静，这是戈氏的误区之一。
综观1943年的《艾登备忘录》至1945年英国对藏政策的反思，我们可以看到在英国政府内部意见纷纷，互有矛盾。尤其是英国外交部和印度事务部、英印政府之间的矛盾尤为显著。这是由于英国对于西藏事务的处理机构不同而导致的。从1904年至1947年，印度实际上的管理者是英国政府的印度事务部，该部门由印度事务大臣(Secretary of State for India)负责，印度事务大臣同时也是内阁成员之一。所以，有关印度、西藏的事务从外交部中分离出来，不属于外交部管辖。同时，英国政府又任命印度总督统治印度，他在名义上对印度事务部负责，实际上却拥有相对独立的财政等自治特权。印度自治的程度随各个印度总督的能力及同印度事务部的关系而不同。二战期间印度总督为林立兹哥，他在任期内事事听命于印度事务部，而其下属机构印度外交与政治部(India Extremal and Political Department)，直接对林负责，处理印度与印度周边地区（例如尼泊尔、西藏等）事务，所以英印政府往往和英国印度事务部在西藏事务上沆瀣一气。而英国外交部却往往因为对华政策的波动，而导致其对待西藏问题的态度发生变化。这样一来，二者之间的矛盾就有可能产生。但从整体看来，不论英国外交部的《艾登备忘录》还是1945年印度事务部提出的中和建议，都是英帝国干涉中国内政的侵略政策。