变革时期的公共行政：改革与发展——国际行政科学学会1997年圆桌会议综述，本文主要内容关键词为：行政论文,圆桌会议论文,时期论文,科学论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年7月14日至17日， 在加拿大的魁北克市召开了国际行政科学学会1997年圆桌会议。一年一度的国际行政科学学会年会，现已成为世界行政管理科学最高层次的学术聚会。出席1997年年会的代表有436 人，其中不少是政府高级官员，分别来自71个国家和17个国际组织，共提交论文101篇。会议围绕“行政管理的总现状——变革中的政府管理， 成就如何？走向何方？”的主题，从多方面进行了广泛而深入的探讨，取得了引人注目的成果。
关于变革时期的政府
过去近20年，是公共行政历史上一个重要的发展阶段。因为这是一个变革的时期，各个国家都受到不同程度的冲击和影响。所谓变革时期，是指在发展中国家经历了中央计划型经济的衰败和向市场经济体制的转变；在发达国家则发生了“福利国家”政策的失败，对其的否定、改弦更张，以及对文官制度的效力和公共服务质量的抱怨。所有国家的政府，特别是发展中国家的政府，都面临着如何促进市场经济的发展，以及适应这种发展而变革行政管理的问题。与会代表认为，处在变革时期的政府，必须处理好以下几个共同性的问题。
1.政府应该发挥什么样的作用？学者们一致认为，用不着去设想一个最好的政府或理想化的政府，而应当从现实出发，思考政府应该发挥什么样的作用。政府的基本作用可以归结为四点：（1 ）维护法制和产权关系，扩大民主的范围和程度；（2 ）保护一个科学的决策环境和氛围；（3）对促进社会服务的公共基础建设进行投资；（4）为私营部门提供服务。这种服务指的是国家提供法律和制度的框架，而没有这种服务，私营部门就难以实现好的效益。与会代表认为，公营部门的服务转向与介入私营部门，是政府作用转变的一个重要特征。私营部门和公营部门是互补与合作的伙伴关系，私营部门对公营部门提高管理的水平和能力，具有特殊的魅力和借鉴意义。还有的学者认为，在变革时期，政府的作用集中到一点，就是适应并推动市场经济的发展，解决无论是发达国家还是发展中国家都还存在的贫困问题。
2.政府是大些为好还是小些为好？换句话说，公共部门是多一点好还是少一点好？与会代表普遍认为，这不能笼统而言，更不能用抽象化、魔术般的数字来规定。有一点可以肯定，小的政府不一定就是最好和最有效率的政府。政府公共部门的大小规模，应取决于对经济和社会的驾驭程度。如果一味减少政府机构，降低了政府的管理能力，实际上会造成对国家的危害。相反地，随着技术和社会的进步，公共部门的效率提高了，自身的缩减问题也就能够得到解决。在过去的20年里，许多经济发展获得成功的国家，首先不是凭借大规模地裁减政府机构的手段，就充分说明了这个道理。
3.政府管理是否要有理论指导？变革时期产生变革的理论，变革时期政府管理的有效和进步离不开理论的指导。在这方面，各国的专家学者作出了重大的贡献。但应该指出，第二次世界大战以来对行政科学作出最大贡献的是经济学界。制度经济学和公共选择理论的创立和发展，对政府的运作产生了极大的影响。制度创新、交易费用、改革的成本与收益、经济发展超越意识形态等概念和观念的引进，使行政科学和政府管理发生了明显的变化。政府管理的发展，也来自行政科学自身发展的推动，例如，组织理论、管理原则和方法、政策科学与决策学等。
关于政府与市场经济
在当今时代，如果只研讨变革时期经济发展对政府的影响与要求是不够的，这只是问题的一方面，还必须进一步研讨政府对市场经济的影响，即政府对市场经济所提供的可能的环境和起到的有效管理。与会代表根据不同国家的情况，讨论了这一议题。
1.获得独立的前殖民地国家。尼日利亚学者分析说，政府管理在经济转轨时期起着至关重要的作用。尼日利亚政府在使本国封闭型的经济转向对外开放型的经济方面，制定了一系列的政策，极大地挖掘了本国的经济潜力，在满足国内经济需求的情况下，进一步满足了比国内市场更大的国际需求。尼日利亚能做到这一点，是因为他们改革了公务员制度，提供了一支有能力管理现代经济的公务员队伍。加纳学者指出，加纳政府在组织公营经济和私营经济方面取得了比较成功的经验。加纳政府主管经济的三个机构：贸工部、投资促进中心和私营企业基金会，对本国的经济发展起了很大的推动作用。这些经济管理机构一改过去单纯控制企业的职能，转向积极为企业提供资金、技术、信息。这些机构优秀的公务员做了出色的组织工作，在经济发展中起了决定性的作用。印度学者也指出，印度政府在组织和规范资本市场方面起了重要作用，使经济获得了有序发展。
2.前苏联东欧国家。俄罗斯学者指出，在公共行政方面，他们正在加速改革和发展。要从老的僵化的结构转向建立新的、有调整适应性的行政体制。他强调了科层制的概念和建立国家公务员制度对于经济管理与经济发展的重要性。南斯拉夫学者说，实行多党民主制后，南斯拉夫强调行政领域中的公正，建立了检察官制度，加强了政府的有效管理。在经济管理方面，过去的社会所有制形式和后来的全盘私有化形式都不是好的路子。政府提倡多种多样的经济形式，而非单一的形式，重要的是保证公民的利益和权利。波兰学者介绍道，国家由计划制定者转变为市场组织者和监督者后，建立了劳动力市场和地方性经济体制，政府把原来国家所有制企业转为地方所有。波兰的经济管理还受到欧盟国家的影响和支持，这也说明了国家对经济指导的重要性。
3.经济发达国家。加拿大学者指出，加拿大政府的经济职能最主要的是制定经济发展战略，提高企业的自我约束力。加拿大宏观经济管理的目的有四个：（1）使经济发展协调一致，并紧随世界发展趋势； （2）探寻各种机会，为私营部门提供服务；（3）充分利用先进技术；（4）提高经济效率。 加拿大政府还对全国的就业人员进行新的经济发展战略的教育。英国学者说，英国政府在致力于社会问题比较多的地区如北爱尔兰的经济发展时，采取了柔和的、中性的和非常技术性的战略，使人们易于理解和接受。
4.地区性国家联盟组织。政府管理对市场经济的影响，不仅体现在民族国家的范围内，而且体现在地区性国家联盟组织的作用上。现在，在北美、南美、非洲、欧洲和东亚，都有这一类组织。有代表认为，就北美而言，根据北美自由贸易协定，墨西哥、加拿大和美国相互间的经济合作获得了机会，有了可能的共同发展战略，有利方面大大超过了不利方面。地区乃至全球性的经济一体化，显示了国家间合作管理经济的长处。尽管会有一些不足和矛盾，但无论对于发达国家还是不发达国家，都是大有好处的。
关于行政体制改革
与会代表认为，可以把行政改革定义为：由于采取了一系列的举措，使国家的作用和行政机构的运作出现有意义的变化成果。促使行政改革的原因是多方面的，如经济发展不良，公共服务质量低下，面临外部压力等。任何一个国家的行政改革，都要选择正确的战略，以适合本国独特的经济、政治、文化、社会的状况。围绕行政体制的改革，代表们讨论了下述基本问题：
1.行政改革的道路和重点。在谈论各国行政改革走什么道路的时候，首先要明确一点，不能为了追求一个理想化的公共行政模式而舍弃自己的特点。事实上，每个国家公共行政的功能与形态都反映了该国的历史文化传统、政治体制甚至它的地理因素的特点，都打上了本国所处的那个经济与社会发展阶段的印记。改革虽然要遵循一些共同的原则，吸收一些好的实践经验，但不可抛弃有本国特色的改革措施，并应根据本国实际情况确定改革重点。英国学者从英联邦的实践经验出发指出，改革涉及到政府职能、政府结构、政府雇员和财政计划体制等方面。政府规模的缩小一定要以保持行政效能为前提，使新的行政体制有能力迎接变革时代的挑战，提高为公众服务的质量。法国学者指出，法国的行政改革有三个中心点：第一，把公民放置在行政服务的中心；第二，减少中央集中管理，使地方和基层行政更贴近民众；第三，使行政管理现代化，并发展对行政工作的责任精神。芬兰学者认为，芬兰行政改革则集中在处理公营部门和私营部门之间的关系上。
2.行政改革的阶段及内容。行政改革将经历很长的时期，大致可分为宏观改革与微观改革两个阶段。宏观改革侧重于总体改革，建立新的公共行政的法制框架；微观改革侧重于细节的配套改革，使每一个行政机构能在总体改革框架下很好地运作。纳米比亚总理H·G·Geingob 在论文中论述了纳米比亚从殖民统治下的公共行政体系转换为独立、统一、民族的公共行政体系的宏观和微观改革的两个过程。欧盟学者介绍了欧盟行政改革的两个不同阶段，第一阶段是协调各国提出的行政改革措施，形成共识；第二阶段是使欧盟拟定的行政改革方案和各国行政改革的步骤结合起来。
3.行政改革与经济、政治、社会改革。行政改革不是孤立的，是与经济、政治和社会的改革联系在一起的，行政改革甚至是由于经济的困境、政治的压力和社会公众的需求而引发的。印度学者指出，印度的行政改革是与政府实行自由的市场经济联系在一起的，市场经济要求减少烦琐的行政管理程序、克服官僚主义、减轻行政负担。加拿大学者指出，行政改革实际上是全球化进程中的一部分。在他看来，全球化进程包括经济、政治、行政的一体化，文化价值的一体化，以及技术信息的一体化。因此，研究行政改革，必须研究经济、政治、社会、技术等因素对其的影响。
4.行政改革的障碍及其克服。行政改革会碰到问题和障碍，南非代表指出，在改革的进程中，由于受激进思想的冲击，会带来一系列的麻烦，如过量的机构和人员裁减，造成行政功能的衰竭；新雇员的技能不够，迫切需要培训等等。中国学者指出，行政改革的障碍来自一些利益集团本身，有些地方保护主义者通过制定法律来保护地方利益。新西兰学者认为，行政改革要克服障碍，保证顺利的进行，并取得成功，必须具备以下条件：（1）坚定的政治决心；（2）清晰的目标；（3 ）一套正确的基本原则，并在高层获得一致同意；（4 ）法律的支撑和公开的规则管理；（5）现实的改革时间表；（6）有一批具有统一的领导核心，富有动力、经验、创造性和权威性的高级公务员。
关于行政信息技术
随着信息社会的到来， 行政管理越来越多地采取信息技术（IT,Information Technology）的手段，“手工行政”行将结束，“信息行政”已经来临。行政信息技术的发展，使行政管理处于一种网络组织的状态，使政策制定者与普通公民得以沟通。围绕行政信息技术的发展，学者们着重讨论了两个问题：
1.信息技术已广泛应用到公共行政领域。美国和欧盟国家都在进行国家信息基础建设（NII,National Information Infrastructure），形成信息高速公路。不仅在国内把许多公司、机构连接在一起，而且加强了与国外其他发展中国家的合作。信息社会的核心是信息技术。信息技术包括计算机技术和通信技术，现在已广泛应用到公共行政领域。据统计，全世界有2/3的行政功能是与信息管理相连的。此外，信息技术还在行政院校的教育、在职行政人员的培训等方面大显身手。学者们认为，信息技术在公共行政领域的广泛应用，是一个不可变更的必然发展趋势，它说明了行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化。一个国家的行政管理要走向现代化，就必须致力于行政信息技术的发展。
2.行政信息技术发展带来的影响。从经济层面上分析，由于行政信息技术的广泛应用，减少了人的手工劳动，必然会使机构和人员减缩，因而会降低成本。同时由于行政信息技术的采用，出现了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，增加了行政管理的经济效益。从政治层面上分析，高科技当然也触及到了政府体制。50年前，绝对集权的机构是十分必要的，当时信息呈原始状态，不同地方之间的交流相当缓慢，地方行政人员的教育程度与能力相对较低，需要依靠信息能够有效收集、命令能够有效下达的中央组织。50年后，随着信息化时代的到来，繁华的都市和偏僻的山区之间的通讯立时可达，已不再像过去那样在较大的地方要比在较小的地方拥有更多的信息与能力，所有行政人员的教育程度与能力也已相差无几。因此，绝对集权的做法已不再需要。传统行政体制所确立的集权制度，不是说一开始就错了，而是因为它适合了工业化社会的结构与节奏，现在则不太适合于信息化社会的结构与节奏了。如今，信息网络的形成，办公自动化的出现，都在不断地侵蚀和瓦解着传统的行政体制。与工业化社会相比，信息化社会的基本特征，是从绝对集中走向相对分散，使高度集中与高度分散相并存，是从“大而全”转向“小而强”，由稳固单一和迟缓变为灵活多样与快捷。这些变化要求对传统行政体制与方法提出了挑战，并为新型的行政管理体制和方法奠定了坚实的技术基础。现在，为了不致贻误时机，中央的权力应适当分解下放到地方各级机构去。相对分权的机构比绝对集权的机构有更多的活力、更有效率、更具创新精神、也更有责任感，便于它们在信息纷至沓来、情况瞬息万变的条件下，及时作出决策，及时处理行政事务。从社会层面上分析，信息行政带来的是行政工作的清晰、简化，存在于行政高级官员与低级官员、行政机构与普通公民之间的壁垒已被打破。现在，一般行政官员和普通民众已不满足于被排斥在行政决策圈和行政机构之外，要求通过社会参与制实现行政工作民主化。社会参与制提出，行政活动的重心应下移，扩大至组织机构的底层组织如社区组织和组织机构的顾客即服务对象本身。社会参与制认为，在官僚机构的底层有巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来，低层员工和服务对象（顾客）最接近政府实际提供的服务，他们掌握大量信息，对于政府服务最有发言权。如果低层员工和顾客的才能和想法被加以充分利用的话，那么，政府就会运转得更好。社会参与制主张，赋予政府中被排斥在决策过程以外的低层员工与顾客以更大的参与权，让他们更多地介入到机构的活动中来。社会参与制还要求公布机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支情况。这样，增加了行政工作的透明度，让社会各方面直接对行政机构进行监督。当代政府行政方法的发展，深化了民主程度，扩大了社会民主，具有历史进步性。有些学者指出，行政信息技术的发展会给发展中国家带来困难，首先是技术上的困难，如基础设施的缺乏，通信设备的落后，熟练技工的不足，以及财政资金上的拮据；其次是社会结构上的困难，发展中国家要从农业社会直接跳入信息社会，会碰到很大的阻力；最后是战略抉择上的困难，信息技术发展战略的选择正确与否，是一个至关重要的问题，需要高层人士、技术专家和社会民众三方面的配合。
关于行政权力下放
向地方政府下放权力，促成地方自治政府，使地方政府对本地事务拥有决定权，并负起该地方社会服务的职责， 这是非常有利的事情。 1996年4月，在联合国第50届大会通过的关于公共行政的第225号决议中，积极鼓励公共行政的分权趋向。与会学者就中央政府向地方政府下放权力的问题，进行了三个方面的讨论：
1.向地方下放权力的好处。很多学者认为，首先，向地方下放权力促进了地方政府的独立自主性。这种独立自主性会使地方政府更加关注地区经济发展的利益，减少对国家的依赖性。这种独立自主性也有助于调动地方政府的积极性，解决本地社会问题，满足当地民众需求，因为地方政府比中央政府更了解本地的实际情况。其次，向地方下放权力促进了地方政府的全面责任性。在放权之前，地方政府的职能是单一的，即执行上级的指令。在放权之后，地方政府担负起本地社会全面发展的职责，对本地居民的医疗、保健、教育、福利等问题，也能给予直接的、妥善的安排，而且这种社会服务会更合理，更适合于本地的特点。再次，向地方下放权力促进了地方民主的充分性。地方政府是由民主选举产生的，地方政府与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益
2.地方政府的层级区分。相对于中央政府的地方政府，不是一个单一层级的概念。欧盟学者指出，欧盟关于地方政府的章程第四条规定强调，对于地方政府的层级划分要特别注意两条，一是规模、能力和政治状况要根据所负责任的不同来区别不同的层级；二是确定最小单位的地方政府，必须依据它们所能执行的公共事务的管理能力。目前地方政府的形式有省、州、大都市、城、郡、镇、区等。问题不在于这些地方政府的称呼如何，而在于它们管辖范围大小的划分，必须视它们和当地居民的联系程度以及担负社会责任的情况正确确定。只有把各个地方政府的层级划分弄清楚了，才有益于中央政府将权力有效地、合理地转移给地方政府。近几年来，一些国家对于地方政府的层级范围作了调整。德国东部的那些省份把189个区合并为像西部省份那样大的87个区。 1994年，英国把汉伯塞郡撤销，以4个地方政府代替之。 加拿大则组建了大城区的地方政府层级，如多伦多大城区，由原来大大小小的34个地方政府组成。东欧国家波兰、捷克、匈牙利，原来没有郡一级的地方政府，现在也建立了。各级地方政府大小范围的变动，要根据本国的具体情况，以最有利于服务居民的原则进行。
3.地方政府公共行政面临的挑战。与会代表认为，地方政府公共行政面临的挑战来自两个方面，一是社会服务的现代化问题，即如何提供公正的、有效率的、全方位的服务；二是公共行政的财政拨款减少的问题，怎样把更少的钱花在更有用的地方。
关于发展中国家的公共行政
发展中国家的公共行政这一议题，把那些经济落后的国家面临的经济的快速增长与公共行政管理能力的提升联系起来、突出出来，具有时代特点和现实意义。发展中国家的公共行政在现阶段至少包含两方面的情况：一是存在着过去发达国家在发展过程中所曾发生过的问题；二是同样存在着当代发达国家所存在的共同问题。发展中国家的公共行政一般是处于未定型、不成熟的状态之中，它的发展现在正处在全球化进程的背景之下。发展中国家既要注意解决一些普遍性的问题，又要注意解决那些特殊性的问题。
1.发展中国家的公共行政受到的压力。发展中国家目前普遍存在财政困难、外债增多、失业加重，以及毒品、犯罪、腐败、污染等社会与环境等方面的诸多问题。因而，发展中国家的公共行政在财务、救济、安全、廉政建设、环境保护等方面面临着重大的压力。联合国正为此寻求一项粗略的社会政策。1995年8 月联合国召开的专家会议指出：“必须花三十至四十年的时间才能完成这项艰巨的任务。所以，需要更多的合作和建立新的机制。”
2.发展中国家要注重行政决策。喀麦隆学者指出，重大的行政决策即战略决策，是一个国家公共行政发挥巨大能量的关键。他认为，非洲国家过去在重大行政决策方面多有失误，主要原因是政府多是扮演控制、约束的角色。这样的决策角色和决策结果，必然导致社会失去活力。加拿大学者指出，世界银行和国际货币基金组织关于非洲国家和拉丁美洲国家在行政决策方面要提高民众的参与和考虑地方的特点的建议是可取的。
3.发展中国家要加速行政改革。塞内加尔学者指出，发展中国家的情况往往是经济改革重于和快于行政改革的发展。但没有与之相匹配的行政改革是完成不了经济改革的任务的。毛里塔尼亚学者认为，发展中国家公共行政落后的局面，要通过加快行政改革来解决。他指出，当务之急是抓好三项工作：（1）制定改革的发展战略；（2）推动机构改革和制度的建立；（3）实施教育、公共医疗等方面的改革。
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