国企工会福利职能的变迁研究，本文主要内容关键词为：国企论文,职能论文,工会论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引文格式：王晓慧.国企工会福利职能的变迁研究[J].广东工业大学学报：社会科学版，2013，13(6)：52—56.
中国工会具有政治属性和社会属性，现有的研究多指向工会的政治性，工会的社会属性被忽视。工会的基层组织国企工会一直具有福利的传统，却没有学者深入探究这个领域。
对于工会与福利的研究，一般散见于研究中国工业关系、国企变革的著作中，并不作专门论述。在刘爱玉研究国企变革与工人生存行动的论著中，她发现工会在实际工作中不能代表工人利益，解决工人的根本问题，但当职工生活有困难时，还是要向工会反映，工会可以给补助，救急。[1]对企业工会开展的福利工作，还没有看到深入的研究。只是在一些概论性质的书中，有一些简略的总结。孙中范等认为在促进劳动者社会保障权利方面，我国工会一直发挥着特殊而重要的作用。[2]
福利同样是一种权利，维护职工的福利也是工会维权的表现。从福利的角度研究基层工会，将更丰富学界对于工会的研究。本文将分析计划经济时期和市场经济时期国企工会福利职能的变迁，指出在当今背景下，有必要强化工会的福利职能。
一、计划经济时期，国企工会具有福利传递职能
新中国成立后，党不仅面临着经济建设的压力，还有社会重构的巨大任务。我国城市主要采取单位体制进行社会整合。华尔德开启了中国单位制的研究，单位不仅是国家组织社会成员进行生产的场所，而且是一个社会成员全面依赖于国家的福利组织。单位成为了政治、经济、社会三位一体的场所。工会不是华尔德研究的重点，他认为工会是一个辅助机构，在单位中发放福利。“在一九六六年之前，企业工会扮演了代表工人福利的角色，工人从工会那里可以申请家庭困难补助，并就日常生活中的问题提出意见。”[3]
在中国的计划经济时期，单位福利的重要性无可置疑。国家确立了低工资、高积累的政策，但给国企职工建立了一套完善的单位福利体系。黄黎若莲认为，“中国的福利系统中有三个重要的组成要素——家庭、集体和国家。这是一个层层联结的运行系统。在福利事务中，集体所承担的那部分尤其重要。对城市居民来说，集体就是指人们的工作单位。城市居民比农村居民享受到更优越的福利，国营单位和大型集体企业的工人得到很全面的劳动保险的庇护。此外，资源丰厚的企业还向雇员提供住房、托儿所、食堂、诊所等等服务”。[4]在西方的福利国家，国家、企业分属不同的提供福利的主体，国家为公民提供全面的保护，企业提供的是额外的提高性的福利。但在新中国的城市里，国家指定工作单位(国营企业)提供福利。劳动部和中华全国总工会共同制定并于1951年2月26日正式颁布实行了《劳动保险条例》，1953年进行修订。该条例对职工生、老、病、死、伤、残时的生活待遇、医疗待遇和集体福利事业做出了规定。《劳动保险条例》授权中国工会组织在劳动保险福利中占据主导地位。条例规定：中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的运行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行。关于集体劳动保险的详细办法也由中华全国总工会制定。从全国层面上说，全国总工会在福利体系中，具有掌控地位；在企业层面上，企业工会是职工福利的代表和传递者。
(一)工会关心职工生活
政治上，工人阶级已经当家做主，提高工人的生活水平，是社会主义优越性的体现，也是工人阶级最直接的需求。在制度层面，单位已经开始实施了全面的福利保障。此阶段，企业中的生产事务由厂长负责，工会协助生产。
抓职工的生活是当时企业工会的重要工作。在笔者对20世纪50、60年代的企业工会干部的访问中，他们总结，当时工会的作用发挥在两个方面，第一是关心工人生活，第二是能够组织工人进行生产，激励工人的积极性。受访者都提到，工会工作头等重要的事情就是抓生活。生活是个太宽泛的词汇，并没有明确的界定。工会干部概括为“非生产之外的都是生活”，“生老病死，婚丧嫁娶”。在职工生活领域，工会既依照单位福利制度的规定提供物质上、经济上的帮助，也依照工会的宗旨为职工提供服务，比如家庭矛盾调解、为职工操办家庭大事等。
(二)福利经费来源稳定
企业工会用于职工福利的经费来源为工会经费和企业福利费中的一部分。“计划经济时期，关于机关、事业单位的福利费与企业单位福利基金的提取，由中央有关部门作统一的规定，主要是按各单位职工工资总额提取若干百分点(如2.5％或3％)，也可从国家机关的行政管理费、企业的管理费及事业单位的事业费中提取部分经费用于各类职工福利补助。”[5]
工会经费的来源有多个渠道，根据1950年《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》的规定，工会经费的来源为：(1)新会员的入会费(按上月所得工资额的1％缴纳)；(2)会员的会费(按每月所得工资的1％缴纳)；(3)工会机关所举办之各种文化、体育事业的收入；(4)企业机关、学校行政方面或资方每月按全部职工工资总额的2％拨交的工会经费。
工会经费管理办法如下：“会费的70％用于工会基层组织，作为会员困难补助费和工会日常的工作费；10％由省市级工会掌握，作为调剂某些基层组织经费不足和举办地方性的集体文化福利事业之用；20％缴全国总工会，作为缴纳世界工联会费和市县级以上各级工会组织的行政费。企业拨交的工会经费50％用于工会基层组织，作为职工的宣传鼓动、文化教育和文娱体育活动等费用；10％留给省市工会，与会费的10％合并使用；40％缴全国总工会，与会费的20％合并，作为县级以上各级工会和干部训练费以及其他的支出。”[6]
仔细推敲工会多种来源的经费，在当时普遍低工资的情况下，会费收入很少，经费主要来源于行政拨交。据工会干部反映，因工会法有规定，企业按月直接把经费拨给工会。工会经费用于工会专职人员的工资、生产竞赛的奖品、开展职工的文体活动、职工的生活困难补助等。经费怎么用，工会不用报告给行政，只需在开工会委员会时汇报就可以。
(三)工会在困难救助中的突出作用
国企工会在对职工的困难救助中具有突出作用。1956年，全国总工会颁布了《职工生活困难补助办法》，办法中写道，开展职工生活困难补助工作，是政府有关部门和工会一项共同的经常性的重要工作。在基层企业、事业单位，凡有工会组织的，这项工作一般由工会组织负责；没有工会组织的由行政部门负责。[7] 1957年1月11日，国务院颁发《关于职工生活方面若干问题的指示》；1960年、1961年中共中央先后几次指示工会：工会要侧重关心工人生活，抓好生活工作。1962年10月，中共中央、国务院发出《关于当前城市工作若干问题的指示》，此后《关于做好当前职工生活困难补助工作的通知》等一系列的文件和指示奠定了工会在救助困难职工活动中的责任和独有的地位，工会有许多工作与行政交叉，困难救助则被认为是工会的“自留地”。在实践中，工会对困难职工的帮助得到了职工们的认可，是“很得人心”的工作。
二、改革开放进程中国企工会福利职能渐弱
计划经济时期实行的单位福利制度，由单位替代国家为职工提供了全面的福利保障。企业的盈亏与福利无关，亏损的企业也可以由上级主管部门拨付来平衡收支并获得福利待遇。虽然不同级别和不同规模的单位福利设施差异很大，但基本上单位正式职工都可享有均等的制度性的福利。大企业的集体福利事业可以涵盖职工生活的各个方面，被称为“企业办社会”。改革开放后，企业办社会备受诟病。有学者认为：“在建国初期，由于国有化程度相当低，并且国家政权急于表现出(通过对国有企业职工的过分恩惠)统治的道义性，高福利已经成为国有企业的弊病。”[8]68 “企业的福利制度就在这种不计成本的全面所有制经济制度中寄生，并且越来越庞大。它也许是最终拖垮国家财政的重要因素。”[8]70当国企实施自负盈亏，独立核算时，单位福利制度便成了企业的负担。为了保证经济体制改革的顺利进行，国家开始逐步建立社会保障制度。
从20世纪80年代开始，中国进行养老保险制度改革、医疗保险制度改革、城镇住房制度改革等，对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。全国总工会不再掌管社会保障体系，由劳动部①负责。在企业中，则由企业的劳资部门管理职工的各类保险。
(一)企业福利费没有了保证
企业的集体福利主要由企业福利费支持，改革中，企业的福利费没有了保证。1992年原《企业财务通则》规定按照工资总额的一定比率提取职工福利费。按规定列入成本的职工福利费，由原来的按企业职工工资总额扣除副食品价格补贴和各种奖金(包括超过标准工资的计件工资、浮动工资、提成工资等)后的11％提取。后来按照2000年《企业会计制度》规定，企业应当根据国家规定，计算提取应付福利费，计入成本、费用。具体而言，从费用中提取的职工福利费，提取比例为职工工资总额(扣除按规定标准发放的住房补贴)的14％，职工福利费主要用于职工医药费、职工生活困难补助等方面。2007年1月1日起施行的《企业财务通则》的第四十三条中只提到了依法缴纳的社会保险可以直接作为成本(费用)列支。2007年3月20日财政部发布的“财政部关于施行修订后的《企业财务通则》有关问题的通知(财企[2007]48号)”中提到了“企业不再按照工资总额的14％计提职工福利费，2007年已经计提的职工福利费应当予以冲回”。2006年新《企业会计准则》要求福利费不再计提，职工福利费的核算主要是尚未实行医疗统筹企业职工的医疗费用，职工因公负伤赴外地就医路费，职工生活困难补助，以及按照国家规定开支的其他职工福利支出。
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第四十条规定：企业发生的职工福利费支出，不超过工资薪金总额14％的部分，准予扣除。
综合新通则、新准则和新企业所得税法的规定，职工福利费的计提在会计制度上已经取消了按照工资总额14％的计提比例，即可以一点都不提，也可以根据需要自定比例提取，但不能超过企业工资总额的14％。《企业所得税法》规定的福利费的用途只是一个建议，不具有强制力，职工享有什么样的集体福利只能依企业的情况而定。
在笔者调研的多个企业中，有的合资企业，直接就不提福利费了，困难补助费也不归工会管理。在一家历史悠久的国企，福利费虽没有取消，但紧缩了很多，也有很多限制。现在企业的福利费支出主要是员工困难救济、员工疗养、劳模疗养、员工体检、女员工体检。工会每年报预算，行政支持一部分，不足部分工会经费补。如果员工疗养需要50万元，福利费支持30万元，其余就由工会经费支付。如果临时超出预算，行政就很难再拨款。
行政为了企业的经济效益，对职工福利这部分不太重视。从新制度的规定上我们也可以知道，企业的福利责任承担得越来越少。是否提取福利费，提取比例多少的决定权几乎都在企业行政那里，工会本来就少的资源更加紧缩。
(二)集体福利设施剥离
以往企业的集体福利设施包括职工食堂、职工托儿所、幼儿园、职工住房、职工浴室等，还有各单位兴建并仅供本单位职工使用的“文化福利设施”，如俱乐部、文化宫、图书馆、电影院等。市场体制确立以后，企业着力于提升经济效益，这些福利性、社会性的设施被认为拖了企业发展的后腿，纷纷实现社会化或被剥离。在上文提到的那家历史悠久的国企，工人俱乐部、游泳池都市场化运作或停办了。现在该企业职工享有的集体福利是：企业给职工建立了补充医疗保险和资助支持职工互助补充保障。在集体合同中，该企业规定职工的福利为：(1)公司每两年安排一次前两年度年终表彰的公司级先进个人、优秀班组长体检；(2)在经济效益允许的条件下，公司每两年组织全体员工参加一次健康体检；(3)员工交通费按公司《员工交通费补助办法》执行。
在集体福利渐少的背景下，具有福利传统的国企工会也在尽力提供一些微薄的福利给职工，大都通过组织集体活动，比如体育比赛、竞赛答题等活动发些日常用品等。对于职工生活质量的提升，没有大的作用，象征意味更浓。
(三)严格依靠规则发放困难补助
在市场化改革的进程中，我国并没有建立普遍性的制度福利，剩余性福利的色彩很明显，倚重市场的力量。教育产业化、住房市场化、医疗市场化，我国的福利体系一度具有很强的自由主义的特征。物价指数则不断攀升，职工工资水平不高，本人或家人生病、孩子上学都可能让一个家庭陷入贫困，不仅生活难以维持，还会负债累累。国企破产、国企兼并，职工下岗分流，我国困难职工的问题越来越突出。
现在的职工困难救助制度较之以前分类更细，标准更明确。困难救助有了相对详细的制度设计，给工会干部提供了一个工作的依据。工会干部严格按制度办事，审查申请者的资格，虽然也会有入户访问，但他们更倚重各种文本的证据，要求申请者提供全面的证明材料。企业工会之所以严格地依靠制度，严把审批关，一是因为资源有限，二是少给自己惹麻烦。
工会在纷繁复杂的局面面前，越来越依赖制度和标准。企业工会以貌似公平的做法，实际逃避在救助困难职工中自己的担当，不求找到最困难的职工，而是找到能提供完整证明材料的职工。工会用严格的标准筛选申请者，极少使用自由裁量权。这样对上对下、对企业行政对职工，都好交代，这在某种程度上反映了基层工会的无力和消极。当国家的福利体系保障不力时，工会对困难职工的保障很难起到大的作用。
纵观改革前后国企工会的福利职能变迁，可以看到其在不断弱化，逐渐走向边缘。这样的弱化趋势有其必然性，但过于弱化，则潜伏着问题。
改革之前，国企工会是单位福利中的重要角色。向职工传递单位福利，代表职工向单位提出福利需求。《劳动保险条例》授权中国工会组织在劳动保险福利中的主导地位，国企工会的福利经费有保障，工会与工人有较紧密的联系，关心工人的生活，主动为职工提供服务，与职工生活有关的事情，都被认为是工会的分内之事，在对职工的困难救助中，工会具有突出作用。
经济体制转型过程中，国企工会的福利职能渐弱。企业的福利费没有了保证，单位集体福利设施在剥离，工会虽然尽可能地提供微薄的福利，但因为资源有限，很难提升职工的生活质量。在对困难职工的救助上，工会严格依靠规章制度，倚重文本证据，貌似公平，实则有消极和无力的意味。工会逐渐撤出工人的生活领域，与工人情感疏离，在工作中缺乏主动，只在工人来寻求帮助时，以维护企业的稳定为主要目的，形式化地解决问题。
国家福利体系建立与完善的过程中，工会的福利职能必然会弱化。在劳资冲突的现实前，工会的维权职能被一再强调，再提倡福利职能似乎偏离了正轨。在笔者看来，权利具有丰富的内涵，福利权即是其中的一种。在西方学者的研究中，工会代表工人进行工资谈判固然重要，但工会同样应该在提升工人的福利上发挥较大作用。[9-10]工会是促进福利国家出现的一个重要因素，即便有相对完善的国家福利体系，工会提供的福利也占有重要的位置，工会的存在和组织能力促进了工人的生活水平的提升和职工福利制度的完善。
中国经济体制的改革中，全总参与制定了许多社会政策，职工利益也被考虑。可因为企业工会的力量孱弱，与职工有关的福利政策很难执行。企业的运行遵循市场化的逻辑，职工的福利则被忽视。现实中，职工依然有强烈的福利需求，市场、现有福利制度无法全部解决，工会一贯的传统以及工人阶级利益代言人角色要求工会行使福利职能。工会为职工提供和发送的福利，既有利于维护职工的利益，也将增强自身的吸引力。
注释：
①1998年3月，在原中华人民共和国劳动部基础上组建中华人民共和国劳动和社会保障部，2008年3月劳动保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部。