一、超概算存在问题及原因分析
一是项目前期工作不实，编制概算存在缺项漏项。如某市的三个水利工程项目，均是在初步设计阶段未按可研报告批复内容编制项目概算，对工程安全防护、管理用房等考虑不全面，前期工作论证不细致，存在缺项漏项，导致后期实施中增加部分合同外工程，造成实际投资超概算。又如某市体育公园项目，初步设计和施工图设计差距太大，实际投资超概算约8亿元。造成上述问题的主要原因是项目前期工作不实、责任心不强，可研报告、初步设计、概算编制不够细化、过于粗糙，导致项目决策和概算控制流于形式，造成实际投资突破概算。
二是项目方案论证不深，施工阶段设计变更较多。如某训练基地，由于在施工阶段设计变更较多，造成施工主体超概算达1280万元。某水系连通工程，由于项目位于景区内，在施工阶段将管理用房、配电房变更为仿古建筑设计，造成投资增加。造成上述问题的主要原因是项目方案论证不深，对概算控制的要求、建筑标准的把握、设计深度的审查把关不严，加之设计人员在初步设计和施工图阶段考虑问题不成熟、不全面，造成边施工边变更。个别单位甚至对施工中的工程想改就改，有的项目一改再改，随意性太大，主管部门对此缺乏有效监督。
三是擅自提高建设标准，实施中随意增加工程量。如某示范路改造工程，擅自提高建设标准和改造范围，改造范围向外延伸了30米，并增加了可视范围内不达标建筑的整修，增加了工程量。造成上述问题的主要原因是项目单位规矩意识不强，为了满足某些方面的需求，无视国家、省、市相关文件规定，未履行相关审批程序同意增加概算的情况下，擅自提高建设标准，随意增加工程量，最终造成超概算现象。
四是推进组织不力项目周期过长，材料人工费用上涨。如某改扩建工程，因建设周期比原工期延迟2年多，建安费用超概算2.92亿元。某闸站拆建工程也是因工期原计划2016年完工，后拖延至2018年10月，由于2017年11月份后材料价格大幅上涨造成工程造价增加120万元。某业务用房项目，原投资中安排的征地费较低，后期新增补充耕地指标使用费，造成新增费用350万。某办公用房项目属于部队项目，时间跨度较长且人员流动性大、项目管理不规范导致实际投资超概算。造成上述问题的主要原因是建设单位推进组织不力，没有按照序时进度组织项目实施，项目建设周期人为拉长，造成期间材料、设备、人工费用上涨，导致项目实际投资增加。
五是部分项目未概算评审，以投资估算代替概算。一方面，部分政府投资项目未严格履行项目基本建设程序，甚至未经发改部门立项审批、财政部门概算评审即开工建设。如某学校迁建工程，项目无任何审批手续，在没有立项、没有概算评审的情况下，由施工单位垫资装修结束，并已搬迁到位。某学校项目建设，以项目为设计施工一体化承包招标为由，未进行概算评审，以投资估算额进行招标。还有项目未经财政进行概算评审，而是委托咨询公司进行概算评审。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆另一方面，由平台公司自主经营的项目，虽然不需报财政进行概算评审，但也未邀请第三方机构出具概算报告，实行有效的内部概算控制，多数是以投资估算代替概算。
二、针对上述问题造成的超概算现象，提出以下建议
1.改进管理方式，积极推进政府投资项目集中建设。贯彻落实各级政府文件要求，深入推进政府投资项目集中建设工作，充分发挥集中建设实施单位工程建设管理专长以及专业人才的经验优势，提高政府投资项目管理效率和投资效益。建议今后如无特殊情况和要求规定，市级政府投资的城市基础设施、交通基础设施等由专业代建单位管理，避免一个使用单位一辈子只搞一个基建项目，无程序无规矩无意识，麻木建设。在项目建设过程中，使用单位和代建单位要密切配合、各司其责、形成合力，特别在可行性研究阶段，代建单位要监督使用单位可研的深度达到规定要求，明确主要建设内容；在初步设计和施工图设计阶段，使用单位要监督代建单位把设计方案做细，以符合行业管理标准和自身使用需求。
2.严格规范项目审批，规范政府投资项目基本建设程序。凡政府投资项目，要严格执行项目建议书、可行性研究报告、初步设计审批、概算评审等项目审批程序。相关审批管理部门要严格把关，对建设资金来源尚未落实的项目，一律不得批复可研；对未经可研批复、概算评审的政府投资项目，一律不得批准进行招投标。建设单位要严格执行概算控制，严禁擅自提高建设标准、随意增加工程量，如有特殊情况实际投资超过项目总概算的，必须按程序报批，超出部分需经概算审查后实施。 3.深化项目前期，以高质量前期论证合理确定投资概算。建设单位要充分认识到项目前期工作的重要性，把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细，要对拟建项目的建设方案从技术经济方面进行综合评价，并在优化建设方案的基础上，综合考虑项目建设过程中材料价格、人工成本上涨等情况，合理确定工程预备费，高质量编制投资概算，使其在建设过程中真正起到控制项目总投资的作用。政府投资项目概算必须经财政部门投资评审，由财政部门对其完整性、准确性以及资金的筹措和落实情况进行公正的评价。投资概算一经批准，即作为建设项目总投资的计划控制额，不得随意突破，切实有效遏制超概算现象的源头。
4.加强监督管理，相关部门之间要加大配合与协作力度。一是项目审批部门要按估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则，严格把好各个阶段造价控制的关口，不能留下隐患。项目实施过程中，如有重大设计变更和超概算因素（建设规模、装修标准、设备、材料选型等发生变化），必须事先向项目审批部门报告，履行报批手续。二是财政部门在进行概算评审时既要防止概算编制过大，也要防止防止有意或无意的漏列或少列概算，加强事前控制。同时对参与概算评审的中介机构加强监管，防止人为压低和提高概算。三是审计部门要进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。对未经原审批部门审批的重大设计变更，不得作为计价依据，对概算外的工程投资支出所增加的投资均不得列入竣工决算。四是国资部门要加强对国资管理公司概算审查制度的管理，积极引入第三方机构参与概算审查，进一步规范国资管理公司投资行为。五是进一步加强对工程咨询、初步设计、概算评审等中介结构的监督管理，督促其提升前期策划研究、设计工作质量，对可研报告、初步设计、概算编制中存在缺项漏项错项等情况的，视情况采用口头警告、书面警告的形式予以批评教育，教育不改的录入不良信用体系，并向社会公布。
综上所述，造成超概算的主要原因是设计单位、施工单位、建设单位、监管单位及一些个人的不当行为造成的。政府投资项目的投资控制必须从优化设计、加强招标投标管理、严格计价管理、加强合同管理、严格控制工程现场变更等方面着手，加强和完善有关的法律、法规政策，才能避免超概算因素发生，提高政府投资效益。
论文作者:钱晓梅
论文发表刊物:《工程管理前沿》2020年1月第3期
论文发表时间:2020/4/22
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