关于建立公共基础设施资产全周期管理机制的设想
●吴燕萍
【摘 要】 公共基础设施资产管理是准确评价政府财政政策效果、完整准确报告国有资产、有效提升政府公共服务能力的前提和基础。但目前公共基础设施资产管理仍有进一步改进和完善的空间，主要存在外延不清、主体繁多、责任不清以及前后环节脱节等问题。为进一步贯彻党的十九大会议精神，建立现代财政管理制度，文章从公共基础设施资产的形成、使用、管理及处置全生命周期角度考虑，提出进一步完善公共基础设施资产管理机制的建议。
【关键词】 公共基础设施 资产 全周期
随着对提升国家治理体系和治理能力现代化水平的需求日益迫切，如何建立符合现代财政管理要求的公共基础设施管理机制已经成为各级政府面临的重要问题。本文主要从目前实践出发，探讨建立覆盖公共基础设施资产形成、使用、处置全周期的，协调推进预算、资产、债务管理各方面的管理机制的必要性和可行性。
一、加强公共基础设施资产管理的必要性
（一）公共基础设施资产的定义
公共基础设施 （或称城市基础设施）一般被认为是既为物质生产又为人民生活提供基础条件的设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。公共基础设施对于改善人民居住环境、提升城市综合承载能力、提高城市运行效率，确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。
2017年4月25日印发的《政府会计准则第5号——公共基础设施》第二条对公共基础设施进行了界定，即指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的，同时具有以下特征的有形资产：（一）是一个有形资产系统或网络的组成部分；（二）具有特定用途；（三）一般不可移动。需要注意的是，《政府会计准则》中的公共基础设施是作为一项资产，因此也必须符合资产的确认条件，即由政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。
给水泵变频改造完成后，给水泵耗电率由改造前的2.5%～2.6%降低至1.85%～2.25%,节电率最高达28%。
综上，笔者认为公共基础设施的定义应当从广义和狭义两个方面去理解。广义的公共基础设施即为一般社会公众所熟知的概念，即能够为社会公众提供公共服务或提高物质生产能力的公用设施。狭义的公共基础设施（亦即本文所指）更适合称为公共基础设施资产，仅指符合政府会计准则界定的公用设施。其内涵应当同时包括以下三点：一是由政府会计主体控制，即由政府部门负责占有、使用、管理或维护；二是能够提升政府的服务潜力或者带来经济利益流入；三是一个有形资产系统或网络的组成部分，且一般不可移动。需要注意的是，由于《政府会计准则》明确对企业不适用，因此目前有大量由国有企业核算入账的高速公路、隧桥、铁路、轨道交通等难以符合狭义定义。
（二）公共基础设施资产管理的重要意义
1、公共基础设施资产管理是准确评价政府财政政策效果的基础和前提。众所周知，公共基础设施建设支出是政府财政支出的重要组成部分，加大公共基础设施建设投资力度能够推动经济结构调整和发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排等。2008年，为抵御国际金融危机影响，国家和各省、市、自治区相继出台大规模的投资计划，公共基础设施成为大部分投资方案的重点。2018年7月底召开的中央政治局会议要求加大基础设施领域补短板的力度，意味着基础建设投资有望回升。同时，社会公众越来越多地关注这些投资政策的效益和效果。因此，对公共基础设施建设支出形成的有效资产进行管理是进而评价支出政策绩效的前提和基础。
2、公共基础设施资产管理是完整准确报告国有资产的基础和前提。2017年底，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，国有资产管理和治理成为全社会瞩目的焦点问题。经过多年的建设和积累，公共基础设施资产已经成为国有资产的重要组成部分。但是，由于对公共基础设施资产管理认识不到位、相关制度缺失等原因，公共基础设施资产的计量和报告上还存在着许多问题，不利于全面摸清政府家底，从而进一步深化财税体制改革。因此，完善公共基础设施资产管理，加强其与预算管理、债务管理、会计核算等相关管理环节的紧密衔接，才能真正完整、准确地报告公共基础设施资产。
James Halliday saw the future. And then he built it. He gave us a place to go.A place called “the 12)OASIS”.
从公共基础设施全生命周期看，公共基础设施管理目前和其他财政管理环节联系并不紧密。
3、公共基础设施资产管理是有效提升政府公共服务能力的前提和基础。正如政府资产所定义的，公共基础设施之所以应当作为政府资产加强管理，最重要的原因是它能够“产生服务潜能”。从建设服务型政府的目标出发，现代政府最主要的任务和职责是为社会公众提供公共服务，如供水、供电，以及公共交通服务等。而公共基础设施资产的数量和质量，是衡量一个政府能够提供的公共服务的数量和质量的客观标准。因此，积极的公共基础设施资产管理可以有效提升政府的公共服务能力。
二、公共基础设施资产管理的现状及主要问题
国民经济由各产业(或行业)组成，因此各产业(或行业)的规模和增长速度决定了社会总产出的总体规模和增长速度。假设经济体中包含n个产业(或行业)，则社会总产出增长速度可表示为：
(1)随着《国家地下水监测工程》的完成，尤其国家《水污染防治行动计划》和《江西省水污染防治工作方案》(2016年)实施以来，江西省地下水监测工作进入一个全面建设的新时期。江西省地下水监测站点数由2016年143个增至2018年423个，点密度由0.08个/100 km2增至0.25个/100 km2，其中国家级监测站点267个，省级监测点156个，监测能力有较大提高。 其中《国家地下水监测工程》完成江西省地下水监测信息服务系统平台建设，标志着江西省地下水监测进入自动化监测时代。同时项目的实施帮助锻炼一批专业地下水监测建设与运营维护技术队伍，保障今后地下水监测队伍稳定。
（一）外延不清
虽然对公共基础设施的内涵比较容易取得一致认识，但对公共基础设施的外延，即具体到某一项事物是否应当作为公共基础设施，在实践中还存在很多分歧。一方面是由于公共基础设施具有和固定资产相同的一些特性，如不可移动；一般承建的企业均在在建工程或固定资产等会计项目下反映，给政府部门确认公共基础设施带来了一定的困扰。另一方面是公共基础设施的主要特点——提供公共服务并不是一个有形资产或网络的一部分——还不为人所熟知并应用。虽然，公共基础设施准则里列举了公共基础设施的主要项目，“包括市政基础设施（如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等）、交通基础设施 （如公路、航道、港口等）、水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）和其他公共基础设施”，但分类标准粗化，实践中往往难以准确区分。许多行政事业单位目前主要将自用固定资产和公共基础设施相混淆，例如公园绿地的办公空间、养护用房和公用开放空间并未按其用途区分。由于公共基础设施准则实施不久，各相关行业主管部门也没有给出具体的判断标准，实践中更是没有形成职业判断的惯例，因此在操作层面公共基础设施的外延仍不清晰。
（二）主体繁多
明确的公共基础设施外延有利于提高各政府部门开展公共基础设施管理的可操作性，同时将推动新行政事业单位会计制度的落地实施，促进公共基础设施的实物管理和会计管理逐步形成良好互动。一是建议通过发布公共基础设施清单的方式进行正向列举，本着成熟一项增加一项的原则，从最无争议的市政道路、高速公路等项目开始，逐步丰富和完善公共基础设施清单。二是对于存量公共基础设施的核算入账，建议通过发布典型案例的方式，对各省市先行先试过程中涌现的好办法、好经验进行宣传和推广，逐步形成相对统一的核算入账方式。建议尽快明确政府部门管理的公共基础设施资产与国有企业代管的公共基础设施在预算管理、资产管理、会计核算等各项制度中的不同管理要求，并考虑出台上述两者在相互划转过程中的衔接要求。
从使用阶段看，管理主体和会计主体不一致。目前公共基础设施管理主要由各行业业务主管部门承担，如路政部门、绿化部门，这些部门主要是进行实物量管理，很少进行会计核算。相反，有相当一部分公共基础设施因地方政府建设融资需要等历史原因，长期在负责建设的国有企业账上反映，至今难以改变。由此带来的主要问题是政府部门和国有企业的会计报表均不能真实反映其资产数据，无法为政策决策提供有效信息。
此外，从公共基础设施建设的资金来源看，还可能涉及各个不同层级或不同区域的政府主体（拼盘资金）；从公共基础设施管理单位内部来看，负责实物管理的资产管理部门与负责会计核算的财务部门也可能不一致。
（三）责任不清
从筹资环节看，我国公共基础设施建设资金来源多样化，主要可以分为财政性自有资金、政府债券融资和其他渠道融资（如特许经营权融资）。从长远来看，政府债券融资（特别是专项债券）将成为其资金主要来源；而公共基础设施管理质量的高低将会影响每个政府的融资能力，并进而影响公共基础设施建设规模的可持续性。但目前由于相关制度尚未确立，其影响还未显现。
1、预算管理职责不清。公共基础设施项目支出管理本身具有复杂性和多样性，而未纳入部门预算管理的公共基础设施支出往往存在预算编制粗化，预算执行难以细化的特点，缺乏事前和事中管理，主要靠项目审计和项目绩效评价来进行事后监管和评价，不符合近年来政府财政支出日益细化和公开化的管理要求。
2、会计核算职责不清。主要是在整个周期中哪些主体应当进行会计核算。例如实行代建制进行建设过程中的公共基础设施，是由代建公司进行会计核算，还是由立项单位进行会计核算，抑或由代建公司单独核算后交由立项单位并账，在实践中都有不同的做法。又如，对于已在国有企业账上反映的公共基础设施，负责其管理维护的政府部门是否应当进行会计核算，以及使用拼盘资金建设的公共基础设施，出资的各级政府是否均应进行资产项下的会计核算等等。
3、资产管理职责单一。主要是目前各行业主管部门对公共基础设施资产管理内容的定义太过单一，难以符合新时代公共财政管理的要求。除了实物数量的盘点以外，是否还应当包括所能提供公共服务能力的研判、后续支出责任的计划、资产移交的具体资料等等。
（四）前后环节脱节
2.1.1 待测物和内标溶液 精密称取ZG02对照品适量，用甲醇溶解并定容，配制成质量浓度为20 mg/L的ZG02贮备液；同法配制质量浓度为10 mg/L的内标贮备液；上述溶液均置于4℃冰箱中保存，备用。临用前，将ZG02贮备液用适量甲醇稀释后，再以磷酸盐缓冲液（PBS，pH 7.4，下同）稀释至孵育浓度，并确保孵育体系中甲醇的含量不超过1%[14]；将内标贮备液用甲醇稀释，得质量浓度为100 μg/L的内标溶液。
由于公共基础设施整个生命周期中涉及的主体较多，各个主体的管理职责也缺乏明确的规定。主要表现在：
近年来，公共基础设施资产管理工作不断加强，对公共基础设施资产重要性的认识不断提升。但是，目前公共基础设施管理还是主要局限于实物管理这一单一阶段和单一形式；而新一轮财税体制改革对公共基础设施管理提出了新目标、新要求，以前的管理体制暴露出的一些新问题需要解决。目前来看，主要存在以下问题：
从建设环节看，筹资方式多样化与预算支出安排缺乏有机联系，预算支出使用的经济分类科目与最终是否形成公共基础设施资产缺乏有机联系，公共基础设施资产原值与各级财政拨付使用的资金也缺乏有机联系。
从使用和处置环节看，公共基础设施资产后续维护保养以及大型修缮等支出责任独立性很强，与前期资产管理缺乏有机联系，也没有标准来进行判断，对政府部门履职能力的强弱无法进行有效判别。
三、关于建立公共基础设施资产全周期管理机制的设想
尽管目前实践中存在一些问题，但是必须承认我国在公共基础设施管理上做出了很多有益的探索，也取得了不凡的成绩，为改革开放四十年间取得的重大经济发展奠定了坚实的基础。为了进一步贯彻党的十九大会议精神，建立现代财政管理制度，亟须加强顶层设计，进一步完善公共基础设施资产管理机制：主要是建立全周期管理机制，加强财政管理各环节间的协调联动和统筹管理，着力提高公共基础设施资产管理水平。
（一）加强思想认识，明确主体责任
公共基础设施资产是国有资产的重要组成部分，各级政府应当高度重视，加强管理。首先是要在各个政府部门树立公共基础设施全周期管理观念，统一思想认识，提高重视程度。具体而言就是要提高站位，注重以提升整个政府的服务能力为出发点，从最初的规划、投入、建设到使用、维护、处置整个周期进行全面的考虑。其次是要加强各个相关部门的联合协作，破除原有部门各干各的工作作风，进行流程再造，加强部门之间的工作衔接，建立完善公共基础设施资产管理机制。最后是要明确各个参与方的主体责任。建议财政部进一步梳理公共基础设施形成、使用、处置各个阶段的参与主体，尽快明确统一的预算主体、管理主体和会计主体（三者理论上应是同一个），进而明确与其政府职能相适应的主体责任。对于确需参与的其他主体，可以通过明确授权等一系列制度或协议安排来明确各方主体责任。
教师应在教学中改变传统的教学评价形式，有必要提高学生阅读散文的审美能力，有必要对学生的散文阅读审美的不足进行评价，以便学生及时弥补自己的不足。同时，真正有效地利用学生的优势和特点，更好地提高语文散文阅读的审美能力。例如，在进行散文《囚绿记》阅读时，教师可以引导学生分析文章的意境和意义，并询问学生当时的内心活动，并让学生自主进行散文阅读，提高审美能力。在后期评价中，教师应将学生的课程理解和课堂问题表现作为参考，从而更好地综合评价学生对文章的理解和掌握情况，以更好地提高学生阅读散文的审美能力。
（二）明确资产外延，推动新会计制度落地
由于公共基础设施的建设和使用存在周期长、涉及广的特点，因此参与方尤为纷繁复杂。从形成阶段看，立项主体、建设主体和预算主体不一致。公共基础设施一般是各级政府的重大建设项目，需要通过基本建设项目的一系列审核要求，方能立项。目前来看，立项主体一般是政府部门或承担基本建设任务的国有企业；由政府部门立项的公共基础设施建设项目一般也由国有企业承担具体的建设任务（代建制）。但是，在预算安排上预算主体与立项主体并不一一对应。公共基础设施项目资金量大、预算周期长，难以纳入部门预算进行管理，因此大多数情况下是由财政部门进行代编。由此带来的主要问题有两个方面：一是预算编制的准确性难以提高。由于财政部门代编预算，缺乏有效信息对具体项目进行细化，只能进行总量控制；紧随其后的第二个问题是难以对预算执行进行有效控制。财政资金一旦拨付至国有企业后，便形成信息敞口，难以跟踪相关公共基础设施资产的形成进程。
（三）加强制度衔接，提高管理水平
对公共基础设施资产进行有效管理，就是要以公共基础设施的最经济适用为出发点确定需求，使公共基础设施资产的使用周期最长，在有效控制成本基础上获得最大的使用效益。特别是对于新建公共基础设施资产，建立覆盖投入、建设、使用、处置全周期的管理机制，加强政府公共财政管理各个环节间的前后衔接，形成相关数据的闭环管理和共享，有利于进一步提高政府绩效管理水平，为打造透明政府奠定基础。具体而言，主要有以下设想供参考：
1、规划与立项。首先，公共基础设施资产的整体规划建议要与政府整体战略相适应，以满足社会公众需求为方向，体现政府职能的转变与重新定位。其次，公共基础设施资产的立项论证建议贯彻成本性原则，要对整个服务期间所可能产生的所有成本进行全盘考虑，不仅要包括采购和建设成本，更要包括后期维护、整改、维修等成本。最后，公共基础设施资产的立项论证建议要明确绩效目标，即明确公共基础设施资产最长使用周期和最大使用效益等，有助于在整体规划中择优作出选择，并为后续的绩效评价奠定基础。
（2016绍兴中考卷24题节选）?某兴趣小组进行光合作用实验，选取生长状况相同的同种植物叶，分成4等份，分别在不同温度下暗处理1 h，接着在相同光照下放置1 h，测定每份叶中有机物质量的变化，制成图6，叶在29℃时通过光合作用产生的有机物量是多少？
2、筹资与预算安排。作为公共财政支出的重要组成部分，公共基础建设支出预算应当与公共基础设施资产的整体规划相匹配，并根据每个项目的规模大小、建设期限等选择合理的筹资方式。对于通过政府债券（特别是专项债券）融资获得的资金，不仅应考虑债券本金的偿还期限和偿还能力，还应当考虑债券利息的偿付能力。同时应考虑政府整体的资产负债情况，对政府的后续融资能力作统筹考虑，从而保持公共基础设施建设规模的可持续性。具体到年度预算，应尽量安排落实到具体的政府部门和单位，强化政府单位的主体责任，要求其根据项目具体情况进一步细化预算，提高政府公共支出的效率、效益和效果。
3、购建与资金拨付。从购建公共基础设施资产的第一笔财政资金进入拨付流程开始，政府单位就应按照内部控制制度来加强管理。实物管理部门要实时跟踪购建合同的履行进度，对于需要政府采购的工程、商品和服务严格执行政府采购流程。财务部门要会同实物管理部门对形成的公共基础设施（在建工程）资产进行核算，防止形成账外资产；同时应根据购建合同的履行进度适当安排用款计划，以利于财政部门进行相应的资金安排。政府单位在公共基础设施资产购建过程中应合理管控采购和建设成本，以符合立项时的绩效目标。
4、使用与维护管理。政府单位财务部门要会同实物管理部门严格落实政府会计制度核算要求，加强对公共基础设施资产的会计核算和实物管理。公共基础设施资产的原值信息主要来源于购建环节的竣工结算成本，应在实物管理部门验收合格后，由财务部门公共基础设施在建工程科目转入；后续使用过程中的年限、修缮等具体信息，实物管理部门应及时告知财务部门以便进行后续核算。对于公共基础设施资产后续维护成本的预算安排，应根据项目立项时的相关论证结果和实际情况合理安排，并纳入财政中期预算框架；对于后期维护、整改、维修等成本控制，应纳入政府部门绩效考核，体现其履职能力的高低。
最高级表示比较的范围，即三者及三者以上。我们看到文中多处都用到形容词最高级，用于强调人物特征达到的极端程度。第2段里第3句中,the greatest，the most exhausting形容词最高级的使用强调人物优秀杰出的极端程度,他自认为是最伟大的思想家,剧作者和作曲家.
5、处置与项目评价。政府部门应依据公共基础设施资产全周期的价值实现和资产运行情况，对是否将该项资产进行处置作出判断，并按照相关资产管理和财务管理要求办理，做到账实相符。值得注意的是，某些公共基础设施资产在处置时可能会产生较高的处置费用（如垃圾处理），政府部门要做好方案选择和预算安排，并在账务上对处置收入和费用做好核算。此外，自立项开始至处置结束，政府部门应对公共基础设施资产所实现的价值和提供的服务，与项目整个周期的财政投入之间的相互关系进行回顾和评价，有利于促进公共财政支出绩效的提高。
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（作者单位：上海市财政局）