构建市场经济条件下政府支持和保护农业的政策体系，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,体系论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府支持和保护农业的必要性和重要性
1.经济发展规律的一般要求。一个国家的经济发展过程从工农业关系的演进角度来看需依次经过三个阶段：第一阶段是农业支持工业发展阶段，实行发展工业为主，以农业提供剩余启动工业化的政策；第二阶段是农业与工业平等发展阶段，农业不再从资金积累上支援工业发展，其剩余用于农业自身发展，工业化的推进由依靠农业剩余转向依靠工业自身的剩余；第三阶段是工业支持农业发展阶段，农业受保护，工业剩余反过来支持农业发展，形成工业对农业的“反哺”。历史的事实证明：这是工业化进程一般性规律。经过几十年的发展，我国工业已具有一定的实力，从总体上看现在已经开始到了转向“反哺”农业的阶段。
2.农业本身的特性决定的。农业具有两大特性：一是基础性。农业作为国民经济的基础，其在国民经济的发展过程中起着举足轻重的作用。根据我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，我国国民经济将保持高速增长，将实现向工业化中期成熟阶段的结构转型，而国民经济的高速增长，将进一步加大农业产品的需求压力。所以从本质上说保护和支持农业，实际上就是保证和支持整个国民经济稳步、高速增长。二是弱质性。农业生产很大程度上受到自然条件和环境的支配，特别是我国农业生产方式仍很落后，抗灾能力较差，农业劳动强度大、成本高，在国内产业分工上处于不利的地位，这些都决定了国家对农业支持和保护的必要性和紧迫性。
3.社会经济生活稳定的需要。如前所述，农业关系到12亿人口的吃饭问题，与社会稳定息息相关，“无粮不稳”其意盖出于此。事实证明：我国历次的经济波动，特别是物价波动归根结底都源于农业问题。农业发展的停滞，农产品供给不足，必然导致价格波动。一般来说，通货膨胀的引发，很大程度是与人民生活密切相关的农副产品价格上涨连锁反应的结果。因此保护农业实际上是维护社会经济生活的稳定。
4.国际经济一体化的需要。我国经济的国际化程度正在迅速提高，我国将加入世界贸易组织，从而利用国内国际两种农业资源的转换和两个市场来解决农业问题。当前国际农产品市场竞争十分激烈，不少国家的反倾销政策与贸易壁垒政策，都将影响我国农产品的市场竞争力，因此，政府对农业的贸易保护和关税保护这一国际上通常的做法，对我国尤其显得必要。
二、我国农业的现状及存在的主要问题
1.农业投入不足，基础设施薄弱。首先，财政投入绝对量虽增长，但比例下降。建国后，农业基本建设投资占国家基建投资的比重呈下降趋势。从“五五”时期10.5%下降到“七五”时期的3.36%，从1984年的6.21%下滑到1994年的2.6%。 而财政支农支出占国家财政总支出的比重也在下降，从“五五”时期的13.2%下降到“七五”时期的8.4 %。地方财政支农资金占地方财政总支出的比重也由1975年的23.4%下降到1993年10.68%，再下降到1995年的3.22%。其次， 农业信贷投入不足。“八五”时期农行和信用社农业贷款余额平均增长36.3%，但农业贷款比重持续下降，1994年比1971年下降9.8个百分点。与此同时， 农业信贷资金外流现象较严重，农业贷存比例迅速下降， 从1984年的0.56下降到1989年的0.38，1992年又降到0.34。第三， 支农资金被截留、挤占、挪用现象较普遍，影响资金的到位率，使有限的支农资金使用效益低下。由于农业投入不足，农业抗灾害能力明显下降， 现有水库1/3带病运行，灌区工程基本完好率仅为30%，且大多数是五、 六十年代建设的，严重制约了农业的发展后劲。
2.农业生态破坏严重，基础资源稀缺。基础资源（包括土地、水、森林、草场、生态环境等资源）是农业赖以生存和整个国民经济可持续发展的基础，目前我国这方面的状况令人堪忧：耕地面积锐减，1978—1994年我国人口增长2.3亿，而耕地减少6880万亩， 人均耕地面积仅为世界人均水平的1/4；土地质量下降，土壤板结，肥力下降，目前中低产田已占耕地总面积的2/3，有机质含量已降低到1.5%； 水资源短缺且浪费严重，我国人均水占有量不及世界人均占用量的1/4，排在世界的第88位；生态环境破坏严重，森林、草场面积不足世界人均的1/3，水土流失严重，自然灾害频繁，制约了农业的持续稳定发展。
3.农用生产资料价格涨势过猛， 加大农业生产成本。 据统计， 1995年化肥价格上涨近35%，农药上涨18%，农膜上涨31%，农用生产资料的全面上涨在很大程度上抵消了粮食等农产品涨价得到的好处。究其原因主要有三点：一是供需缺口大。就拿化肥来说，1995年化肥总需求为13300万吨，国内生产安排5640万吨，加上进口和库存， 尚缺1000万吨。二是流通环节过多，流通秩序混乱。层层加价，倒买倒卖，哄抬物价，致使化肥价格居高不下。三是市场割剧。有些地方保护主义较严重，阻碍农资跨省、跨区流通，人为造成农资价格上涨。
4.农民收入增长缓慢。据统计，1991—1993年农民家庭人均纯收入扣除物价因素，年均增长仅3.7%， 低于同期农业增加值年平均增长速度0.3个百分点，1994年农民人均纯收入达1200元， 扣除物价因素只比1993年增长5%。相应地城乡差距也有进一步拉大的趋势，1978 年农民与城市居民收入比为1∶2.4，1980年为1∶2.3；1994年1∶2.6。城乡收入差距拉大，城乡矛盾突出，影响社会稳定。另外，与农民收入增长缓慢形成明显对照的是，近几年农民负担状况虽有所好转，但1995年又出现反弹。
5.农业科技水平低。目前我国农业科技的现状，存在“三低一高”现象：一是农业发展中的科技含量低。据测算“八五”期间，我国农业发展中的科技含量仅为35%，而农业发达国家达到60—80%。二是农业科技成果转化率低。我国农业科技成果转化率仅为30—40%，而发达国家可达70—80%。三是转化成果普及率低。目前，我国此项比率为30—40%，也就是说成果转化后的2/3没有得到普及。四是农村文盲半文盲比重高。我国共有2亿多文盲半文盲，而2/3集中在农村。另外， 随着农村外出“打工潮”的出现，一些农村技术性劳力流失严重，留在家里务农的都是老弱妇幼残，已经严重影响正常的农业生产，值得有关部门关注。总之，农业科技水平低已经成为今后农业发展的主要制约因素。
从以上的问题来看，有些是长期积累下来的问题，有的是改革开放中出现的新情况、新问题，这些问题不解决将影响整个经济的运行，而要解决这些问题单靠一二项政策又无济于事。因此，全方位地构建政府支持和保护农业的政策体系显得尤为重要。
三、政府支持和保护农业的指导思想和原则
1.农业基础原则。制定计划首先安排好农业，研究政策优先考虑农业，真正按照“农——轻——重”的产业序列，科学地处理一二三产业的关系；在制定其它产业发展政策时要考虑农业这个基础的承受能力及其对农业发展的利弊影响；下决心调整国民收入分配格局，在项目安排、发展取向、资金投放上对农业实行倾斜政策和保护政策，确保农业发展的需要。
2.社会效益与经济效益相结合，重在社会效益的原则。世界上各类产品中，只有农产品，特别是粮食才能保障人类生存的基本需要，科学发展到今天还没有任何科学技术能替代农业以一种非农方式生产食品。农业的这种特殊属性决定农业无可推卸的社会责任。而在市场经济条件下，农业和其它产业一样，也要讲经济效益，但在经济效益和社会效益的天平上，应该重在社会效益。要尽力把社会效益和经济效益结合起来，在社会效益充分实现的前提下，尽可能求得经济效益的最大化，决不能以牺牲农业的社会效益来换取工业及其它产业的近期利益。就一个经济区域来说，“搞农业吃亏”这个“亏”是理所应当吃的；就全国来说，对这个“亏”应采取经济手段予以“熨平”；要以必要的经济补偿为代价来确保农业社会效益的实现。这一原则必须在财政政策和各项经济政策上得到体现。
3.可持续发展的原则。农业的可持续发展，就是在成功运用管理各种农业资源，以满足不断变化的人类需要的同时，保持和提高环境质量，保护自然生态，从而达到生产效应与生态效应相统一，实现农业经济长期、持续、稳定发展的目的，这是现代农业发展的一个战略性问题。在制定农业保护政策时，要立足这个战略高度，从控制农村人口增长、提高人口素质，加强土地、水源、森林、草场等自然环境的保护与管理，防止农耕技术上对生态、土质、气候的破坏等方面进行综合治理，不断增强农业的发展潜力。
4.科教兴农的原则。农业的根本出路是提高资源的利用效率，提高农业投入中的科技含量，提高农业劳动者的文化和科技水平。一句话：就是要采取科教兴农的方针，实现农业增长方式的转变。
5.矢向一致、协调配合的原则。对于农业的保护，应该来自各个方面，有经济性的保护，又有行政性的保护；有政府行为的保护，又有政府组织引导下的社会性保护；有价格保护，又有非价格保护。这些保护政策的制定和保护行为的实施，都必须围绕振兴农业和农村经济为中心，以国家对国民经济的宏观调控政策意向为目标，统一矢向，协调行动，发挥互补效益，形成一种有机结合、自成体系的支农机制，提高支农护农效率，使维护农业这个国民经济基础的要求，在政府各部门乃至社会各界的工作中得到落实。
四、建立市场经济下国家对农业支持和保护政策体系
结合我国农业的实际情况，我们认为对农业的保护主要应体现在以下五个方面：一是保“地位”——农业的产业基础地位；二是保“命脉”——水利等农业基础设施；三是保“屏障”——森林、草场等生态环境；四是保“要素”——主要是耕地、劳力、技术、农用生资等；五是保“市场”——农产品价格、销路等。根据以上的保护内容，特提出如下对农业的支持和保护政策：
（一）政府对农业的宏观调控和服务政策。
1.建立和健全政府宏观调控机制，促进地方政府行为合理化。除在行政管理上实行目标责任制即农业的省长负责制外，还应该综合运用法律、经济手段调节地方政府的投资行为。首先，政府在制定经济发展计划时要充分考虑农业的承受能力，保持经济的适度增长。其次，在加快市场建设的基础上，通过价格、利率、税率、补贴等经济参数，来保证政府行为的有效性。
2.深化土地产权制度改革，重塑市场的微观主体。在市场经济条件下，首先，要明确土地的集体所有权，强化农民对土地的经营使用权，确认和肯定农户独立的经济利益，充分尊重其自主经营权。其次，建立土地有偿流转制度，实现土地同劳动、资金、技术等市场要素的优化组合，促进适度规模经营。第三是拍卖“四荒”的长期使用权，实现农村集体资产的价值化。
3.建立和健全农村社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度。该体系包括：一是信息服务体系。二是科技服务体系。三是产前产中产后服务体系。
（二）财政支农政策。
1.要建立和完善以国家财政资金为导向，以集体和农户投资为主体，以利用外资和吸收社会资金为补充的多元化、多层次、多渠道的农业资金投入机制，实行财政资金与其它资金相结合、直接投入与间接投入相结合、有偿投入与无偿投入相结合，从而全方位地加强对农业的资金支持。首先，国家财政支农资金要严格按《农业法》的要求落实，必须保证支农资金的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；要提高财政支农支出占国家财政总支出的比重。其次，要按照分税制的原则，进一步合理划分中央和地方财政支农事权和支农范围。第三，要充分利用财政资金投入的“配套”机制，调动各级政府支农的积极性。第四，采取财政贴息、低息、定项定额补贴、税收优惠等方式，引导社会资金及外资对农业的投入，特别是要引导国内外大型企业对农业投资。
2.改革和完善农业税收制度，制止三乱，减轻农民负担。大力治理农村“三乱”，坚决制止各种非法收费，对少数确有必要保留的收费项目，应该通过正式立法手续，转为正规地方税收，进行规范化的征收管理。农村非税方面的负担务必控制在中央规定的5%限度以内。 值得特别指出的是，农村税收的征管工作，一定要坚持依法办事，就实有税源征税，不得采用摊派和包税的形式征收。
3.调整和优化财政支农资金结构，保证重点倾斜投入。（1 ）加大农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。（2）增加农业的教育、科技投入， 使农业经济增长的科技含量由现在30%提高到50%。（3）重点支持农村社会化服务体系建设， 解决小生产与大市场的矛盾。
4.加强支农资金的管理，切实提高资金的使用效益。（1 ）首先对多渠道筹集的支农资金实行财政统一管理，对投资进行总量控制、总体规划、择优投放，引进竞争机制，进行项目招标和投标，提高资金使用效益。第二，要成立专门的监督检查机构，定期对农业资金的落实、使用情况进行大检查，发现问题及时解决。（2）发挥财政信用的作用， 提高财政支农效益。
（三）农业信贷政策。
1.实行倾斜的信贷政策，保证农业信贷投入逐步稳定增长。保证国家每年新增国家银行贷款中必须有10%以上用于农业生产。
2.采取利率倾斜政策，对农业贷款实行优惠利率。必须改变长期以来，农业贷款与工业、商业贷款的利率基本上无差别的做法，逐步推行有选择性的低利率政策，对那些从事关系国计民生的大宗农产品生产的农户提供必要的低息贷款。
3.深化农村金融体制改革，促进农业发展。首先要改革农村金融管理体制，用立法手段明确信用社为农民群众自己的合作基金组织即公益法人，中央银行对其提存款准备金、再贷利率实行优惠政策，国家应对其实行免税政策。其次，扶持成立农村合作基金会，扭转目前我国农村集体财产财务管理混乱现象，管好用好集体积累和再积累，组织资金在内部成员之间的流动使用，不向社会放贷。国家应在金融政策上予以扶持，给农村合作基金会一个明确的定性，维护其存在的独立性和合理性。
4.充分发挥政策性银行的支农功能。（1 ）进一步完善政策性银行的代理机制，对农副产品收购资金实行封闭管理。（2 ）尽快建立农业大区和商品粮基地农业发展银行的分支机构，逐步消除农业银行的代理弊端，确保农业发展银行管理自如、调度灵敏、有效运行，更好更快地扶持农业发展。（3）充分发挥农业发展银行、开发银行在国际、 国内资本市场的筹资功能，引进国外低息贷款，发行农田水利建设、中低田改造、商品粮基地等各种重点建设债券，支持农业发展。
5.改革农行贷款的投拨方式，做好农业综合开发资金的配套工作。
（四）农产品市场保护政策。
1.建立和健全农产品和生产要素市场。要在广大农村建立和健全包括农产品、农用生产资料、资金、土地、劳动力、技术和信息等市场，充分发挥价值规律的作用，使得物尽其用，货畅其流，人尽其才。要通过制定各种市场法规，维护市场秩序，规范市场行为，消除市场割剧，防止不正当竞争，使得各种要素能够优化组合，以形成区域布局合理、全国统一的多层次、多功能的农产品市场和生产要素市场。
2.积极培育市场中介组织，提高农民进入市场的组织化程度。一是要继续发挥供销合作社和信用社在农村经济中的重要作用。二是要积极发展河南等地“农协”一类的农民自主自律性的经济组织。农协应坚持“民办、民管、民受益”的原则，以系列化服务和增加会员收入为宗旨，以开展专业性技术、经济互助合作为基本内容和活动方式。国家应尽早尽快出台有关这方面的政策和法律，鼓励和扶持其发展。
3.对农产品实施价格保护，保障有效供给和农民收入稳步提高。具体措施：（1）通过科学合理的方法确定保护价。参照国际惯例， 保护价一般应以过去五年平均市场价格为基础，保护补偿生产成本，并有适当利润。由于我国市场发育不全，价格形成机制扭曲，还应根据市场情况调节保护价；当市场价高于保护价较大时，应相应提高保护价，使其达到市场均衡价格。在条件成熟，国家财力允许时，使保护价向支持价格过渡。（2）将保护价的执行范围扩大到粮、棉、 油等主要农产品上，调动农民的积极性。（3 ）在实行保护价的同时还必须做好两项配套工作。第一，进一步完善中央和省两级为主的多层次的主要农产品的储备体系和风险基金制度，有效平抑市场价格，扩大农产品风险基金的征集范围，增强宏观调控的物质基础，还可考虑将地方政府调控粮食市场的职能集中到中央。第二，整顿农用生产资料流通秩序，减少流通环节，严格控制农用生资的价格，降低农业生产成本，相应稳定农产品价格。第三，改革补贴机制，将价差性补贴改为调控性补贴，将普遍性补贴改为特别性补贴，将混合性补贴改为政策性补贴。
4.完善主要农产品的期货市场，发挥其套期保值功能，规避市场风险。
（五）农业保险政策。
1.建立农业保险体系，防范自然风险。第一，成立政策性的农业保险公司，在业务上接受“人保”的指导。第二，国家财政对其实行保费补贴和免税优惠。对于经营主要农产品保险发生政策性亏损，由国家财政适度保费补贴，国家对经营此类项目的保险免征营业税，经营其它商业性保险产生的盈余留用，以丰补欠。第三，多渠道筹集保险经费。本着国家、集体、个人共同负担的原则筹集保险基金。政府帮助农民承担10—20%的农业保险费及部分保险责任，建议国家在城镇开征社会保障税附加，专门用于农业保险，以工补农。从中央、省、县的农业风险基金和政府各项救济款中提取大部分作为保险经费，农民个人再负担一小部分。第四，进行农业灾害保险立法。第五，对农业保险实行行政保护。农业保险的政策性，决定其保险职能必须专司，不能引入竞争机制，各级政府必须规定农业保险不允许竞争。第六，建立农业保险体系应遵循的几个原则：（1）以投入成本作为确定农作物保险的基础。（2）农业保险费率厘订要以灾害损失率为基础，不能因农民负担能力不高而随意降低费率。（3）坚持互助合作，同舟共济，稳步发展的原则。（4）实行大面积长期性强制保险原则。
2.阶段性、区域性地推进农业保险事业的发展。在条件成熟时，可将农业保险由主要对农产品保险推向农村社会全面保险。首先，以社区为基础建立医疗、养老、失业、家庭财产、人身和生产经营多方面的社会保险，形成农民生活保险安全网。其次，按经济发展水平的不同情况，采取不同的保险措施。对于贫困地区，主要致力扶贫救济，优抚安置；而对于中等发达地区，社会福利由分散供养向集中供养转化，广泛建立各种互助储备金、风险金；对于发达地区，社会福利实行产业化，大力发展福利生产。
（六）耕地及农业基础资源保护政策。
首先，要制定和完善耕地保护法。尽快制定《土地保护法》中的耕地保护细则，或者另外制定一部《耕地保护法》，确定人均耕地的警戒线，使得耕地保护有法可依。其次，在全国范围内划分基本农田保护区，任何单位和个人不得随意占用、征用。对于非农田保护区内的耕地占用、征用也要严格控制，要进一步提高耕地占用费的征费标准，或者应以开垦一块荒地的代价来征用同面积的耕地。第三，采取综合措施，提高耕地质量。尤其要在改善土壤生态环境，提高耕地质量上下功夫。第四，大力开发后备耕地资源。开发荒山、荒滩、荒地，改造中低产田，加大科技投入，提高复种指数，提高资源的利用率，积极发展节水农业和生态农业，以促使农业走上持续健康发展的轨道。
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