电子文件管理规范体系框架研究，本文主要内容关键词为：管理规范论文,框架论文,体系论文,文件论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G270.7
电子文件管理规范是指规制(regulate)和指导(guide)电子文件管理活动开展的法规、政策、标准、指南等各类文件。各类规范围绕着科学管理电子文件构成一个有机整体，即电子文件管理规范体系。由于电子文件管理具有全程性、跨机构、涉及管理人员类别多等特点，制定各类电子文件管理规范成为实现科学、高效管理电子文件的必要和重要手段。相对于纸质文件管理已经建立起一套较为完善的规范体系,目前我国电子文件管理规范建设相对滞后[1]；实践中，规范的缺失已经成为管理面临的最大风险[2]。2010年，《电子文件管理暂行办法》的出台和国家电子文件管理部级联席会议制度的确立标志着我国从国家层面规划电子文件管理工作序幕的拉开。为此，设计电子文件管理规范体系框架，不仅可为将来我国各类电子文件管理规范的制定工作奠定基础，而且成为影响我国电子文件管理规范化进程的关键因素。作者在充分研究美、英、澳、加等发达国家电子文件文件规范基础上分析了电子文件管理规范体系框架，以期为相关工作提供有益借鉴。
电子文件规范体系框架解决的是“宏观上搭建什么样的规范体系，并在此指导下制定哪些具体的规范(what)”的问题。规范体系的搭建并不是将具体规范简单地相加，而是一种自上而下的顶层设计。运用系统的观点，体系框架的研究思路如图1所示。
图1 电子文件管理规范体系框架的研究思路
1 体系与外部环境的关系
1.1 电子文件管理规范体系的需求
电子文件管理规范体系建设的需求源于电子文件管理实践的发展，而从本源上来说则是由电子政务、电子商务等电子化业务发展进程所决定的。当电子化业务迅猛发展，电子文件大量形成，电子文件管理成为具有普遍、重要意义的事宜之时,从国家、机构层面通过制定规范来规制和指导电子文件管理活动才成为必要。
因此，在构建电子文件管理规范体系之前需要结合国家、地区、行业电子化业务发展的进程，综合考量以下问题：是否需要制定电子文件管理规范？对哪些领域、哪些电子文件管理活动制定相应的规范？如何处理一般性电子文件管理规范和行业电子文件管理规范关系？如何确定规范制定的优先级和恰当时机？如何确定规范制定合适的主体或效力范围？
1.2 电子文件管理规范体系的特征
非独立性是电子文件管理规范体系的重要特征。主要表现在，电子文件管理专有规范无法支撑起整个规范体系,在实际运用中电子文件管理活动仍需要参照大量其他规范，规范体系中包含了其他规范(非电子文件专有规范)，主要有文件档案管理规范、信息管理规范、业务/行业管理规范三类。究其原因在于，电子文件仅仅是文件档案、信息中的一类，与传统文件、一般信息相比仅仅是形式的不同，不具有独立、特殊的社会功能和法律地位，因此那些规制文件档案、信息的一般性规范(主要是法规)对电子文件仍然适用。从美、英、澳、加等国规范体系[3]来看，电子文件管理规范体系包含/运用的以上三类相关规范涉及主要内容有：
(1)文件档案管理规范：文件档案基本属性与作用、文件档案管理的基本权利与义务、文件管理评估、文件分类与组织、文件鉴定与处置等，如《档案法》、《文件法》、ISO 15489、《机构信息管理评估指南/工具》、《文件管理能力评估系统》、《文件管理分类工具》、《政府职能词典》、《文件鉴定指南》、《行政职能文件处置表》等。
(2)信息管理规范：信息基础设施、信息安全、系统开发与评估等。
(3)业务管理规范：证券交易、金融、财务与医疗等高规制、高风险领域的业务法规中对电子文件管理作出相关规定，典型代表如美国的《证券交易委员会规范》(The Securities Exchange Commission Rules)、《萨班斯·奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)、《金融服务现代化法》(Gram-Leach-Bliley Act，GLBA)、《健康保险便利和责任法案》(Health Insurance Portability & Accounting Act，HIPAA)等法对电子文件的版本更新、实时获取、安全删除、利用隐私保护、真实性保障等作出了相应的规定[4]。
鉴于电子文件管理规范体系的非独立性，在设计电子文件管理规范体系之前应当考量以下问题：需要制定的电子文件管理规范与现有文件档案管理、信息管理或业务规范的关系。根据不同文档管理、电子化业务发展水平等变量，宏观上构建电子文件管理规范体系的策略会有不同，比如是建立相对完整、独立的电子文件管理规范体系，还是将其纳入原有的文件档案、信息管理规范或其他管理规范体系,抑或是借助制定和规范电子文件管理规范契机带动传统文件管理的规范化，最终建立统一的、规范的文件管理规范体系？
图2 电子文件管理规范体系与外部环境关系
从1.1、1.2分析可以得出,电子文件管理规范体系的建设必须注重与电子化业务发展的互动，需要将规范建设纳入更广阔的文件档案管理、信息管理、业务管理规范体系建设背景中加以综合考量，电子文件管理规范体系与外部环境管理可以用图2所示。正如国外著名电子文件管理专家所言，“缺乏对现代机构职能、人员合作、决策制定和信息生产、共享、利用和维护机制的了解，那么电子文件管理规范就无法得到良好的执行……如果不将电子文件管理规范放置到更广的信息管理背景中，那么这些规范也将不能得到有效执行。”[5]
2 体系内部要素及关系
2.1 电子文件管理规范的基本类型
从国外实践来看，电子文件管理规范主要有法规(legislation & regulations)、政策(policies)、标准(standards)与指南(guidelines)四大类。
(1)法规是国家立法机构或主管部门制定的对电子文件管理具有强制约束力的规范(条款)。国外电子文件管理法规主要以法律为主体，内容涉及电子文件地位、与电子文件相关的公民基本权利、管理权责划分、关键性管理环节规制等，在规范体系中具有最高效力和权威性，往往是其他各类规范制定的依据。因此，它们也被看做规范体系中相对独立的一类,通常意义上的规范制定和体系建设往往不包括它们，而是在上述法律的指导下制定其他各类规范。
(2)政策主要表明国家或主管机构对电子文件管理宏观、全局性问题或重要管理事项的立场、态度和做法。政策制定主体、适用范围、制定程序相对较灵活,因而内容可以覆盖电子文件管理的众多方面。一般说来，在尚不具备立法的条件下，政策可以作为替代，这样不仅可以弥补缺乏电子文件管理专门立法的缺憾,还可以弥合保守、稳定的法律与迅速发展的信息技术、电子文件管理需求之间的鸿沟。
(3)标准主要针对电子文件管理流程、管理环节或管理技术运用中等某些管理中普遍、可复制性较强等内容进行规范。国外标准主要涉及电子文件管理流程、功能需求、元数据、电子文件管理系统、长久保存等,关于上述内容已经出台了许多国际标准,如ISO/TR 26122、ISO/PDTR 23081、ISO 14721等。
(4)指南是指导电子文件管理活动开展的具体、操作性说明，为实践提供参考的最佳实践，其内容可以覆盖电子文件管理各方面。电子文件管理指南往往作为相关法规、政策、标准的配套文件出现，旨在使上述规范便于实施与操作。指南可以说是国外电子文件管理规范体系中数量最多的一类，尤其是在指导前端形成机构的电子文件管理规范化中发挥了重要的作用。比如综合性指南《数字文件管理：形成、管理与保存指南》，专门性指南《电子文件管理系统软件具体实施指南》、《澳大利亚政府AGLS元数据实施手册》等。
尽管从效力、适用范围来看，上述不同类别的电子文件管理规范[6]存在着差异，但它们关系密切，表现在：(1)从内容来说，法规、政策、标准、指南所规制对象(内容)存在重合，相互间界限有时较模糊；(2)不同类别规范存在着相互转化的可能；(3)实践中单独使用某一类规范往往不可能达到有效规范电子文件管理的目的,因而规范的制定和利用强调整体规划、配套运用、优势互补，四类规范作为一个整体法规发挥着对实践的规范作用。
2.2 电子文件管理规范的基本内容
由于信息化水平、文档管理实践、业务等方面的不同，不同国家、行业、机构的电子文件规范必然存在着差异。但就围绕规范电子文件管理活动这一共同目的而言，它们必然存在着共同之处。从目前发达国家电子文件管理规范体系建设来看,共性主要表现在：
(1)规范建设越来越多地根据电子文件(管理)生命周期，如形成、捕获、著录、利用、保管、销毁、移交、长久保存来设计和制定，规范建设力求覆盖电子文件(管理)全生命周期，因此规范内容上需要体现较好的衔接性(纵向)。
(2)普遍制定了一些电子文件管理基本、重要的规范，归纳起来这些规范分为涉及电子文件(管理)的基础性问题和电子文件管理活动两大层次。其中后一层次是规范建设的重点，包括综合全程性管理、管理评估、功能需求与元数据、关键性管理环节、常见类别电子文件管理等五大类规范。
(3)强调不同类型规范在运用上的呼应、配套与互补(横向)。如出台涉及电子文件管理相关的法规、政策，一般有与之相配套的标准或指南；或者制定了某一标准，则出台了相关的实施指南等。
3 体系框架的设计
电子文件规范体系框架可在充分考虑体系与外部环境关系(第1部分)的基础上，将2.1规范类型与2.2规范内容结合考虑来设计得出：一从平面角度来说，明确电子管理的基本规范内容及其形式，可参考表1；二从立体角度来看，反映不同类型、内容规范之间的关系，即电子文件管理规范体系框架层级图，可参考图3[7]。
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