公平与效率的冲突：承包制的困境与出路——《农村土地承包法》的法经济学解释，本文主要内容关键词为：承包制论文,出路论文,困境论文,经济学论文,土地承包论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民拥有的土地权利：名义与真实不一致，而且不确定
农民对自己应该拥有多少土地权利并没有话语权。自1950年代集体化消灭了农民的私人土地所有权以后，农民的土地权利就一直是国家“给予”的。至于给予什么和给予多少权利则服从于国家的政治和经济目标——主要是城市化和工业化目标。即使法律给予农民的土地权利，也不一定就是农民实际拥有的权利，还只是名义上的，而实际上农民拥有的土地权利是不确定的，名义与真实之间存在着明显的差距。即使已于2003年3月1日实施的《农村土地承包法》（以下简称《承包法》赋予农民的一些权利，一部分也只是名义上的。
1.农地所有权的不确定性以及法律规定与实际权属的不一致性
农村土地的所有权主体在法律上就是不明确的。按《宪法》规定，农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。《土地管理法》中规定：“集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”《承包法》则规定，“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。但是按法律规定，“村民委员会”是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，“农村集体经济组织”又是非单一的、多种形式的，现实中只能找到所谓“集体”的成员，并没有对应的惟一“组织”，所以农村土地存在着所有权主体缺位的问题。
以上说明的是法律规定上所有权主体不确定，不过还是规定属于“农民集体”，只不过到底“哪个集体”或“什么组织代表集体”，在法律上不明确。实际运作中，哪个集体也不是，至少不完全是所有权行使者。各级政府（中央、省、市、县、乡、村——实际上也是一级准政府）通过控制或限制农民对土地的处置权和交易权（这些都是所有权的基本内容），而实际上瓜分了土地所有权的大部分，并且上级政府比下级政府拥有更大的处置权，前者规定后者实际的处置权限。政府还可以通过立法，在别的法律条款里扩大别的权利去否定或侵蚀所有权，例如，由于国家实行土地用途管制制度，农村土地转用于非农业建设需要经过政府的审批。农民被剥夺了土地的交易权利，只能把土地卖给政府，由后者转卖，已经通过的《中华人民共和国物权法》仍然维持这一规定。表面上这是为保护耕地，公权对私权进行干预，实质上是政府夺走了农民的部分土地所有权权能，并获得了行使权能带来的收益（各级政府部门按权限大小分享控制租）。同样，所有者也没有选择使用者、调整农地使用期限的权利，农地的分配原则、调整方式、期限等都是《承包法》规定了的，贯彻的是政府的意志，不是所有者（即使是“模糊的集体所有者”）的意志。
2.农地使用权的不确定性
由于农地所有权存在不确定性，多元主体都会利用拥有的支配权，行使权能，获取收益，农地的使用权也始终处于不稳定的状态。农地必须按人口均分承包，而农村人口会因为生死、婚嫁、城乡流动等因素而变化，这就必然造成农地使用权不确定和经常变动，即使《承包法》规定承包期限，也不能阻止这种具有充分经济理由的要求。更何况这种变动对政府有利。它可以是农村人口都有小块土地，政府可以不出钱或极少出钱，依靠土地就实现了农村的基本的社会保障。政府，尤其是地方政府，利用土地所有权的不明晰，可以以城市发展需要为名廉价征用农民土地，获取土地增值收益。村级组织则利用手中的农地调整、宅基地分配、机动地管理等权力，寻求“控制租”。这些权能行使的客体都指向土地，在农地所有权主体多元化的情况下，农民很难获得稳定的农地使用权。
除去农地所有权不确定这一根本原因外，《承包法》为了追求“公平”和“效率”的统一（实际上是冲突的），也在第二十七条规定，在承包期内，因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形对个别农户之间的承包地需要调整的，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报上级主管部门批准后，可以调整土地。这使得在承包期以内，农民的农地使用权也是不稳定的。
承包经营权是在一定期限内使用农地的权利，对承包权的调整应该由所有者作出，《承包法》试图用法律的手段限制农地的调整，这本身是对集体所有权的又一次干涉。对农民土地使用权的保护陷入了“悖论”：公权对私权（集体所有权）的干预是为了保护私权（使用权）?但是《承包法》减少的只是集体组织调整农地的权利，不能阻止其他多元主体利用公权侵犯农民的土地使用权，因为只有人格化的私权才能真正约束公权。跳出这一循环的惟一途径，从长期和根本上说，是明晰农村土地产权，还农民以土地所有权。
3.物权保护的不完全性
物权是指自然人、法人直接支配不动产或者动产的权利。《民法》对物权法规定的基本原则之一是“保护物权”，即“权利人享有的物权，受法律保护，任何人不得侵犯”。由于农地的所有权主体在法律上是缺位的，实际的所有权主体又是多元的，对集体所有权施加物权保护非常困难。更重要的是，农地的均分承包政策与物权的排他性原则是直接冲突的。
政府维持农地的集体所有制直接对承包经营权施加物权保护，能否收到希望的效果呢？土地承包经营权是依据承包合同获得的在一定期限内的农地使用权，本质上是债权，通过债权物权化可以增强使用权的排他性。但是农民并没有获得土地的所有权，“承包土地的权利或资格”本身不能够转让，对土地权利的分配权——即对农地的最终支配权仍然由政府控制，所有权主体多元化格局没有改变。农民只是获得了在一定期限内使用承包地的受益权（用益物权，即他物权）。由于没有土地的最终归属权，农民只能获得土地的使用收益，而不能获得土地的增值收益，因而，农民面临着投资的外部性风险。
进一步分析，《承包法》对农民承包经营权的物权保护也是不充分的。物权是由法律公示的权利，权利是确定的，具有绝对的排他性，而债权是约定的，权利配置取决于参与双方的谈判。但是《承包法》第二十七条关于承包地调整的规定及土地是否可以调整，可由双方在承包合同中约定条款，在一定程度上降低了承包经营权的物权属性，恢复了以前的债权属性，即权利是由谈判各方讨价还价的能力决定的——这无疑违反了物权保护的基本原则，后果是增加了农地经营过程中的不确定性。
农民没有农地交易权，农地流转的权利也是有限的。《承包法》第二十六条规定，承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包地。这说明农地使用权并不是一个独立存在的经济权利，它以权利拥有者保持一定的身份特征为前提。这增加了农地使用权的不确定性：第一，按《承包法》的规定迁入中小城镇居住的农户可以继续保留承包土地的权利，但是市和中小城镇的划分只是一个行政概念，在城市化进程中这种划分无疑是不断变化的，而且对农户而言是不可控和不可预知的。第二，在农地使用权流转后，后来的经营者是否要承担由于土地承包者身份改变造成的不确定性风险呢？从法律实践的角度看，这也是难以操作的。行政权力对经济权利的直接干预，不仅削弱了农民在土地流转中的主体地位，也与物权保护的原则相违背。
另外，按《承包法》的规定，通过家庭承包获得的土地承包经营权不能用于抵押，没有抵押权的物权无疑是不完整的。取消抵押权主要是担心部分农民会因此失去土地经营权，影响社会稳定。但是这种公权干预私权的行为却推卸了政府所应该承担的社会保障责任。
《承包法》希望从两个方面提高土地的使用效率：一是鼓励农民对土地进行长期投资；二是通过允许承包经营权的有偿转让，促进农地的流转集中，从而获得规模经济，实现土地与人力资本的优化匹配。但是在农地所有权不确定、使用权不确定的情况下实施物权保护，无疑是把楼房建筑在了沙滩上。其作为法律的作用是有限的。
二、农民与制度的博弈：对农户土地经营行为的分析
能够自我实施的制度，必须是包括实施者在内的博弈参与人之间策略互动的博弈均衡（青木昌彦，2001）。《承包法》甚至中国农村的整个制度安排，农民都甚少有发言权。对农村土地立法的实质不是农民为自己立法，而是政府为农民立法。因而这个法律并不构成一个策略均衡，它只是政府的一个行动策略，而农民将采取自己的策略与政府的制度进行博弈。由于农地产权安排使农民的长期投资面临外部性风险和经营的不确定性风险，理性的农户必然要调整自己的投资行为，使自己的投资能在一定期间内收回，来规避这两种风险。前面已经揭示了农民对土地权利的状况——这是农民行为选择的约束条件。农民不是根据名义上拥有的土地权利而是实际的土地权利采取行为，主要是进行投资选择。下面将建立模型分析农户长期投资水平与土地承包期限、理性预期和生产函数的技术特征之间的关系。
1.一个投资回收模型：土地承包期限与投资水平
假设一个农民新获得一块土地的使用权，期限为t年，他准备对土地进行一次长期投资，增加土地的产出，使自己的长期收益最大化。他预期的投资回报率为i，由于承包期为t年，他必须在t年内收回投资，他的最优化决策就变成最优投资水平的决策。假定劳动与资本总按固定比例组合，产出仅是资本的函数，投资的生产能力效应用函数
表示，A、β为常数，Q为产量，k为投资量，β＞1时规模报酬递增，0＜β＜1时规模报酬递减，β=1时规模报酬不变，假定产品价格为P，每年净现金流量为
，则为在t年内收回投资，其投资量K需满足的条件为：
首先以i为贴现率计算每年的净现金流量NCF，K需满足以下条件才能在t年内收回：
下面比较承包期限长短对长期投资水平的影响，在β≠1时进行讨论。
以上分析说明，在生产函数是非规模收益不变的情况下，投资者意愿的投资量与土地的使用期限长短相关，使用期限长则投资量高，反之则低。相应地投资者获得的净现金流也与土地的使用期限长短相关，使用期限长则年度收入流高，反之则低。
如果投资者拥有土地的所有权，且土地市场是完全竞争的，在他不想经营土地时（比如到城市工作）可以自由转让土地，价格是公平的——即他对于土地投资的未来收益可以折现，反映到土地价格上。投资者投资的外部性（在承包制时存在）实现了内部化，使用期限对他长期投资决策的影响相当于t趋向于无穷大：
由于农民对承包地进行的投资可能产生外部性，农民的理性行为是不进行在承包期内不能收回的投资。所以农民意愿的投资水平低于理想状态
，导致收入水平也低于潜在的产出能力，这是部分学者建议给予农民永佃权的原因。
需要强调的是上述结论的前提是投入产出存在规模效应，式(5)说明在生产函数规模报酬不变的情况下，投资水平与土地的使用期限无关，或者说规模收益不变的生产技术应用于承包土地，其溢出效应不显著。
2.模型的修正：包含预期的投资回收模型
《承包法》在第二十条规定，耕地的承包期是30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年。在第二十七条规定，承包期内发包方不得调整承包地，如果调整需得三分之二以上多数同意，并且“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。《承包法》意图通过稳定土地的使用权诱导农户增加长期投入，达到
的收入水平（t为承包年份），虽然相比仍有差距，但如果该目标能顺利实现，投入水平相比原来土地调整频繁时会有较大的提高。这一政策目标能否顺利实现呢？
首先，农民关于农地调整的历史经验使他们形成了关于土地调整的预期。当土地调整成为农民的预期时，多数同意不是调整土地的障碍，而是使土地调整成为一种稳定的制度安排，并进一步增强人们对调地的预期。而土地使用权的不确定性和物权保护的不完全性则降低了农地产权的排他性，这增加了农户长期投资的风险，农民必须对风险进行评估，通过调整投资把风险控制在可承受的范围内。另外，承包经营权的身份属性（与农业户口相联系）也增加了投资风险。虽然承包法规定，承包期内承包方交回或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应补偿。由于不存在一个土地市场，补偿价格实际是无法客观确定的，对土地的长期投资得不到充分补偿的可能性很高。
毫无疑问，根据预期进行的长期投入
（承包期稳定不变时），更要低于（投资者拥有土地所有权时），收入水平也是如此。这是为什么《土地承包法》力图增强人们对土地制度稳定预期，但制度安排的内在冲突使这一目标难以充分实现的原因。
三、公平与效率冲突的实质：农地流转的困境
《承包法》试图通过在集体内平均分配土地承包经营权实现“公平”，但是这只能是相对的，并且实现“公平”和“效率”的手段是直接冲突的。土地承包经营权分配的“平等”只是对农村集体经济组织内部而言，不同集体经济组织的农民所能承包的土地数量、质量并不相同。农村土地的集体所有者，不仅包括现在的集体经济组织成员，还包括将迁入的人员、将出生的人员，其成员是变动的，不确定的，维持农地分配的公平，就需要频繁地调整土地。为了获得土地利用的效率，《承包法》不得不限制在承包期内调整农地，但是对于没有承包到土地的农民或因外界不可抗力失去土地的农民来说则是不公平的，实际上难以限制。农地均分承包的制度安排只追求起点的相对平等（在集体经济组织内部），而希望通过稳定承包经营权获得过程的效率（承包期内）。但是土地的均分承包是以产权不清晰为前提，以破坏产权排他性为代价的。“效率”则需要通过清晰界定产权、增强排他性来实现，两者是冲突的。
《承包法》表现出的公平与效率的矛盾只是一个表象，实质是农业与工业之间的矛盾，是农村大量的剩余劳动力供给和工业有限的吸纳能力之间的矛盾。土地均分承包的制度安排，主要是为了保障农民的普遍就业，把过剩的劳动力束缚于农村，实现社会的稳定。每个人都有工作的权利和免于饥饿的权利，这是基本的人权，为公民提供必要的社会保障是政府义不容辞的责任。但是通过把农民的生产资料（主要是土地）不断平均分配来实现农民的就业保障，使得政府把自己的责任推卸到由农民自己承担，对农民而言是不公平的。
农村土地一旦承担保障功能，土地流转就陷入了两难困境。土地的规模经营需要农地的适度集中，但是土地的流转又会使农民失去保障（至少在流转期内）。这种矛盾的心理也反映到法律条款的制定上，一方面《承包法》保障农户使用权流转的主体地位，但另一方面给予农民的土地物权又是有限的，农民通过家庭承包获得的土地没有交易权和抵押权。这使得农民失去了两个重要的资金融通渠道，这既不利于农户调整生产结构，也不利于农民进城。可以预料，在农村社会保障体制建立以前，土地流转造成的社会风险将大大阻碍土地的流转。
但是《承包法》为把土地流转造成的社会不稳定风险控制在一定程度之内，采取的是增加流转的交易成本的做法（包括在流转程序上设置障碍、减少农民的处置权、维持农地权利的不确定性等），这使得一部分愿意转出或转入土地的农户因过高的交易成本不得不放弃，而转出土地的农民（如果没有进入城市的社会保障体系）则暴露在没有社会保障的生存风险之下。这种做法不仅是无效率的，而且是不公平的。
四、结论与启示
由于存在农民与制度的博弈行为，在承包制下，无法获得一个稳定的长期投资水平，农户的长期投资随着承包期限的缩短而逐渐减少，土地流转也会渐趋停滞。农地权利的不确定性会影响农户的预期，进而影响农户的长期投资水平。并且承包制偏好选择规模中性的生产技术，不利于规模经济的生产技术在农业上的推广应用。分析表明，当农民没有土地所有权时，我们无法迫使农民做只有所有者才会做的事，但是当农民拥有农地的所有权时，农民会自动采取使社会总报酬最大的行动策略。
因此，在承包制两权分离的框架下，对承包经营权施加物权保护的效果是有限的，农民将根据他们实际拥有的土地权利进行投资和土地流转等经营活动，《承包法》实现其公平与效率的立法目标是有难度的。并且“公平与效率”的目标在实现手段上是冲突的，使得《承包法》具有一定的内在矛盾。通过农地的均分承包来实现对农民的生存保障，不仅效率的损失不可避免，而且对农民而言也是非常不公平的。走出这一困境的出路是建立农村社会保障体制，免除农村土地的社会保障功能，让农地恢复作为生产资料的发展职能。
注释：
①这个假定是为了数学上的严格，保证1nk＞0，这样在分析单调性的过程中，不等式变换得以简化。这在经济上意味着投资至少要超过1元钱，这是符合现实的。