我国运用BOT投资的可行性分析及对策选择，本文主要内容关键词为：对策论文,可行性分析论文,我国论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界各国的现代经济发展史表明，每一轮经济的增长都是从大规模的基础设施建设开始的。实践证明，建设基础设施需要大量的投资，而发展中国家，尤其象我国这样的工业化起始国家，又普遍面临着资金严重短缺的矛盾，BOT投资方式则可以部分缓解这方面的矛盾，并且是目前迅速聚集资金，加快基础设施建设步伐的一种较好的途径。本文试图从探讨BOT投资方式的内在规律性入手，对我国在“九五”期间以及今后长期发展中运用BOT投资方式的可行性、具体对策问题做些初探。
一、BOT投资方式概述
BOT是英文“Build-operate-Transfer”的缩写，译意为“建设——经营——转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。BOT方式，即投资、建设与经营管理方式，不仅在发达国家取得了很大成功，而且在发展中国家也有一定程度的进展。BOT方式在不同的国家有不同称谓，我国一般称其为“特许权”。BOT方式有传统的BOT与发展了的BOT之分。传统BOT的概念指“政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，这个私人企业向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目的投融资、建造、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方的私人企业将该基础设施无偿移交给政府部门。”[①]发展了的BOT指自BOT在80年代兴起后，经过十几年的发展，已衍生出20多个变种，其中比较有名的有BOOT，即“建设、拥有、经营与转让”，BOO，即“建设、拥有与经营”等。
BOT的发展变化，正好说明了BOT方式有很强的生命力，它不仅在发达国家，而且在发展中国家，都得到了较为广泛的应用，特别是亚太的一些国家竞相采用BOT进行基础设施建设。据国际有关机构估计，现在大约有180个BOT项目在发展中国家实施。
二、运用BOT方式进行基础设施建设的优势分析
BOT方式在80年代初兴起于西方后，在发达国家和发展中国家得到迅速发展，取得比较好的效果。根据国外的经验，BOT方式有如下几方面的特征与优势：
1.在筹资上，BOT项目采取股东投资和项目融资相结合的方式，大多数情况下以项目融资为主，象澳大利亚的悉尼港湾隧道筹资总额为5.5亿美元，其中股东投资仅为1100万美元，剩下的来自政府管理机构和多边机构的贷款与股票筹资。BOT的筹资方式与传统利用外资方式相比，筹资成本低，筹资金额大，利用期限长，同时能减少政府的财政负担，改善财政收支状况。
2.在建设与经营上。在建设上BOT项目一般采用交钥匙固定价格，即发包人以工程总价承包给项目公司[②]。在经营上，BOT项目一般要求有明确而稳定的收入来源，因为BOT项目融资贷款的根据是项目预期收入的现金流量。BOT项目不仅给东道国带来国外先进的设计、施工技术、项目管理经验和高效科学的经营原则和管理模式，而且在公营部门中引入竞争机制，打破垄断局面，提高了公营部门的素质和管理水平。
3.在风险分担上，BOT方式一般均采用分散、分担风险的办法，在每一个BOT项目中，一般都是以项目公司的形式出面处理各种情况。项目公司通过签订复杂的合同，把不同的风险分散给不同的联营体来承担。
4.在政府部门的参与上。政府部门是签订合同的一方，对BOT项目有监督、检查、审计以及处罚的权力。这样做的优点在于政府部门与外商之间签署的合同法律约束力强，责任分明，透明度高。同时东道国政府常常给项目公司一些优惠，以促进合同的成立。
5.BOT期限届满后，一般是按特许权协议无偿转让给东道国政府部门来经营与管理。法国的经验可供我们借鉴，即只有BOT项目的经营权，不是所有权；只有BOT项目的设计、施工权，不是规划权；只有BOT项目有限经营管理权，不是自由处置权。
三、我国在运用BOT方式中存在的主要问题
BOT方式在国外兴起的时间不长，在我国也处于探索阶段，因此存在着诸多亟待解决的问题，主要表现在以下几方面：
1.认识方面。由于以BOT方式筹建的基础设施大部分是公用设施，涉及消费者的利益、政府的职责和国家政策的取向。例如把基础设施交给外商以BOT方式投资兴建和垄断经营，如果完全按市场经济规律办事，弄不好会带来一些敏感的社会问题，即价格能否和老百姓的经济承受能力相适应等问题。还有有的人担心在基础设施建设中由于自有投资比较少，过分强调自筹资金可能会导致国家在公共设施计划范围内的由政府立项和资助的工程项目走上不必要的私有化道路。特别有的国际组织就把BOT方式认为是私有化的开始。这些担心不无道理。对这些问题如果不从理论上给予说明，BOT的运作在我国就不会真正展开，而只能是昙花一现。
2.所有权与经营权方面。在这个问题上，意见不统一且对立比较严重，一种意见认为BOT运作中项目公司只有经营权无所有权。另一种意见认为所有权与经营权在特许期限内属于项目公司，期满后归当地政府。这种争论由于依据不同，难以判别谁是谁非，最好的办法是不去争论，看那种意见适用就采用那种意见。
3.法律与融资环境方面。BOT方式与项目公司的建立，需要签订许多复杂的合同，这就需要比较完备的法律体系及相应的辅助设施。这在我国来说是比较难达到的一个条件。在融资环境上，BOT需要比较大的国际金融中心，四通八达的金融信息网络，这对于BOT的融资是相当重要的。因为BOT一般是资金密集型的项目，对利率比较每感。利率波动很容易冲掉项目盈利与亏损的界限，此时一个发达的金融网络会给筹资者充分的信息，避免错误决策。
4.我国缺乏系统的项目管理体制。BOT方式的运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与的部门多，而我国目前对此准备不足，主要表现在：（1）基础工作跟不上，BOT的正式立法还未出台；（2）现行政策对外商投资项目的限制阻碍了BOT项目的开展；（3）缺乏熟悉BOT的专门人才，使许多具体工作难以展开。
5.BOT的前期工作就是进行长时间的复杂谈判，需要花费巨额款准备必要的材料，而这些费用最终要摊到收费价格上，消费者能否承受也是一个问题。如何克服以上存在的问题，就成了BOT能否顺利运行的关键。
四、如何借鉴国际惯例构建我国BOT的运行框架
“九五”期间我国的经济预计要以8%的速度增长。据有关机构测算，要保证8%的增长速度，“九五”期间多年用于能源、交通、通讯基础设施的资金就需1000亿美元，相当于目前我国的外贸出口量。由此看来，资金不足仍是制约我国基础设施建设的突出难题。但是，国家作为基础设施投资主体的地位在弱化，而地方政府一时还不能形成对大型基础设施的投资能力。在这种情况下，以BOT方式引进外国资本发展基础设施的建设就显得很有必要。为了进一步规范地推广使用BOT方式，我国对外贸易经济合作部于1995年1月16日下达了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和1995年8月国家计委、电力部、交通部又联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这两个文件给我国的BOT运作起到了一定的指导作用，为BOT方式的运作框架的构建奠定了基础。
从客观上看，我国已经具备了运用BOT投资方式的多方面条件。在环境条件建设上，我国市场经济发展很快，市场体系逐步建立，市场机制不断完善，这就为大量运用BOT投资方式发展基础设施奠定了基础。同时，我国也已有10余年的引进外资的经验和教训，外资引进、管理和调控的机制已趋完善，就目前的外资可控能力而言，会较好地管理BOT资金的，进一步从国际融资的规律上看，目前世界各国政府引进外资的偏好普遍倾向于长期融资，以求较稳定地获取国际资本投入的益处，而基础设施建设恰好是典型的长期投资，更为适合BOT的要求。从我国未来国内基础设施建设资金的供求理论看，也是严重的供不应求。问题的焦点是每年1000亿美元这样的巨大投资额度，不仅从总量上看难以保证有足够供给能力，而且在目前基础设施（公营部门）主要由中央及各级地方政府包揽的体制条件下，资金的供给会由于财力增长有限而更为不足，甚至严重短缺，但另一方面又是社会各方面强烈要求加快基础设施建设的需求膨胀，故而必须设法从外部寻找资金供给的途径。可见，在“九五”期间乃至今后更长的时期内，在我国运用BOT方式是有足够的可行性的。
根据同际惯例，BOT运作框架由有关的BOT政策法规、管理体系和运作规则，以及各种具体业务问题的处理方式和方法构成。根据我国的实际情况，BOT运作框架的构建和实施对策可作如下选择：
1.在前面两个通知的基础上，借鉴国际通行作法，尽快建立《BOT法》。因为BOT运作中需签署大量的合同文件，对BOT单独立法就显得很必要。按照国际惯例，在英美法系的国家里一般都对BOT单独立法或制定条例性法规，我国也应借鉴此种做法，不应当把BOT仍当作一般的引资手段而把它框架在一般的外资法中，而应当通过专门法律的形式把BOT的报批与招标程序、BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来，有利于BOT的规范运作。
2.为保证BOT项目在我国的顺利实施，国家也应尽快成立专门机构，负责BOT项目的审核、日常联系与协调等方面的工作，同时也应尽快培养BOT的专门人才。只有在精通BOT方式的人才指导下，在签订合同文件时，在监督、检查、审计时起到应有的作用，使BOT项目做到善始善终。
3.BOT项目的审批权限应该集中到中央。因为BOT项目涉及的金额比较大，特许期限又长，一般属于国家的中长期规划项目。为了保证BOT项目的顺利实施，各地在报批时除去要考虑本地区的配套资金情况外，也要统筹规划，作好详细而完备的可行性分析报告，避免BOT项目的失败。
4.我国政府部门为弥补融资环境的不足，可以给予项目公司一定程度的优惠。例如，可给予项目公司商业推广的权利或向项目公司提供相关项目的特许开发经营权等。但这一定要慎重运用，因为在发达国家，这种为补偿主干项目的效益而附加另外补偿项目的作法已成为历史。否则这会给以后长达数十年的经营管理者与监督检查者之间留下不和谐的因素。
5.政府在选择项目公司的成员时要引入竞争机制。在进行BOT项目招标时，要采用资格预审这一程序，从参加投标的公司中选出2至5家公司。其选择标准是资金技术实力雄厚、信誉良好，从事BOT的经验与业绩等。
6.政府不提供贷款担保，也不提供固定投资回报率的保证，对外汇兑换提供一定程度的担保，例如，对于项目公司偿还贷款本金、利息和红利汇出所需外汇给予保证，其他需外汇则由项目公司自己解决。同时政府还对由我国政策、税法政策、通贷膨胀和汇率变化的风险提供担保，出现此种风险时，允许项目公司适当提高收费标准或延长项目公司的特许期来弥补。
总之，BOT投资方式的核心在于国家运用私人资本来兴建基础设施。国家通过招标方式，将建设标的向全世界公布。国际上私人资本组成BOT项目的投资集团，通过竞标获取建设经营标。通过国家对经济活动有目的的管制，实现国家宏观调控目标，抑制经济过热，抵消经济波动，给国内的私人资本一个出路，引导私人资本流向。我国利用BOT建设基础设施，目前主要是利用外资，运作方式参照国际惯例，这不可避免会与国内的实际情况发生冲突，致使BOT项目的夭折，影响基础设施建设，为使BOT投资模型符合中国的国情，政府应允许、鼓励国内的非国有经济参与基础设施建设，在一定范围内优化目前资金配置结构。在国内民营经济参与基础设施建设的实践中，创建出具有中国特色的BOT投资方式。
注释：
①赫炬：《建设——经营——移交（BOT）：一种利用外资的有效方式》，载《经济日报》1996年5月16日第6版。
②项目公司：由具有资金实力，富有专业能力和经验的一个或一组联营体组成，这个联营集团可以是私营企业，也可以公私合营。
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